《政府信息公開條例》修訂前后的對比分析

劉明洲，鄭 宇，段君君，肖宇評，郭振華

（自然資源部信息中心，北京 100812）

2019年4月15日，《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例2019》）修訂并正式發布，這是對2008年實施《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例2008》）以來的首次修訂。《條例2019》共6章56條，相較《條例2008》修改幅度較大。本文通過條例修訂前后的對比，論述政府信息公開制度的發展變化。

1 《條例2008》的施行效果

1.1 政府信息公開工作取得的進展

《條例2008》發布后，原國土資源部政府信息公開工作取得了突飛猛進的發展。在主動公開方面，不斷擴大公開范圍和內容。其中，人民群眾特別關切的征地批復的公開情況比較具有代表性。2008年以前，征地批復的公開方式均為不公開。《條例2008》實施后，公開方式調整為依申請公開。隨著信息公開工作逐步深入，以及依申請公開數量的逐年增加，公開方式最終調整為主動公開。這是行政機關自身公開意識的不斷加強，上級主管部門的指導督促，以及人民群眾日益增長的法治需求共同作用的結果。在依申請公開方面，《條例2008》施行的第一年，原國土資源部政務大廳全年僅收到信息公開申請46件，隨后逐年增加，到2018年達到了3029件[1]。政府信息公開申請數量的激增，給行政機關帶來了實實在在的工作壓力，以及公開后需要承擔的復議和訴訟風險，倒逼行政機關必須在制度和平臺建設上下功夫。經過10多年的發展，自然資源部已經建立了政府信息公開工作規范、公開目錄、公開指南等一整套較為完備的制度體系，搭建了政務服務辦事平臺，為群眾獲取政府信息提供了便利。

1.2 《條例2008》存在的問題

《條例2008》作為國務院制定的第一部關于政府信息公開的行政法規，對推動我國政府信息公開發揮了積極作用，但在條款制定上難免有疏漏之處。主要表現為：一是主動公開的范圍不夠全面，對群眾關切的信息內容涵蓋不夠廣泛。二是對政府信息的定義表述不夠嚴謹，易引起糾紛。三是依申請公開的答復類型歸納不全，行政機關在答復各種疑難、復雜申請時，缺少明確的法律依據。四是依申請公開辦理程序的規定不夠細化。例如，申請人應當向誰提出申請，從何時起算時間等問題，《條例2008》規定得不夠詳細，這恰恰又是行政機關在辦理時必須面對的問題[2]。

2 修訂《條例2019》的總體思路

本次修訂的核心體現為“公開為常態，不公開為例外”，力求在吸收近年來政府信息公開工作的新進展、新成果的基礎上，著力解決長期以來存在的突出問題，既要在公開數量上有所提升，也要在公開質量上有所優化。主要表現為，一是擴大主動公開范圍。《條例2019》擴大了各地區、各部門主動公開的政府信息范圍，明確各級行政機關應主動公開的15類政府信息（表1），較《條例2008》的規定增加了4類信息。同時，市縣鄉級人民政府還要根據本地方實際情況主動公開與基層群眾關系密切的市政建設、公共服務、社會救濟等方面的信息。二是明確不予公開信息的情形。包括：涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的信息，以及危及“三安全一穩定”的信息。除上述明確屬于不予公開范圍的信息，其余政府信息原則上均應當予以公開。三是健全信息管理動態調整機制、公開方式轉化機制。旨在確保政府信息應公開盡公開，尤其是擴大主動公開范圍[3]。

表1 《條例2008》和《條例2019》政府信息主動公開范圍對比

3 《條例2019》條款變動的主要內容

《條例2019》是在《條例2008》的基礎上作出的一次全面、細化的修訂，基本解決了《條例2008》中的遺留問題，使政府信息公開制度得到進一步完善。主要修改情況如下。

3.1 體例優化

《條例2008》分為“總則”“公開的范圍”“公開的方式和程序”“監督和保障”和“附則”五部分；《條例2019》修改為“總則”“公開的主體和范圍”“主動公開”“依申請公開”“監督和保障”和“附則”六部分。在體例上，《條例2019》作了兩處修改。一是將第三章“公開的范圍”改為“公開的主體和范圍”。《條例2008》第十七條規定信息公開的責任主體為信息的保存機關。在實踐中，尤其是依申請公開方面，申請人與行政機關關于公開責任主體的爭議較大，產生了大量因公開主體問題引發的行政復議和行政訴訟案件。一方面有法規條文在表述上有不明確的地方，另一方面也有行政機關互相推諉扯皮的現象。《條例2019》將公開的主體和范圍作為第三章的標題，旨在突出公開主體的重要性。二是將主動公開和依申請公開兩類公開方式單獨成章，條例體例更加清晰。

3.2 完善“政府信息”的含義

《條例2019》明確了政府信息是行政機關履行行政管理職能中產生的信息，將行政機關記錄、保存的履行非行政管理職能的信息予以排除，使政府信息的含義表述更加嚴謹。這是因為行政機關在參與社會公共活動中并不只扮演行政管理者的角色，很多時候也以民事主體身份參與社會活動。比如行政機關的安全保衛、衛生保潔、食堂餐飲等物業管理事項，通常是采用與物業公司簽訂勞務合同的形式；在法律上，雙方均以平等民事主體身份參與其中，遇有糾紛則按照《中華人民共和國民事訴訟法》辦理。這類履行非行政管理職能的信息不屬于條例中所指的政府信息。

3.3 明確垂直領導部門政府信息公開的主管責任

《條例2019》第三條是關于政府信息公開主管部門的規定。《條例2019》在《條例2008》基礎上，明確了海關、金融、國稅、外匯等實行垂直領導部門的政府信息公開工作不再由同級人民政府承擔，使政府信息公開工作的領導責任更加清晰。

3.4 進一步明確政府信息公開的原則

《條例2008》政府信息公開原則的表述為“公正、公平、便民”，《條例2019》進一步豐富為“公正、公平、合法、便民”。增加“合法”二字，明確提出了依法公開的要求，即行政機關要做到應公開盡公開，并且嚴格依法依規依程序進行公開。

3.5 明確“其他組織”不包括行政機關

《條例2008》第十七條規定了政府信息的責任主體。該條將信息公開的主體分成制作信息的機關和獲取信息的機關兩種情況，本意是兩種公開主體情況并列，不存在交叉關系。但在實踐中，依申請公開的申請人往往認為“其他組織”也包含行政機關，即使不是信息的制作機關，只要收到申請的行政機關在履職中獲取了相應信息，也應當負有公開義務。這就與“制作該政府信息的行政機關負責公開”的規定相矛盾，條款應用時邏輯混亂。《條例2019》解決了這一問題，第十條中明確了“其他行政機關”不屬于“其他組織”的范疇。

3.6 派出機構和內設機構是政府信息公開的責任主體

《條例2019》明確了行政機關的派出機構和內設機構，同樣負有政府信息公開責任。不能以非獨立法人為由拒絕履行信息公開義務。以自然資源部為例，主要包括國家海洋局各海區局，以及國家自然資源督察駐地方局等有行政監督權的單位。

3.7 明確內部事務信息、過程性信息以及行政執法案卷信息可以不公開

《條例2019》第十六條規定內部事務信息、過程性信息及行政執法案卷信息原則上可以不公開。《條例2008》未將這三類信息排除，在《條例2008》發布后，國務院于2010年發布了《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》，明確了內部管理信息和過程性信息一般不屬于政府信息的范疇。但該文件畢竟不是法律法規，不具有法律效力。《條例2019》修訂后，除上述兩類信息外，又增加了行政執法案卷信息，明確此三類信息因其特殊性不宜作為政府信息 公開[4]。

3.8 明確了受理政府信息公開申請的機構

《條例2019》第二十九條規定，申請人應當向行政機關指定的政府信息公開工作機構提出申請。在實踐中，申請人郵寄信息公開申請時，經常出現將收件人寫成行政首長或者其他工作部門（比如信訪部門、信息中心等）的情形，往往造成辦理期限的延誤。《條例2019》第十二條規定了政府信息公開指南的編制要求，其中包括政府信息公開工作機構相關信息。因此，申請人需要向政府信息公開指南中指定的工作機構提出申請。

3.9 優化政府信息公開申請條件

《條例2019》第二十九條對信息公開申請條件進行了細化，明確要求申請人在申請時須提供身份證明，旨在確保申請人真實存在，申請行為是本人真實意愿的表達，保障了信息公開工作的嚴肅性。同時，刪除《條例2008》第十三條規定的“生產、生活、科研等特殊需要”，杜絕行政機關以此為由拒絕向申請人公開信息，保護了申請人的申請權。

3.1 0 明確了信息公開申請時間的確定方法

《條例2019》第三十一條分別就當面、郵寄、互聯網、傳真等提交方式的申請時間作出了規定，使行政機關依法履行政府信息公開職責的期限起算更加明確。對于沒有第三方明確記載收到時間的，《條例2019》創新性地建立了申請人和行政機關雙方確認制度。

3.1 1 濫用申請權可不予受理

《條例2019》第三十五條規定，申請人申請公開信息的數量和頻次明顯超過合理范圍，行政機關有權要求申請人說明理由。申請人無法作出合理說明的，行政機關可以不予受理信息公開申請。《條例2008》強調保護申請人的申請權，但未考慮到如果申請人濫用申請權，會造成行政資源浪費的現象發生。《條例2019》明確提出在充分保障申請人申請權的同時，行政機關也有權判定申請人是否為濫用申請權，這是對行政機關的一種保護[5]。遺憾的是，《條例2019》未就判定標準作出明確規定，在實踐中容易引起糾紛。

4 《條例2019》發布后帶來的變化

從上述條款變動情況來看，主要修改變動來自政府信息依申請公開方面。從近年來政府信息公開申請數據上也能反映出明顯變化。自然資源部2018年辦理政府信息公開申請3029件，達到歷年的峰值。《條例2019》實施以來，2019年、2020年和2021年政府信息公開申請數量分別為2751件[6]、1934件[7]和1846件，呈逐年下降趨勢。主要原因包括以下方面。一是《條例2019》對申請人的申請行為進行了必要的規范和限制，比如對申請人身份核驗，以及對申請數量、頻次的限制。二是明確了行政機關可不作為信息公開申請處理的申請事項，如不能將政府信息公開申請與信訪、投訴、舉報等活動混淆。三是將行政機關辦理依申請公開的答復期限延長為20個工作日[8]。

在主動公開方面，自然資源部門戶網站依據《條例2019》有關規定，按照國辦公開辦統一規范要求，于2020年建立了自然資源部政府信息公開平臺，實現了主動公開文件集中發布。通過數據集成、頁面開發等工作，優化信息檢索、查閱、下載等功能，大幅提升了主動公開實效。《條例2019》發布后，自然資源部加快優化全國征地信息共享平臺，集成國務院批準用地信息和31個省（區、市）以及新疆生產建設兵團的征地信息,內容覆蓋征地批前、批中、批后全流程；整合的征地信息包括了征地告知書、“一書四方案”、建設用地批復文件及轉發文件、征地公告、征地補償安置方案公告等。群眾可以通過“項目名稱”“批準文號”“行政區劃”“項目位置”“批準時間”等多個字段查詢所需信息，從而大幅減少了群眾申請公開征地信息的數量。隨著歷史征地信息補錄工作的加快，全國征地信息共享平臺將更加完善。

5 《條例2019》發布后需要完善的配套制度

5.1 對政府信息公開申請人身份的核驗

《條例2019》規定申請人需提交身份證明，旨在提高信息公開工作的嚴肅性。但僅提供紙質證明材料仍然無法保證申請人身份真實有效，政府信息公開機構工作人員辨別難度很大。應盡快通過與民政、工商等部門信息共享，利用現代信息技術進行身份自動核驗，不再要求申請人提供身份證明材料。

5.2 推進政府信息公開網上申請、網上查詢、網上告知

為申請人提供多渠道的申請方式，是互聯網時代下，打造服務型政府的必要要求。只有線上線下融合發展，才能滿足人民群眾日益增長的辦事需求。政府信息公開作為政務服務的重要組成部分，“一網通辦”的理念在信息公開領域同樣適用，應當盡快與“互聯網+政務服務”建設體系相對接，真正做到便民利民[9]。

5.3 制定自然資源政府信息公開行業標準和規范

目前，各級自然資源主管部門按照《條例2019》的規定自行開展工作。在執行中，無論是主動公開還是依申請公開都存在各地標準和規范不統一的現象。作為行業主管部門，自然資源部應當抓緊制定適合自然資源系統的公開標準和規范，必要時出臺相應的部門規章，加強對地方信息公開工作的指導[10]。

5.4 落實監督考核責任

建立考核指標體系，委托第三方評估機構定期對政府信息公開工作成效進行全面系統的檢查。建立獎懲機制，對工作表現突出的單位和個人予以表彰；對工作中出現嚴重錯誤，以及對工作不重視、不積極的，給予督促整改或通報批評。提高政府信息公開工作在人事考核中的分值權重，提升公職人員的公開意識和落實工作的責任感、使命感。