英國(guó)規(guī)劃公眾參與的特征與制度借鑒

鄧麗君，李 平

（1.長(zhǎng)春市規(guī)劃編制研究中心 長(zhǎng)春市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，長(zhǎng)春 130033； 2.吉林省社會(huì)科學(xué)院，長(zhǎng)春 130033）

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深入，公眾越來(lái)越重視生活質(zhì)量和周邊環(huán)境,參與意識(shí)不斷增強(qiáng)，規(guī)劃的公眾參與逐漸受到社會(huì)各界的關(guān)注和重視。英國(guó)是世界上最早建立規(guī)劃體系的國(guó)家，建立形成了相對(duì)成熟的公眾參與制度體系，對(duì)探索推進(jìn)我國(guó)規(guī)劃領(lǐng)域公眾參與具有較好的借鑒意義。國(guó)內(nèi)諸多學(xué)者針對(duì)國(guó)外特別是英國(guó)的公眾參與程序、內(nèi)容，以及制度等進(jìn)行了有益研究和討論。例如，陳志誠(chéng)等介紹了歐美城市規(guī)劃公眾參與成功經(jīng)驗(yàn),提出符合我國(guó)國(guó)情的“公眾參與生長(zhǎng)模式”[1]。侯小伏從法律制度、環(huán)保團(tuán)體作用、公眾參與環(huán)境評(píng)價(jià)等方面介紹了英國(guó)公眾參與環(huán)境管理的一些做法[2]。孫施文對(duì)英國(guó)新規(guī)劃體系下的公眾參與進(jìn)行了分析解讀[3]。賈帥針對(duì)英國(guó)引導(dǎo)公眾參與重大科學(xué)議題的討論進(jìn)行了介紹[4]。孫書(shū)妍重點(diǎn)討論了英國(guó)城市規(guī)劃中的公眾參與，詳細(xì)介紹了英國(guó)城市規(guī)劃公眾參與的制度與方法[5]。孫施文等針對(duì)西方城市規(guī)劃中公眾參與的思想基礎(chǔ)、政治基礎(chǔ)和方法論基礎(chǔ)進(jìn)行了深度剖析[6]。邢海峰結(jié)合實(shí)地考察介紹了英國(guó)公眾參與的特征[7]。此外，付宇程、顧大治、李濟(jì)時(shí)、崔財(cái)周、金苗等分別從英國(guó)公眾參與的聽(tīng)證制度、公眾參與規(guī)劃編制、民意表達(dá)、環(huán)境治理，以及媒體平臺(tái)輔助手段等對(duì)公眾參與進(jìn)行了廣泛探討[8-12]，豐富了英國(guó)公眾參與研究成果，為不斷推進(jìn)我國(guó)公眾參與的工作研究進(jìn)程提供了有益參考。但是，針對(duì)英國(guó)規(guī)劃體系的公眾參與的特征與制度的系統(tǒng)分析并未成為主流研究方向，特別是在建立健全新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃體系背景下如何有效推進(jìn)公眾參與的研究鮮見(jiàn)。因此，有必要從法律制度、協(xié)作主體、參與程序、參與方法等角度分析總結(jié)英國(guó)公眾參與的制度特征，找出具有現(xiàn)實(shí)操作意義的經(jīng)驗(yàn)做法，為建立新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃公眾參與制度體系提供參考。

1 英國(guó)規(guī)劃公眾參與的重要前提

1.1 公眾參與主體的界定

英國(guó)公眾參與的主體并沒(méi)有嚴(yán)格的界定。任何人均可參加關(guān)于規(guī)劃的公眾參與活動(dòng)，公眾參與的范圍不僅限定于建設(shè)項(xiàng)目的四鄰，一些項(xiàng)目，如餐館、基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目還必須征詢選區(qū)議員、為該地區(qū)服務(wù)的相關(guān)組織，以及居民委員會(huì)等[7]。在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程中，影響公眾參與的關(guān)鍵問(wèn)題是確定合理的公眾范圍，即利害相關(guān)人，通常包括法定利益關(guān)系人（社會(huì)組織、政府機(jī)構(gòu)等），居民自治組織，如社區(qū)、居民協(xié)會(huì)和其他有關(guān)組織，特殊利益群體（關(guān)注環(huán)保、資源等問(wèn)題的人等），專業(yè)人群或機(jī)構(gòu)（專家學(xué)者、非政府組織）等。建設(shè)項(xiàng)目的公眾參與法定程序是必須聽(tīng)取利害相關(guān)人的意見(jiàn)，從這一角度看，利害相關(guān)人在很大程度上代表了英國(guó)的公眾參與主體。

1.2 民主是公眾參與制度的政治前提

以民主選舉為基礎(chǔ)的行政決策形式奠定了英國(guó)公民行使民主權(quán)利的政治基礎(chǔ)。隨著民眾參與各項(xiàng)社會(huì)治理工作的熱情不斷增長(zhǎng)，以及對(duì)政府服務(wù)的不滿逐漸增多，從20世紀(jì)60年代開(kāi)始，英國(guó)政府、民眾，以及社會(huì)民間組織共同推動(dòng)了公眾參與的興起和發(fā)展。政府也有意愿通過(guò)公眾參與來(lái)改變公眾對(duì)政府工作的質(zhì)疑，積極鼓勵(lì)公眾參與規(guī)劃工作。以多元主義理論為基礎(chǔ)創(chuàng)建的“倡導(dǎo)性規(guī)劃”“多元共識(shí)”原則，以及后續(xù)的利益相關(guān)者概念等理論，強(qiáng)化了公眾參與的思想基礎(chǔ)[9]，使公眾參與成為規(guī)劃體現(xiàn)民主的代表性工作。

1.3 完善的規(guī)劃法規(guī)體系是重要保障

英國(guó)完善的規(guī)劃法規(guī)體系成為許多國(guó)家，尤其是英聯(lián)邦國(guó)家建立規(guī)劃體系的藍(lán)本。1947年頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》提出允許社會(huì)公眾對(duì)規(guī)劃發(fā)表意見(jiàn)，各規(guī)劃部門公布所編制規(guī)劃的要求。1968年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》正式將公眾參與作為一項(xiàng)法定制度，經(jīng)多次修訂，公眾參與工作不斷強(qiáng)化。法定規(guī)劃公布前，必須履行公眾參與環(huán)節(jié)，這種制度性安排一直延續(xù)至今。21世紀(jì)初出臺(tái)的《規(guī)劃和強(qiáng)制購(gòu)買法》《社區(qū)參與說(shuō)明》等，將公眾參與作為包括結(jié)構(gòu)規(guī)劃和地方規(guī)劃在內(nèi)的不同層級(jí)規(guī)劃編制的前置性工作，更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾的參與，保障了公眾參與在規(guī)劃體系中的有效性和制度化。

2 英國(guó)規(guī)劃公眾參與的特征與制度分析

2.1 法規(guī)制度連貫確保了公眾參與的基本權(quán)利

公眾參與在英國(guó)不斷發(fā)展成熟得益于其連貫的法規(guī)制度保證。英國(guó)公眾參與被納入法律層面，最早可以追溯到1947年頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。在1968年的修訂過(guò)程中，社會(huì)要求和民間組織極大地推動(dòng)了公眾參與的發(fā)展，制定形成的著名的斯凱夫頓報(bào)告更是將公眾參與規(guī)劃從一般倡導(dǎo)演化成了各種具體的可操作性制度[5]，規(guī)范了公眾參與的方法、途徑和形式[1]，使得公眾參與成為規(guī)劃和項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的重要制度。1985年頒布的《地方政府法》和1990年頒布的《城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村規(guī)劃法》，同樣提出公眾有咨詢和參與的法定權(quán)利，必要時(shí)可以公眾質(zhì)詢的形式展開(kāi)，向公眾開(kāi)放[2]。至1991年英國(guó)出臺(tái)《規(guī)劃和補(bǔ)償法》，將規(guī)劃體系由原來(lái)的三級(jí)調(diào)整為兩級(jí)，但公眾參與工作并未受到影響，反而在可持續(xù)發(fā)展原則的影響下，公眾參與得以強(qiáng)化并創(chuàng)新。1997年，英國(guó)將公民陪審團(tuán)、興趣群體、民意測(cè)驗(yàn)等活動(dòng)作為咨詢機(jī)制,通過(guò)專題討論小組和論壇等形式促使公眾參與決策過(guò)程。進(jìn)入21世紀(jì)，英國(guó)政府推動(dòng)設(shè)立了評(píng)議組織[4]。2004年出臺(tái)的《規(guī)劃和強(qiáng)制購(gòu)買法》，明確公眾將獲得法定的參與機(jī)會(huì)，參與到英國(guó)各級(jí)規(guī)劃的制定過(guò)程中，更加強(qiáng)調(diào)社區(qū)層面規(guī)劃的公眾參與工作。而后出臺(tái)的《社區(qū)參與說(shuō)明》成為指導(dǎo)公眾參與的重要法定文件，明確規(guī)定了公眾參與地方規(guī)劃的程序等內(nèi)容。2011年通過(guò)的地方化法案，提出地方公民投票超過(guò)50%，本區(qū)域的鄰里社區(qū)規(guī)劃即可獲得通過(guò)，極大地賦予地方公民參與規(guī)劃決策的權(quán)力[13]。

2.2 多元的組織協(xié)調(diào)主體在不同層面發(fā)揮作用

英國(guó)規(guī)劃的公眾參與主要的推動(dòng)力量不僅包括政府，規(guī)劃部門、規(guī)劃援助組織、社會(huì)團(tuán)體和非政府組織（NGO），尤其是社區(qū)組織、居民協(xié)會(huì)和志愿者組織等其他相關(guān)組織成為不可替代的重要力量，由此極大地推動(dòng)了英國(guó)公眾參與的演化進(jìn)程。針對(duì)不同層次的規(guī)劃，設(shè)置不同的公眾參與負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。例如，國(guó)家層面，社區(qū)與地方管理部負(fù)責(zé)制定規(guī)劃政策說(shuō)明，并專門成立了規(guī)劃審查署，負(fù)責(zé)規(guī)劃申報(bào)及申訴等業(yè)務(wù)[13]，同時(shí)，設(shè)有社區(qū)和地方事務(wù)大臣，各項(xiàng)規(guī)劃事務(wù)由其直接負(fù)責(zé)審查工作；區(qū)域?qū)用?，區(qū)域議會(huì)下設(shè)區(qū)域規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)，必須準(zhǔn)備并公布公眾參與說(shuō)明，直接明確了公眾參與的各階段的任務(wù)；地方層面，《社區(qū)參與說(shuō)明》是關(guān)于規(guī)劃準(zhǔn)備和規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中社區(qū)參與的政策性文件，規(guī)定了公眾參與的最低要求。發(fā)達(dá)的非政府組織是英國(guó)公眾參與的主要組織協(xié)調(diào)者，其協(xié)調(diào)作用貫穿于英國(guó)各層面的規(guī)劃事務(wù)中。由于其非營(yíng)利特性，具有相對(duì)中立的立場(chǎng)，在很大程度上受到了政府和公眾的雙重認(rèn)可，發(fā)揮了很好的橋梁作用。政府鼓勵(lì)公眾參與規(guī)劃的編制、實(shí)施和監(jiān)督工作，通過(guò)多種形式擴(kuò)大公眾參與的渠道，包括采用論壇、任命專職官員等。由政府代表、企業(yè)代表、科研機(jī)構(gòu)及非政府組織組成的地方企業(yè)團(tuán)體亦可參與規(guī)劃編制，配合政府推進(jìn)相關(guān)工作[9]。地方規(guī)劃也賦予教區(qū)議會(huì)、鎮(zhèn)議會(huì)、鄰里論壇等編制鄰里發(fā)展規(guī)劃的權(quán)力，各層次人員以不同身份和角色參與到規(guī)劃中。

2.3 多層次的公眾參與程序規(guī)范明確

斯凱夫頓報(bào)告提出了鼓勵(lì)公眾參與規(guī)劃的形式，如社區(qū)論壇、任命專職官員負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)公眾參與群體等。可持續(xù)發(fā)展理念在英國(guó)得以深化，英國(guó)政府強(qiáng)調(diào)將社區(qū)參與作為規(guī)劃前置條件，這也是英國(guó)規(guī)劃所謂“盡早參與”原則的最早體現(xiàn)。國(guó)家層面，通過(guò)立法明確公眾參與的程序，如2004年頒布的《規(guī)劃和強(qiáng)制購(gòu)買法》嚴(yán)格規(guī)定了公眾參與的程序、階段安排，諸如區(qū)域規(guī)劃公眾參與包括草擬項(xiàng)目階段、發(fā)展選擇和政策階段、提交政府階段、小組公共審核階段、小組報(bào)告階段以及事務(wù)大臣批準(zhǔn)階段等[5]；地方層面，《社區(qū)參與說(shuō)明》中明確了公眾可以參與規(guī)劃過(guò)程中的信息收集、傾向性方案、修訂后規(guī)劃文件、獨(dú)立審核、約束性報(bào)告五個(gè)階段[5]，每個(gè)階段公眾均可提出意見(jiàn)，每個(gè)階段有明確的程序設(shè)計(jì)、參與方法、時(shí)間安排和期限要求。例如，向規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)遞交書(shū)面評(píng)論要求在6周時(shí)間內(nèi)完成，地方規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)擬定的《社區(qū)規(guī)劃說(shuō)明》也需要進(jìn)行為期6周的公眾咨詢[14]，遞交規(guī)劃事務(wù)大臣后，公眾仍然擁有6周的公眾評(píng)論期限，而且上述評(píng)論文件、咨詢意見(jiàn)等均要求公眾和政府以書(shū)面形式形成回應(yīng)。

2.4 多樣的公眾參與形式兼具較強(qiáng)的針對(duì)性

英國(guó)規(guī)劃公眾參與的形式相對(duì)豐富多樣，主要有意見(jiàn)收集、規(guī)劃公眾參與說(shuō)明、向公眾展示規(guī)劃成果文件、網(wǎng)站發(fā)布、媒體發(fā)布、宣傳手冊(cè)或宣傳單、固定場(chǎng)所的展覽、開(kāi)通熱線電話，以及召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、咨詢會(huì)、論證會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查等。我國(guó)與英國(guó)的主要區(qū)別在于我國(guó)公眾參與工作多傾向于規(guī)劃編制后的參與，而針對(duì)規(guī)劃編制前的公眾參與工作較少開(kāi)展，當(dāng)前較為流行的問(wèn)卷調(diào)查、公眾號(hào)的意見(jiàn)征求等活動(dòng)也基本處于規(guī)劃編制過(guò)程中。另外，英國(guó)公眾參與不斷創(chuàng)新，政府推動(dòng)設(shè)立評(píng)議組織，組建專題小組和市民評(píng)議小組，以及互聯(lián)網(wǎng)對(duì)話等形式，將公眾參與貫穿到規(guī)劃的前、中、后各階段。值得注意的是：英國(guó)公眾參與針對(duì)不同對(duì)象有不同的參與方法，例如，政府制定的宏觀決策，主要通過(guò)街頭隨機(jī)調(diào)查、固定場(chǎng)所展示等多種方式，以便廣泛收集意見(jiàn)[7]。如果是影響公眾利益本身的行為，政府部門通常采取意見(jiàn)聽(tīng)證、議會(huì)辯論等形式，充分聽(tīng)取利益相關(guān)者的意見(jiàn)[7]。針對(duì)重要基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)活動(dòng)，采用較為綜合和全面的公眾參與意見(jiàn)征集方式，多種方式共用，直至全民公投[7]。此外，英國(guó)建立的“鄰里委員會(huì)”網(wǎng)絡(luò)，召開(kāi)會(huì)議，征求公眾意見(jiàn)。針對(duì)特別問(wèn)題，也不定期召開(kāi)主題討論。同時(shí)，專門設(shè)置援助機(jī)構(gòu)，囊括相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)人員，提供相關(guān)規(guī)劃咨詢服務(wù)，便于公眾咨詢和了解規(guī)劃相關(guān)專業(yè)問(wèn)題。

2.5 公眾參與始終貫穿規(guī)劃全程

公眾參與在英國(guó)規(guī)劃體系中從早期的簡(jiǎn)單磋商、詢問(wèn)，發(fā)展到從規(guī)劃早期介入、手段多樣的階段，再到現(xiàn)在的規(guī)劃全過(guò)程參與，一些重要項(xiàng)目的公眾參與過(guò)程可能要持續(xù)幾年，甚至幾十年。公眾參與始終貫穿于規(guī)劃全程。規(guī)劃編制前，優(yōu)先提交公眾參與說(shuō)明報(bào)告，詳細(xì)闡述組織編制規(guī)劃前的公眾參與情況，包括如何組織公眾參與、時(shí)間、方法、利益相關(guān)者參與情況，以及公眾意見(jiàn)處理和反饋情況等[5]。公眾參與文件作為規(guī)劃編制前置條件，保障公眾參與的權(quán)力。規(guī)劃編制過(guò)程中，通過(guò)定期或不定期地召開(kāi)會(huì)議，包括重點(diǎn)問(wèn)題、專題方案等咨詢會(huì)、討論會(huì)等，公眾可以不受約束地參加，政府設(shè)置常設(shè)部門提供規(guī)劃援助；社區(qū)層面的“居民委員會(huì)”更是獲得較大的規(guī)劃參與權(quán)利，在規(guī)定時(shí)限內(nèi)可以提出書(shū)面評(píng)論。在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，規(guī)劃申請(qǐng)內(nèi)容需要通知社區(qū)，通過(guò)媒體發(fā)布、發(fā)放通知單等形式讓公眾獲取信息，每個(gè)人均可針對(duì)申請(qǐng)?zhí)岢鲆庖?jiàn)，地方規(guī)劃部門要做出回應(yīng)。英國(guó)公眾參與貫穿規(guī)劃全程并始終保持著雙向機(jī)制，具有很強(qiáng)的操作性和實(shí)效性，確保了較好的民主特性。

2.6 公眾參與規(guī)劃許可確保反饋通道開(kāi)放

英國(guó)建立了相對(duì)健全的公眾參與規(guī)劃許可機(jī)制。規(guī)劃許可是控制項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的實(shí)質(zhì)性環(huán)節(jié)，直接影響項(xiàng)目是否可行。英國(guó)地方政府開(kāi)發(fā)許可的申請(qǐng)過(guò)程中設(shè)置了兩個(gè)公眾參與環(huán)節(jié)。一是地方政府規(guī)劃部門公布規(guī)劃許可申請(qǐng)，公眾可對(duì)項(xiàng)目提出異議，通過(guò)規(guī)劃委員會(huì)會(huì)議提出建議和意見(jiàn)。通常爭(zhēng)議較小的項(xiàng)目，其規(guī)劃許可可以申請(qǐng)授權(quán)給資深的規(guī)劃官員，根據(jù)已審批的規(guī)劃來(lái)決定是否核準(zhǔn)[15]。但針對(duì)較大的項(xiàng)目或有較多爭(zhēng)議的項(xiàng)目的規(guī)劃許可則需要遞交規(guī)劃委員會(huì)，召開(kāi)會(huì)議，由議員決策。公眾可到場(chǎng)參加并申請(qǐng)發(fā)言闡明自己的觀點(diǎn)[15]。即使在規(guī)劃許可決定做出后，公眾如果針對(duì)該決定有異議，仍可以向政府的規(guī)劃專員或者監(jiān)督專員提出意見(jiàn)。與此相對(duì)，如果開(kāi)發(fā)商的申請(qǐng)被拒絕了的話，開(kāi)發(fā)商也可以向政府的部長(zhǎng)提出申訴。

3 英國(guó)規(guī)劃公眾參與的經(jīng)驗(yàn)借鑒

以人民為中心是新時(shí)期規(guī)劃編制的核心。如何建立與之相對(duì)應(yīng)的公眾參與制度，形成全新的具有可操作性的公眾參與機(jī)制，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。結(jié)合英國(guó)規(guī)劃公眾參與的制度特征，提出以下借鑒經(jīng)驗(yàn)。

3.1 轉(zhuǎn)變公眾參與的規(guī)劃邏輯與定位

新時(shí)期規(guī)劃編制堅(jiān)持以人民為中心，貫徹新發(fā)展理念，需要及時(shí)轉(zhuǎn)變對(duì)公眾參與的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面，公眾參與作為規(guī)劃工作的一部分。顯然，傳統(tǒng)規(guī)劃中公眾參與往往被作為附加工作，或者說(shuō)是程序性工作，規(guī)劃編制完成之后進(jìn)行公示，公眾接收相關(guān)信息，相關(guān)利益者的意見(jiàn)通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、專題會(huì)等方式發(fā)表，專家論證會(huì)、專題討論會(huì)等專業(yè)性較強(qiáng)的會(huì)議通常局限于少數(shù)群體，公眾鮮有參與。從新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃角度出發(fā)，觀念亟待轉(zhuǎn)變，公眾參與不能作為附加工作或者程序性要求，而應(yīng)作為規(guī)劃工作的重要組成部分，納入工作框架中，并滲透到規(guī)劃各環(huán)節(jié)，如公眾參與各類會(huì)議，規(guī)劃討論等邀請(qǐng)公眾代表。另一方面，公眾參與要貫穿規(guī)劃全程。以往規(guī)劃中公眾參與工作往往在規(guī)劃編制完成后開(kāi)展，公眾意見(jiàn)僅僅起到小范圍修改或者“修邊角”的作用，而對(duì)于規(guī)劃的框架、核心思路等基本沒(méi)有影響。這對(duì)于政府宏觀規(guī)劃相對(duì)影響不大；但如果涉及詳細(xì)規(guī)劃層面，涉及公眾日常生活等空間利用規(guī)劃就顯得尤為重要，在一定程度上講，這一層次的規(guī)劃直接受益者是公眾，更要強(qiáng)調(diào)公眾參與。建議可以參考英國(guó)模式，編制公眾參與報(bào)告，明確規(guī)劃編制前、規(guī)劃編制過(guò)程中、規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的公眾參與環(huán)節(jié)，聽(tīng)取公眾的合理化意見(jiàn)，給予公眾參與權(quán)、知情權(quán)等，發(fā)揮公眾的能動(dòng)性。

3.2 持續(xù)建立完善公眾參與制度體系

英國(guó)規(guī)劃公眾參與模式的形成離不開(kāi)其完善的規(guī)劃法律體系，早在20世紀(jì)40年代英國(guó)頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中就明確提出了公眾參與的要求。相比而言，我國(guó)規(guī)劃公眾參與工作起步較晚。2008年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》提出：“城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)或者其他方式征求專家和公眾的意見(jiàn)；組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮專家和公眾的意見(jiàn)，并在報(bào)送審批的材料中附具意見(jiàn)采納情況及理由”,這也是我國(guó)首次將公眾參與納入規(guī)劃法律范疇。機(jī)構(gòu)改革后，我國(guó)逐步建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，但缺少必要的法律支撐，公眾參與工作也缺乏法律依據(jù)和政策制度支持，盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)和制度規(guī)范十分必要。建議將公眾參與納入未來(lái)研究制定并出臺(tái)的《國(guó)土空間規(guī)劃法》《國(guó)土空間規(guī)劃管理辦法》中，將公眾參與作為國(guó)土空間規(guī)劃編制前、中、后期的重要組成部分，公眾參與意見(jiàn)及反饋等納入規(guī)劃成果或單獨(dú)制定形成報(bào)告作為規(guī)劃成果。建議研究制定專門的公眾參與規(guī)劃文件，明確公眾參與的程序、參與時(shí)間、內(nèi)容等，全流程貫穿于規(guī)劃編制、實(shí)施、監(jiān)督過(guò)程。

3.3 成立專門機(jī)構(gòu)或常態(tài)化組織

英國(guó)政府鼓勵(lì)公眾參與規(guī)劃，并設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，專人負(fù)責(zé)，其發(fā)達(dá)的民間組織和社會(huì)團(tuán)體作為第三方也起到極其重要的推動(dòng)作用。結(jié)合我國(guó)行政管理體制特點(diǎn)，建議設(shè)立專門機(jī)構(gòu)或常態(tài)化組織負(fù)責(zé)公眾參與工作，如在國(guó)土空間規(guī)劃主管部門設(shè)置負(fù)責(zé)規(guī)劃公眾參與的處室，或在既有處室職責(zé)中增設(shè)公共參與組織、協(xié)調(diào)職能，專人負(fù)責(zé)，全程統(tǒng)籌。另外，應(yīng)積極推動(dòng)成立常態(tài)化的公眾參與第三方組織，為各級(jí)各類國(guó)土空間規(guī)劃的編制、實(shí)施與監(jiān)督提供公共參與平臺(tái)；第三方組織可以作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，有效解決公眾無(wú)處咨詢、無(wú)處表達(dá)的尷尬。鼓勵(lì)高等院校、城市開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體等設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，輔助政府推進(jìn)公眾參與工作。例如，北京大學(xué)早在2004年成立了公眾參與研究與支持中心，作為一個(gè)獨(dú)立的非營(yíng)利性學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)，致力于提倡公眾參與理念、推動(dòng)公眾參與實(shí)踐、支持公眾參與活動(dòng)、觀察和研究公眾參與進(jìn)程中的問(wèn)題，自創(chuàng)立以來(lái)先后主持推動(dòng)了多項(xiàng)中央和地方政府的法規(guī)制度、公益項(xiàng)目等的公眾參與推進(jìn)與評(píng)估工作，起到了積極的示范作用，值得在有條件的地區(qū)和機(jī)構(gòu)推廣。

3.4 多渠道拓展公眾參與的公開(kāi)反饋機(jī)制

公眾參與在規(guī)劃過(guò)程中是十分必要的。通過(guò)公眾參與，規(guī)劃可以最大限度地獲取公眾意見(jiàn)和建議信息，能夠獲得需求最佳結(jié)果；公眾可以行使規(guī)劃?rùn)?quán)利，提高公眾對(duì)規(guī)劃議題的決策參與，同時(shí)也能夠增強(qiáng)公眾意識(shí)。在當(dāng)前大力推進(jìn)建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施工作的過(guò)程中，更應(yīng)加強(qiáng)公眾參與，從而真正貫徹以人民為中心的核心原則。本文從完善我國(guó)當(dāng)前公眾參與的保障機(jī)制角度，提出如下建議：一是拓寬規(guī)劃信息公開(kāi)制度。充分利用傳統(tǒng)媒體、網(wǎng)絡(luò)和新媒體技術(shù)等進(jìn)一步推進(jìn)規(guī)劃信息公開(kāi)的范圍和深度，不能僅僅局限于規(guī)劃編制完成的信息公開(kāi)，規(guī)劃編制前期的資料收集、信息披露，規(guī)劃過(guò)程中的相關(guān)信息也應(yīng)適當(dāng)公開(kāi)，最大限度地讓公眾充分獲取信息，讓公眾參與真正有效。二是建立完善公眾參與的程序制度，明確公眾參與的范圍、程度、參與群體、牽頭部門、參與節(jié)點(diǎn)、內(nèi)容要求、時(shí)限要求、是否第三方組織參與等，既是制度約束，又是公眾權(quán)利的保障。三是完善公眾參與的反饋機(jī)制。傳統(tǒng)規(guī)劃的公眾參與多數(shù)局限于信息的單向流動(dòng)，公眾被動(dòng)接收信息，如公示、展覽、宣傳報(bào)道等；而通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、座談、訪談、建立聽(tīng)證會(huì)制度的雙向互動(dòng)并沒(méi)有形成完善機(jī)制。因此，建議完善公眾參與的反饋機(jī)制，包括明確反饋的方式、方法、時(shí)限等，要讓信息雙向流動(dòng)，公眾能夠及時(shí)獲知意見(jiàn)的處理采納情況，增強(qiáng)公眾的參與能動(dòng)性。四是建立公眾參與的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。制定形成適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)公眾積極、盡早參與規(guī)劃過(guò)程。