國際法與新自由主義食物體制

文 袁勝利 湖南師范大學法治文化研究中心

饑餓和糧食不安全被視為全球性問題，需要全球應對。盡管沒有明確的“國際糧食法”領域，但國際法的許多領域以某種方式處理與全球饑餓和糧食不安全有關的問題。饑餓和糧食不安全是極其復雜的問題，不可能通過固有的有限學科視角來理解和解決。本文認為，糧食制度理論——主要在社會學領域發展和使用的分析工具——可以提供一個有用的手段，通過它更好地揭示國際法在構成全球糧食關系中的作用。

1.食物與國際法

與全球饑餓作斗爭和尋求實現糧食安全都以某種方式涉及國際法的許多不同領域。但也有一些問題是法律學者們通常不會提出的。比如，生產什么樣的食物、如何生產、產量多少、由誰生產、在哪里生產？什么樣的食物被消費、如何消費、消費多少、被誰消費、在哪里消費？食品是如何交易的、以什么價格交易、為誰利益？最重要的是，構成全球糧食關系的政治、經濟、社會和文化動力和進程是什么？ 這些問題對于解釋全球糧食關系、制定全球饑餓問題和可能的解決方案是不可或缺的。這篇文章的目標是重新設想全球糧食關系的國際法方法。鑒于饑餓和糧食不安全問題的巨大復雜性，我們不可能僅僅通過國際法的任何專門領域來理解，更不用說解決這些問題了。本文之所以從國際法的角度研究全球饑餓和糧食不安全問題，是因為我相信國際法在某種程度上有助于理解這些問題，從而有助于設計減少饑餓和實現糧食安全的方法。我認為糧食制度理論——一個主要在社會學領域發展和使用的分析工具——可以提供一個有用的手段，通過它來探討國際法在構成全球糧食關系中的作用。糧食制度分析正是處理上述問題，試圖為全球糧食關系提供一個歷史、理論和實踐導向的政治經濟學視角。更具體地說，糧食制度分析將全球糧食體系置于全球資本主義更廣泛的背景下，試圖揭示糧食和農業在資本主義發展和轉型中的作用。

2.國際法的新自由主義取向對糧食安全的影響

自從1974年第一次世界糧食會議以來，饑荒和饑餓已從糧食安全的角度加以闡述，并被理解為一個全球性問題，國際組織和機構從此開始關注糧食安全問題，國際法也與糧食安全問題密切相關。的確，國際法的大多數領域在某種程度上涉及糧食以及如何促進實現糧食安全。糧食和農業已成為世界貿易組織（貿易組織）的重要議題，例如關于農業補貼和農產品關稅的討論就證明了這一點。近幾十年來，通過植物品種權和專利權，糧食和農業植物遺傳資源已被認為是知識產權保護的對象。氣候變化加劇了現有的糧食危機，為實現糧食安全，在農業部門制定適應戰略時需要國際環境法背景。人權律師則積極參與糧食安全問題，尤其是通過利用和援引糧食權。這些不同的國際法領域不僅以支持糧食安全的實現為目的進行規范，而且還有助于建立當代糧食制度。盡管國際法所涉及的許多不同領域的專門知識和方法各不相同，但國際法內關于食品的總體趨勢嚴重傾向于新自由主義原則。

新自由主義原則也帶來了許多在國際法上聽起來奇怪的結論，比如，在關于糧食安全和國際經濟法的辯論中 “貿易扭曲”和“歧視”等自由主義概念被不斷重復，農業補貼被廣泛譴責，以及對國家計劃的冷嘲熱諷。比如，幾乎所有對當前國際食品治理的評論家都將補貼視為一個問題，經常使用“人為”和“扭曲”這樣的語言來表達他們的擔憂。“美國和歐洲的補貼扭曲了市場，并為食品創造人為的不誠實價格”，這就是這些批評家們的一貫論調。然而，國家向工業或農業生產者提供支持是國家表達主權和行使國內事務管理權的方式之一，國家介入市場自由運作并無可非議，而新自由主義將價格機制視為經濟協調和治理的唯一可行工具是不夠理性的。當然，并不是所有國家對農業生產的某種特定支持都是無可指責的。例如，美國農業法案中規定的補貼玉米的做法確實引發了嚴重問題：玉米飲食導致一代人罹患糖尿病的概率增加和其他健康問題、工業玉米生產對石油的依賴、玉米轉化為大規模生產的牛肉，以及使用玉米作為生物染料，這些都加強了美國農業公司、美國州和能源市場之間的關系，甚至影響到美國的能源轉型。然而，對補貼的批評以及“扭曲”或“不誠實”價格的相關概念，并沒有闡明為什么國家支持特定活動或經濟行為是一件壞事，而是將國家支持本身視為一個問題。在這樣做的過程中，批評者已經接受了一個自由框架來思考國家相對于市場的適當角色。它依賴于對國家和社會規劃的這種憤世嫉俗的態度來鞏固和擴張自己的觀點，迫使人們只能在真正的自由與人工社會、自然與工程、人類與機器之間做出選擇。因此，這種新自由主義取向對國家的管理行為進行了并不恰當的批判和限定，縮小了糧食安全的創造性和更公正地管理全球糧食體系的方式的可能性。

另外，全球糧食體制中新自由主義的另一個核心特征是糧食的私有化和商品化。《與貿易有關的知識產權協定》是世貿組織成立協議的附件，在糧食私有化和商品化方面發揮了重要作用。其中的第2條規定了所有成員國向植物品種授予專利權或一種自成體系的知識產權保護的義務。這意味著，世界貿易組織的所有成員國都必須將某種形式的知識產權應用于植物品種。關于植物和其他生物是否應該受到知識產權保護，仍然存在很大的爭議。盡管存在爭議，但用勞倫斯·赫爾弗的話來說，《與貿易有關的知識產權協議》的采用“在鼓勵對植物品種進行法律保護方面做了更多的工作”的程度比任何其他國際文書都要大。然而，法律保護并不一定意味著以實現糧食安全為目標的對植物品種的民主保存，在實踐中通常意味著私人所有和排斥他人的權利。世界上大多數遺傳資源位于發展中國家。然而，這些國家往往沒有開發其資源的技術，并成功地申請對新植物和植物品種的知識產權保護。所以這一協定對技術富裕的發達國家有利，對技術貧窮的發展中國家不利。與更廣泛地涉及糧食和農業的WTO法律一樣，《與貿易有關的知識產權協定》從根本上講并不是為了實現糧食安全；正如序言中明確規定的那樣，這是關于“減少國際貿易的扭曲和障礙”。

氣候變化對農業和糧食安全的預期影響越來越受到國際法的重視，但事態的發展再次有利于新自由主義措施。《巴黎氣候變化協定》序言部分承認“保障糧食安全和消除饑餓是根本優先事項，糧食生產系統特別容易受到氣候變化的不利影響”。 強調技術解決方案的核心作用（實現更高的糧食產量）。《聯合國氣候變化框架公約》和《巴黎協定》的文本經常提到技術。然而，令人驚訝的是，人們很少關注糧食不安全和饑餓的其他原因。技術本身并不能解決糧食問題，但是新自由主義依然把重點放在生產和技術上，而忽略更根本的政治問題，比如誰有飯吃，為什么有飯吃，如何分配糧食能盡量減少饑餓等。

3.以食物制度理論為指導走出新自由主義

新自由主義作為國際法處理糧食安全的主導邏輯的盛行，反映了新自由主義在當代糧食制度中的更廣泛的主導地位。更準確地說，新自由主義占主導地位，知識分子和社會政治努力正在不斷擴大，以開放更廣泛的方法和關于食物的政策選擇領域。這些努力在當前食品制度理論的辯論中尤其明顯，國際法也涉及對新自由主義食品制度的抵制。由哈里特·弗里德曼和菲利普·麥克邁克爾在20世紀80年代首創的糧食制度理論試圖在全球發展的背景下解釋全球糧食關系，特別強調“農業和糧食在世界資本主義經濟建設中的戰略作用”，這對探索糧食和農業在世界資本主義中的作用是非常重要的，它明確了誰在挨餓，他們為什么在挨餓，從而回答了“如何養活世界”的問題。這些問題在歷史、實踐和理論層面都面臨著。就歷史而言，食品制度分析傾向于在相對穩定時期對全球食品制度進行回顧性分組。政權更迭的標志是一個不穩定和權力斗爭的時期，最終導致一個新的普遍和穩定的體制。

現在的糧食體制被弗里德曼和麥克邁克爾普遍稱為第三糧食體制的穩定時期，它的主要特點包括：大力強調糧食和農業的自由貿易，不斷增加對農產品和農產品加工過程的知識產權應用，以及私營部門在糧食和農業中發揮主導作用。這一全球糧食關系的主導趨勢表明，自由貿易和相關的“新自由主義”特征將有助于實現全球糧食安全，最有效地對抗全球饑餓。對第三種食品制度的新自由主義原則的抵制主要是通過“食品主權”的概念表達出來的，并受到社會運動的推動。以糧食主權為形式的抵抗，在很大程度上源于不利跨國農業綜合企業管理的全球糧食貿易對小農經濟的影響。

不可否認，國際法也涉及對新自由主義制度的抵制。新自由主義制度尋求通過自由貿易市場機制來實現糧食安全，而糧食主權制度則尋求通過人權來實現糧食安全。《世界人權宣言》以及《經濟、社會和社會國際公約》都強調了糧食主權運動。其他形式的“權利”也被用來反對當前食品制度的新自由主義原則。糧食主權運動通常拒絕對植物和植物遺傳資源擁有強有力的企業知識產權－－在辯論中被通俗地稱為“種子戰爭”。在《與貿易有關的知識產權協定》中，有關植物遺傳資源知識產權應用的分歧尤為突出。農民權利的概念闡明了反對主要使公司受益的強大的知識產權的反對，這是一種對抗植物品種知識產權制度的明顯不平等的戰略。農民權利背后的理念是承認和保護無名的無數耕耘者的貢獻，他們的耐心勞動在幾個世紀甚至上千年來改良了本土品種農民權利正被納入立法改革努力，其中最重要的可能是2004年生效的《糧食和農業植物遺傳資源條約》。雖然農民權利通常不被正式視為知識產權的一種形式，但這一概念當然可以被視為反對企業種子專利的一種國際法律手段。

在專門與氣候變化有關的國際法中，也有糧食主權的特點。在過去十年中，人權行動者成功地形成了這樣一種說法，即氣候變化影響人權，《巴黎協定》就在其序言中提到人權，食物權也是在氣候影響的背景下特別提及的。農業和糧食安全的變化、氣候變化被認為是對食物權的威脅和潛在侵犯與此同時，糧食權方法被推廣為氣候變化適應戰略提供信息和指導的方式強調糧食權有助于理解糧食不安全和饑餓問題，這不僅與糧食供應有關，也與物質和經濟上獲得糧食和分配有關。這種對人權的強調也凸顯了工業化糧食生產與氣候變化之間存在問題的關系。

4.國際法與食物制度理論的再思考

在理論爭論方面，食物制度理論，在很多方面，與食物無關；相反，它是關于以食物為載體的復雜的權力斗爭。因此，與糧食有關的國際法有助于操縱這些權力斗爭，推動管理全球糧食關系的往往是相互矛盾的愿景。此外，國際糧食法不是一個獨特的法律領域，而是一個糧食安全的復雜制度，是一套松散的制度而非綜合的、全面的體制。從理論上講，世貿組織的法律試圖通過促進自由貿易和市場準入來促進實現糧食安全，這與人權法試圖通過促進食物權來促進實現糧食安全是一致的。然而，解決糧食安全問題的并行體制在實踐中確實有不同的目標和目的。一些人認為，糧食作物和種子的專利權激勵了必要的農業創新；另一些人則認為，種子專利只會提高價格，阻礙獲取糧食，剝奪小規模農民保存和分享種子的權利。但是制度是復雜而多樣的，打破國際法和糧食法的傳統觀念，或許能積極促進不同行為者之間的合作，為更多樣化的糧食治理方法開辟道路。

在定義導致糧食不安全的原因方面，理論上的爭論可能是最有爭議的。畢竟，要回答“如何養活世界”這個問題這取決于你認為首先是什么導致了糧食不安全，雖然糧食不安全有無數潛在的和相互關聯的原因，但這場斗爭的關鍵似乎是一分為二的。一方面將全球糧食不安全的原因視為可獲得性問題；另一方面則是獲得性問題。新自由主義傾向的主流假設認為，糧食不安全主要是糧食供應的問題，因此優先考慮提高糧食產量的解決方案。總結而言：人太多，資源太少，技術太落后，而忽略了缺乏獲得糧食的途徑是糧食不安全的真正原因。或者更直白地說，是政治意愿，而不是能力導致了饑餓。人們對糧食不安全的原因有不同的看法——生產不足，還是分配不足，更是能力不足。而這看法不可避免地導致對問題和解決辦法的國際法律觀念的不同。

總結

如果我們要認真幫助實現全球糧食安全和減少世界饑餓，以上這些問題必須提出。我們必須意識到國際法的共同之處，在這個例子中，我們提倡用新自由主義的方法來養活世界，并尋求讓我們的知識視野超越正式的法律論證。糧食制度分析可以提供一種方法，通過這種方法提出問題，將當代關于糧食安全的辯論置于新自由主義資本主義的更廣泛的背景下，并有效地挑戰這一主導制度。