對外開放的偉大實踐
——江蘇開發區創建伊始之回顧

徐建民

江蘇開發區從1984年由國務院批準興辦開始，從無到有，從小到大，由點及面，經過幾屆省委、省政府領導的關心支持和同志們的不懈努力，取得了可喜的成績，有了巨大的發展。近38年過去了，時至今日，江蘇各類開發區已達158個，其中國家級開發區46個，省級開發區112個，在開發區數量和質量上，江蘇在全國都具領先地位。2019年，江蘇開發區的經濟總量已經占到了全省的50%以上。在實際使用外資和外貿進出口方面，開發區占到全省80%以上。它還聚集了全省80%以上的高新技術產業和高層次人才，國家級孵化器數量和企業數量多年蟬聯全國第一。

江蘇開發區的建設發展能取得如此驕人的成績，充分證明了黨的改革開放政策的正確和及時，也反映了江蘇各級領導和廣大干部群眾在開發區建設方面所做的開創性工作取得了豐碩成果。開發區建設是黨的對外開放戰略在江蘇大地上一次成功的偉大實踐。

作為江蘇開發區早期建設的參與者，也作為當時負責全省開發區建設管理的省政府對外開放辦公室第一任開發區處處長，看到江蘇開發區建設今天所取得的豐碩成果，再回想起開發區創建初期的艱難和曲折，我不禁思緒萬千，感慨良多。

一、開發區創建初期的情況

1984年5月，中共中央、國務院決定進一步開放包括南通、連云港在內的14個沿海港口城市。同年12月，南通、連云港兩市獲批設立經濟技術開發區，由此拉開了江蘇創辦開發區的序幕。1985年，昆山創辦了全國第一個自費興辦的縣（市）級開發區。

創建初期，百廢待興。沒有現成的經驗可循，沒有現成的道路可走。從規劃建設到財政支持，從土地出讓到各崗位人員調配等等一系列問題擺在開發區建設者的面前。

建區初期的主要矛盾有：如何明確辦區指導思想、如何選擇開發區地址、如何處理好開發區周邊的社會關系、如何進行招商引資、如何協調開發區和市里行政主管部門之間的關系等等。

當時，由國務院特區辦公室代表國務院負責指導管理全國的對外開放和開發區建設工作，谷牧副總理兼任特區辦主任，提出興辦開發區的指導思想是“三為主，一致力”，即“以工業項目為主、以吸收外資為主、以出口為主，致力于發展高新技術”。

關于如何選擇開發區地址，根據國外的經驗，要求在遠離市區、相對封閉的地方建立開發區工業用地。在區內修建道路和工業企業標準廠房，區內的社會生活需求則放在市區內解決。當時的交通主要靠車輛。根據這個要求，南通、連云港兩個開發區的地址分別放在了距市區二三十公里以外的富民港和黃九埝，交通十分不便。當時我們去開發區調研，一到夜晚，企業職工都下班回城了，開發區里黑燈瞎火，一片寂靜。

昆山在自費建設開發區時，注意到這種情況，打破了原有的框框，在與老城區一河之隔的對岸，建立開發區，較好地解決了選址中的交通問題，也為后來建立各類開發區提供了好的經驗借鑒。

在后來我省創辦各類開發區的選址過程中，各地都根據自身的實際情況，打破原有的要求，在城區邊建立，使得交通便捷，社會配套設施逐步完善，為入區企業和前來考察投資的外商創造了一個舒適方便的硬環境。實踐證明，這種實事求是的選址辦法是科學、有效、正確的。

關于如何處理好開發區與周邊鄉鎮農村的社會關系，這是一篇大文章。在當時，也是開發區建設的主要矛盾之一。我們在開發區調研時，時常會看到農民沖進開發區管委會，推倒圍墻，占領管委會的辦公室，說明群眾意見很大。仔細了解，原來是群眾的補償問題沒有得到妥善解決。當時上級要求在開發區興辦企業要解決周邊部分群眾的就業問題，但事實上，因受到學歷、知識水平、年齡等因素限制，進區企業在招聘當地的農民工時并沒有很好地落實，因此群眾意見很大。還有，開發區建設需要大量土地搞基礎設施建設，農民沒有了土地，失去了自己的生產資料，得到的資金補償也很快就花光了。他們抱著“有問題找政府，有問題找管委會”的心態，動不動找開發區算賬，嚴重影響了開發區的正常工作。

直到開發區招商引資取得了初步成效后，社會問題仍然是困擾開發區建設的一個大問題。如何做到既有利于開發區的工業企業正常生產，又保證周邊農民的安定、和諧生活，開發區的同志想了不少點子。一方面不斷調整增加農民的補償費用，另一方面組織周邊鄉村符合條件的年輕同志經過培訓后到區內企業做工，緩解這類矛盾，后期經過努力，逐步解決了一些問題。

開發區和市里主管部門的關系如何溝通，在創建初期有些不順。市里的行政部門，仍然按原來的規章程序辦事，與開發區的快節奏不合拍。開發區同志反映，有些黨員半年沒有參加組織生活，不知道黨費在哪里交。隨著開發區的建設發展，如何規范開發區的行政行為，區外鄉鎮原有的行政職能在開發區內如何行使等諸多問題逐漸暴露出來。開發區作為政府的派出機構，沒有獨立的行政權，在較長一段時間內，原有的農村行政區劃職能失去后，沒有建立新的行政管理區劃。比如，區內的農民要結婚找不到地方領結婚證，區內農民的孩子要當兵沒有人武部來落實負責，鄉村的民事糾紛沒有法庭或者巡回法庭進行調解解決，等等。社會管理功能缺失，給當地的群眾和開發區內的企業帶來了很多的不便，因此行政職能要盡快完善，開發區的立法工作也擺上了議事日程。

經過多方努力，1986年12月，我省制定出臺《江蘇省經濟技術開發區管理條例》，從地方立法層面明確了經濟技術開發區承擔的職責和享有的優惠政策。這個《條例》的頒布實施當時在全國范圍內都是比較早的，對推動處在建設初期的開發區發展起到了重要的保障和促進作用。90年代我們又先后兩次進行了修訂完善，內容由最初僅包含南通、連云港兩個經濟技術開發區，擴展到全省經國務院和省政府批準的各類開發區。進一步明確了開發區產業政策、環境評價、用地標準等方面的相關規定。鼓勵科技含量高、投資強度高、質量效益高、產業關聯度高，具有自主知識產權的項目進入開發區，并對營造良好的營商環境也作了進一步明確。完善了開發區法律環境，提供了健康發展的法律保障。

當初，開發區的主要任務是招商引資，一開始并沒有認真考慮進區企業如何產生集聚效應，區內的功能區規劃也不夠完善、不夠科學，造成了企業布局的混亂。對招商引資工作，大家也都沒有經驗，不知道如何招商，單純靠布置工作、率團出訪效果并不明顯。

經過一段時間的摸索，開發區總結出了結合自身的地理優勢和特點對外招商的思路。南通開發區明確主要招商對象是日本，連云港開發區主要是韓國，昆山開發區主要是臺灣地區，堅持了幾年，招商成效顯著。今天，三個開發區的外商投資特色凸顯，昆山已經成為國內臺商投資的密集區，南通也是日商云集，連云港與韓國的合作項目更是接踵而至。

20世紀80年代，我省興辦開發區，是指南通、連云港和昆山，其實主要還是探索。90年代，根據小平同志南方談話，江蘇又掀起了新一輪對外開放的高潮。“三沿”戰略（沿江、沿海、沿隴海線）的實施，為外向型經濟的發展提供了良好的外部環境。全省各地興辦開發區，加快外向型經濟發展步伐的呼聲日益高漲。結合國務院要求，省政府指示由我辦會同省發改委、省建委、省政府政策研究室組成檢查組對全省各地興辦的開發區進行了認真嚴格的檢查驗收，后報省政府領導研究。1993年10月16日，省政府批準了第一批省級開發區，后又陸續批準了一些省級開發區。

興辦開發區是各地政府根據上級要求，結合當地改革開放的內在需求，為促進外向型經濟的發展而作出的明智之舉。各地政府的積極性高漲，選址搭班子，全省掀起了轟轟烈烈創辦開發區的熱潮。

為了區分國家級開發區和省級開發區，在名稱上，我們作了一些調整。國家級開發區用“經濟技術”的名稱，省級開發區就用“經濟”的名稱，如“南通經濟技術開發區”和“江陰經濟開發區”。這樣，人們一眼就能看出國家級和省級的不同。

當時批準的各類省級開發區主要包括經濟開發區、農業開發區、旅游度假區、環保開發區等。后來又在現有開發區的基礎上，陸續批準成立了省級高新技術產業園。這些省級開發區和國家級開發區組成了我省開發區初期的“七朵金花”。她們是我省開發區的創始者，也是今天開發區建設的主力軍。比如，江寧經濟開發區、南京新港經濟開發區、江陰經濟開發區、揚州經濟開發區、泰州經濟開發區等等。今天，很多省級開發區已經升格為國家級，成為我省開放型經濟的中堅力量，它們在全省開放型經濟中舉足輕重，在全國同行中也是名列前茅。

省級開發區的建立大大豐富了江蘇興辦開發區的內涵，促進了各地發展外向型經濟的工作開展，成為當時江蘇發展外向型經濟的主力軍，也為今天我省開放型經濟的跨越發展打下了堅實的基礎。

當時興辦省級各類開發區是各地政府的重要工作之一，他們高度重視，抓得很緊。開發區的同志們熱情也很高，充分發揚了江蘇鄉鎮企業倡導的“四千四萬”精神，也就是“踏遍千山萬水、吃盡千辛萬苦、說盡千言萬語、歷盡千難萬險”。在基礎設施建設、招商引資、社會功能配套等方面，做了大量艱苦的探索，取得了可喜的成效，經過幾年的努力，開發區逐漸成型。

省級開發區建設初期，主要的問題是招商引資。省政府對外開放辦公室經常組織各類開發區到國內和境外進行招商。我曾帶領全省開發區招商團隊參加了10屆每年一度的廈門國際招商會，也曾率團到韓國、日本、新加坡召開招商引資會，宣傳、推介江蘇各地的投資環境和招商項目，都取得了可喜的成效。

在招商引資工作中，各地開發區的同志真是“八仙過海，各顯神通”。記得有一次在韓國漢城（現稱“首爾”）招商時，為了便于韓國商人了解江蘇的具體情況，泰州開發區連夜請來翻譯，自己動手寫韓文的招商目錄，拉近了跟韓國客商的距離，收到好的效果，得到省領導的贊許。

為了有利于招商引資，加快辦事效率，不少開發區還成立了“馬上辦”辦公室，對外商提出的要求、疑問給予及時的應對和解答。開發區要求每一個工作人員都是窗口、都是形象、都是服務員，全力以赴為進區企業和外商做好服務，這種主人翁的態度，在招商引資工作中起到了很好的效果。記得昆山開發區創建初期，我們到一家日資企業去調研，他們提出想要看到國外的股市情況，希望開通衛星電視。在當時，這是不允許的。我們立即與有關部門取得聯系，很快解決了這個難題，外商十分滿意。

為了解決開發區管委會人員的行政職能編制，使在開放第一線拼搏的同志們更有底氣，我辦與省編制辦公室、省委組織部聯合調研，于1996年10月，在江陰召開了全省開發區機構改革試點工作座談會，討論研究江蘇開發區行政管理體制和機構改革工作，后又制定了《開發區行政機構編制方案》。這個方案的實施給予全省各類開發區管理人員極大的鼓舞和保障。它規定了開發區機構、職級、編制人數，從干部隊伍的穩定角度出發，是十分及時和必要的。

開發區是改革開放的前沿，勢必會受到各種各樣形形色色的干擾和沖擊，隨著開發區建設的蓬勃發展，廉政建設也逐漸顯得格外重要。一些開發區的同志在與外商打交道中，在土地出讓、招商引資等方面經不起市場經濟的考驗，在糖衣炮彈之下出現了一些問題。隨后我辦及時組織各市開放辦和各開發區開展“拒腐蝕、永不變”的工作，要求黨員干部在經濟問題上要嚴守底線，堅持原則，要經得起考驗，不受誘惑，這是反腐倡廉工作較早在我省經濟戰線上大范圍的開展。實踐證明，經過警示教育，大部分的開發區黨員干部是經得起考驗的。

二、開發區建設得以健康快速持續發展的幾條經驗

1.省委、省政府主要領導的高度重視。對于外向型經濟的發展、開發區的建設，省委、省政府主要領導都高度重視。當年陳煥友書記、鄭斯林省長等省領導也曾親自帶團出國招商。時任省委常委、省政府常務副省長的高德正同志稱外向型經濟是“牛鼻子經濟”。省委、省政府每年都要召開一次外向型經濟工作現場交流會，總結交流過去的經驗，實地檢查開發區的工作，同時又布置當年的目標任務，落實各項措施。各市分管外向型經濟的主要領導和開發區的領導都參加。這種工作力度對開發區的發展促進很大，效果也很明顯。

2.全省各市縣領導也把外向型經濟的發展、開發區的建設放在重要位置。除了逢會必講，還常常到開發區現場辦公，解決開發區的實際問題，以“第一人稱”置身其中，當“主角”不當“觀眾”，當“戰斗員”不當“評論員”……這些做法對開發區的發展也起到了很大的促進作用。

3.省委、省政府高瞻遠矚，為使江蘇經濟快速發展，在1984年就成立了省政府對外開放辦公室。隨后各省轄市政府也陸續成立了對外開放辦公室。省市對外開放機構積極配合黨委、政府對各類開發區的建設招商進行指導和管理，主動作為，勇挑重擔，做了大量艱苦細致的工作。開發區建設中出現的問題，有部門管有部門問，為開發區建設發展做好服務工作。各級開發區主管部門積極為開發區建設排憂解難，有效推動了全省對外開放特別是開發區的建設工作。江蘇各級對外開放機構主動作為，為開發區做好服務的做法受到了國務院特區辦公室的表揚，各省市紛紛來江蘇學習取經。應該說，江蘇各類開發區得以快速發展，省市開放部門功不可沒。

4.江蘇自然條件優越，商品市場繁榮，為開發區的發展打下了堅實基礎。江蘇歷史上素有“魚米之鄉”的美譽，同時濱江臨海，交通便利，商品貿易發達。豐厚的人文底蘊、堅實的經濟基礎、改革開放釋放出蘊藏在群眾之中的巨大活力，是江蘇開發區建設領風氣之先、走在全國前列的底氣所在。

5.江蘇鄉鎮企業的發展為利用外資興辦開發區奠定了好的基礎，并形成了一定的市場氛圍。江蘇是鄉鎮企業的發源地，有很好的鄉鎮企業發展基礎，我們具有“敢為天下先”的開拓精神。改革開放初期，鄉鎮企業就積極參與了外向型經濟的發展，從事“三來一補”。隨后，又積極主動地和外商合作，為開發區建設積累了豐富的利用外資、外貿進出口、外經合作的經驗，并在實踐中培養了一批從事外向型經濟的骨干人才。

6.對外開放重點工業衛星鎮的建立，推動了全省外向型經濟的發展。全省廣大鄉鎮利用外資，引進國外先進技術和設備，通過利用外資、外貿出口和與國外企業的合作經營，開拓國外市場，培養了一批懂“三外”的骨干，使外向型經濟逐步深入人心，逐漸形成了工業衛星鎮——鄉鎮企業——中外合資——出口創匯的產業鏈。這是一個很重要的過渡階段，在理論上和實踐上形成了各地開發區引進外資、興辦企業、培養外向型人才的有利條件。江蘇開發區與其他省市相比，如果有優勢，那么這個優勢根源就在于此。

7.積極培養外向型經濟的人才隊伍。著眼于開發區的長遠發展，省委組織部、省教委和省開放辦，加速培養外向型經濟隊伍，舉辦了以開發區干部為主的各種類型的外向型經濟人才培訓班，先后多次赴香港、新加坡培訓，實地考察學習，還與東南大學經管學院聯合舉辦了“外向型干部研究生課程學習班”。經過幾年的努力，培養造就了一大批全省開發區的建設骨干人才，如今這些骨干已成為各開發區的領軍人物。

8.積極推進開發區立法工作。江蘇對外開放部門較早在全國開展了開發區管理的立法工作，較好地解決了區內和周邊鄉鎮的社會矛盾和糾紛，為今后開發區建設的社會化管理，提供了法律依據和保障，努力做到有法可依、有章可循，意義重大。

開發區建設取得重大成果的同時，工作也出現了一些不足:一是開發區初創時規劃意識不強，各功能區劃分不清晰明確，為后來的工作帶來了不必要的麻煩；二是環保意識還不強，對“發展是硬道理”的理解還不夠準確、深刻，措施不夠嚴格，對開發區建設也帶來了一定的影響；三是在招商引資方面還存在著急于求成、經驗不足的問題，一些耗能大、污染嚴重的項目也進入到區內，造成了后期的污染影響，同時在招商引資方面還出現了一些競爭攀比、降價、許諾優惠政策的不良現象，也造成了一定的損失；四是“三農”問題解決滯后，對于如何保護農民的切身利益、保護農田和耕地的問題，在創建初期考慮不多，農民失去生產資料后，醫療、養老、生活各方面暴露出的一些問題，后來經過努力雖然得到了較好的緩解，但要想真正徹底解決，還有很多工作需要我們去做。

三、歷史的經驗值得總結

通過開發區建設，我們得到一些啟示：

1.要有首創精神，更要有實事求是的態度。比如在開發區選址、產業規劃和因地制宜等方面，對于國外、省外一些相關的發展經驗,要注意分析、研究并借鑒其中有益的成分,但絕不能離開我省具體實際而盲目照搬照套。

2.各級領導要高度重視、身先士卒，重點抓落實。舉兩個例子，一個是張家港原市委書記秦振華同志為改善張家港投資環境，新建了從縣城到保稅區的道路，路幅寬60多米。如此寬的路在當時聞所未聞，雖然遭到了很多人的非議，但他堅持要求這么做。路建成后，經過一段時間的運行，廣大群眾拍手稱快，交口稱贊。這也說明領導同志干事要有擔當，要有高瞻遠矚的眼光。還有一個例子，當時南通如東賓館條件較差，恰逢停熱水，但為了吸引外商來投資，時任如東縣委書記徐守盛主動為外商挑熱水。事后當外商得知為他挑水的挑夫竟是縣委書記時感動不已。為著這份誠心，外商當即拍板決定在如東投資設立企業。這也說明領導有決心，有誠意，工作就好辦，就能辦好。

3.開發區建設是一個綜合性工程，需要我們的管理者有認真嚴謹的科學態度。在規劃施工等方面要經得起時代和后人的檢驗，比如在環保方面，尤其要有高度負責的工作態度。

4.在進行開發區工業開發的同時，一定要注意妥善解決“三農”問題。開發區建設涉及城鎮規劃、農民安置、土地使用以及當地經濟發展狀況等一系列問題,如何盡可能地安置好失地農民，提高開發區的土地利用率,提高單位面積引進的資金量和創出的經濟效益，這應當成為各級領導在開發區建設中給予高度重視的問題。本著對人民負責的態度，要把這個方面的工作做好，這也是開發區同志的歷史責任。

5.開發區建設有大量的市場行為，紀檢監督不能留死角。在土地出讓、與外商談判、招商引資和農民安置等方面都不能出現腐敗問題，特別是黨的十八大以來更要警鐘長鳴，要早發現、早解決。隨著開發區建設的逐漸發展，這類問題更要引起高度重視。

如今，江蘇開發區建設已取得了可喜可賀的成績。這一切都離不開黨中央、國務院的高瞻遠矚，離不開省市各級領導的關心支持，離不開開發區同志們的艱辛努力，更離不開開發區當地群眾的大力支持，這其中也包含著對外開放戰線同志們的付出和努力。處于百年未有大變局之際，在新的征途上，我們對開發區的未來更加充滿了信心和期望。這是一片熾熱的土地，是江蘇未來經濟發展的主力軍，正像小平同志所講的那樣“開發區大有希望”。