我國加入CPTPP面臨的主要機遇和重大挑戰

徐長春 侯勝東

我國已經正式啟動加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》(CPTPP)的工作。2020年11月20日，在亞太經合組織(APEC)第27次領導人非正式會議上，習近平主席面向國際社會明確表示，我國將積極考慮加入CPTPP。2021年9月16日，我國商務部部長王文濤向CPTPP保存方新西蘭貿易與出口增長部長奧康納提交了我國正式申請加入CPTPP的書面信函。這意味著我國加入CPTPP的工作正式啟動。盤點清楚我國加入CPTPP所面臨的主要機遇和重大挑戰，以趨利避害，具有重大價值。

一、判斷加入CPTPP所面臨機遇和挑戰的標準

要弄清楚我國加入CPTPP面臨的機遇和挑戰，關鍵在于搞清楚區分的標準。所謂加入CPTPP的主要機遇和重大挑戰，就是指有利于加入CPTPP的因素和不利于加入CPTPP的因素。要清晰區分出這兩大類因素，關鍵是要找到區分標準。

依據這個標準，有利于滿足我國加入CPTPP的兩個條件的因素就是我國加入CPTPP面臨的主要機遇，反之則是重大挑戰。

二、我國加入CPTPP面臨的主要機遇

基于CPTPP對加入條件和程序的規定，考慮到當前中美博弈與各國合縱連橫并存、新冠肺炎疫情肆虐、世界各國經濟普遍下滑與民生問題突出等因素，我國加入CPTPP的機遇可以概括為以下五個方面。

(一)當前是加入CPTPP門檻最低的時期

另外，如果從美國未來是否加入的角度考慮，CPTPP當前規則可能是門檻最低的時期。第一，如果美國加入，其勢必以規則現代化的名義尋求已經刪除的對美國有利條款回歸，從而抬高加入門檻。根據美國國會研究服務部(CRS)發布的報告，在日歐簽署《經濟伙伴關系協定》以及日本接替美國主導CPTPP生效之后，美國出口商擔心自己的商品將遭遇相對不利的出口環境，特別是農產品方面。重返CPTPP，也一直是美國跨國公司、出口商尋求的目標。這也是美國國內抬高規則標準的力量。在TPP的1000多個條款中，CPTPP暫時擱置了其中22個大多被視為對美國有利的條款。因此，若美國重返CPTPP，除了恢復暫時被擱置的22個條款之外，必然還會要求重新談判，以便引入能夠體現民主黨左翼激進派人士觀點的條款。比如，納入更嚴格的環保標準，以及確保這些規則能夠得到執行的機制。拜登已承諾讓工會和環保人士在制定未來貿易規則方面發揮更大作用，并表示若無法確保該方面規則能切實執行，美國將不會簽署任何貿易協定。再如，滿足因特朗普執政四年而被激發起的更高的拓展美國出口市場、保護美國國內產業和就業的經濟民族主義需求，在很大程度上會使其向《美墨加三國協定》(USMCA)更靠近一步。而后者在金融服務市場準入、國有企業定義范圍、有執行力的宏觀經濟政策與匯率條款、保障跨境數據自由流動、禁止計算設施本地化及轉讓源代碼要求等方面的規定，較CPTPP有較大提升。第二，如果美國加入，會針對我國抬高加入門檻。拜登多次指責我國國有企業補貼和知識產權“盜竊”的結構性問題。因此，如果美國加入，這兩個議題會成為美國尋求CPTPP規則進一步所謂現代化的重點，CPTPP規則門檻可能會進一步提高。第三，未來自貿協定規則高標準化將成為大趨勢。面向未來，在美歐日等經濟體的推動下，國企、補貼、競爭中性、電子商務等許多規則會逐步成為WTO等國際貿易協定的內容，國際經貿規則高標準化是不可逆轉的趨勢。

綜上所述，當前是CPTPP規則門檻最低的時期，是我國加入CPTPP的最好時機。因此，我國要抓住機遇，充分利用這一難得的時間窗口，在美國重返前盡早加入。

(二)我國正處于對外開放承受力和創新力持續增強階段

其次，我國具有加入CPTPP的較高承受力。在CPTPP的11個成員國中，8個已經與我國簽訂了雙邊自貿協定。通過RCEP，日本實際也已經與我國具有了雙邊自貿關系。現階段，只有加拿大和墨西哥兩國與我國沒有建立自貿協定，但在多輪談判下，加拿大未來與我國建立自貿協定具有積極預期。所以，墨西哥是唯一一個沒有測算過市場開放壓力的國家。但是，作為一個發展中國家，墨西哥經濟發展程度還不如我國，不會對我國市場形成沖擊。因此，可以說，對CPTPP所有成員開放，我國經濟完全具有可以信賴的承受能力。

總之，與RCEP相比，雖然CPTPP在很多方面要求更高，加入CPTPP意味著我國要在政府采購、補貼、國企運行等很多方面與國際通行規則接軌，要對目前一些不符合國際慣例的部分進行改革；加入CPTPP對我國來說依然是個需要通過一定努力才能拿到的果子。但加入CPTPP已經在我國的承受能力可以接受的范圍之內，有利于我國對外承受力和競爭力的提升。

(三)RCEP簽署和生效營造了有利的國際經濟合作氛圍

其次，RCEP的成功實踐所維持和推進的國際合作氛圍有利于我國加入CPTPP。RCEP的互利共贏特征有利于修復被新冠肺炎疫情破壞的供應鏈，加強成員間的供應鏈同步，鞏固區域產業鏈、供應鏈、數據鏈和人才鏈，造福當地和世界各國人民。RCEP的成功實踐有利于維持和推進亞太地區國際經濟合作氛圍，維持CPTPP成員方不斷擴圍的熱情。這有利于我國加入CPTPP的努力。

(四)英國加入程序啟動造成了領跑效應

英國啟動加入CPTPP進程，其領跑效應將有利于我國加入CPTPP工作的開展。首先，英國啟動加入CPTPP有利于我國熟悉加入程序，減少一些不必要的成本。申請加入CPTPP者一方面要準備加入的出價清單，另一方面又要通過外交斡旋爭取締約方全部同意接納自己。英國啟動加入CPTPP進程，就形成了處理相似問題的先例，給我國加入提供了觀察的樣本，有利于我國熟悉程序，依例而行，降低加入成本，辦好自己的事情。其次，作為領跑者，英國啟動加入CPTPP必將積累很多經驗教訓，有利于我國借鑒經驗、汲取教訓，趨利避害，做好加入CPTPP的工作。

(五)我國經濟一枝獨秀具有全球市場吸引力

我國對外資保持了持續吸引力有兩方面原因。一方面有經濟率先恢復增長的因素，另一方面更重要的是政府采取了有效的投資便利化措施。變化實實在在：全國外商投資準入負面清單從2019年的40條減至2020年的33條，自貿試驗區版外商投資準入負面清單由37條減至2020年的30條，2020年自由貿易港版外商投資準入負面清單壓縮至27條；新設北京、湖南、安徽三個自貿試驗區；營商環境更好，我國連續兩年躋身全球營商環境改善最快的前10個經濟體之列。另外，也是最主要的，我國經濟的成長性是吸引力的基礎。改革開放之后，我國建立起了完備的實體經濟體系，鍛造出了“世界工廠”。當前，內循環建設正在形成更加健康順暢的國內市場。這將幫助我國打造更加完備的產業鏈、更加完善的制度環境和更加活躍的跨境合作，助力“世界工廠”轉型升級，為全球產業鏈、供應鏈提供更好產品和服務。我國在形成國民經濟良性循環過程中，需要打破行業壟斷和地方保護，加大改革開放力度，這也給外資企業提供更多分享中國市場和參與建設的機會，增強我國市場的全球吸引力，更加密切同世界經濟的聯系與互動。

我國強大的國內市場通過持續擴大開放已經成為全球最有吸引力的市場，形成了與包括CPTPP成員國企業在內深厚的利益聯系。由于CPTPP成員國對我國市場的依賴較大，我國在CPTPP締約國談判時的砝碼就較多，有利于我國加入CPTPP的談判。我國市場在全球的巨大吸引力是我國加入CPTPP的重要機遇。

三、加入CPTPP面臨的重大挑戰

基于CPTPP對加入條件和程序的規定，綜合當前守成大國和其認定的所謂挑戰者的霸權博弈，以及CPTPP將對吸納新成員持開放立場，我國能否加入，除了加入的規則差距之外，更多取決于CPTPP現有成員特別是日本，也包括美國等關鍵成員的立場。概括起來，我國加入CPTPP的重大挑戰有以下三個方面。

(一)規則與標準差異上的壓力

雖然通過改革開放，特別是加入WTO之后的努力，我國已經建設了中國特色社會主義市場經濟體系，在與世界市場接軌方面取得了舉世矚目的成績。但是，隨著高標準市場開放新體制建設的推進，CPTPP的規則標準無疑比較高，我國在市場規則和標準方面依然面臨不小的壓力，雖然這些規則和標準差距可以通過進一步的改革加以解決。截至目前，我國已簽署的對外自貿協定，總體上更加偏重于擴大市場準入的傳統功能，對于更高標準對外開放方面準備不足，壓力較大。

首先，在邊境后監管措施方面，我國在競爭政策規則標準上仍存在差距，存在較大壓力。比如，國企競爭中立原則。國有企業作為一個獨立的章節出現在TPP文本中，這是全球首個尋求全面規范國際貿易投資領域中與私人企業競爭的國有企業商業活動的自貿協定，而CPTPP完全承襲了這些規則。一方面，CPTPP擴大了“國有企業”的定義，使之涵蓋股權、投票權、任命權。另一方面，CPTPP嚴格約束國有企業非商業援助行為，并直接將國有企業非商業援助與補貼紀律相結合，從而打破當前世貿組織《補貼與反補貼措施協議》(SCM協議)(根據SCM協議，國有企業必須“擁有、行使或者被賦予政府職能”，屬于該協定規定的“公共機構”，國有企業的資助行為才有可能被定性為補貼，接受補貼規則的約束)。關于國有企業必須符合“公共機構”定義的前提條件，可在自貿區內方便地對他國國有企業發起反補貼調查等國內貿易救濟措施。此外，在發達經濟體看來，TPP解決了SCM協議只適用于貨物貿易，而《服務貿易總協定》(GATS)卻并未規定服務補貼紀律的缺陷，同時覆蓋貨物貿易、服務貿易和投資領域，基本涵蓋國有企業從事的各種商業活動。為使規則能夠切實得到遵守，CPTPP規定了嚴格的透明度要求，以便及時獲取締約方國有企業以及指定政府壟斷實體的相關信息。在TPP之前，從未有自貿協定對國有企業商業活動競爭行為做出如此要求。

其次，在知識產權政策和環境標準方面，我國主要體現為軟性承諾，執行力仍有進一步提升的空間。CPTPP在知識產權保護、勞工、環境、電子商務標準等方面存在較高的標準。比如，在電子商務方面，中國認為數字化傳輸內容和服務方面的規則過于敏感和復雜，將此界定為互聯網平臺所支持的跨境貨物貿易及相關的支付和物流等服務，核心仍在于貨物貿易，側重于削減邊界貿易壁壘。但在美國的積極推進和強勢引領下，CPTPP+數字貿易規則逐步形成，不斷推高全球數字貿易規則水平。不斷深化的跨境數據自由流動和禁止數據本地化等規則，將從網絡安全、數據安全、個人信息保護、政府獲取數據等方面對中國帶來重大挑戰(李墨絲，2020)。

最后，在國際貿易的新生領域——電子商務方面，我國與發達國家的傾向也存在較大差異。在電子商務方面，CPTPP更加看重貿易的數字性質，在合法公共政策目標得到保障的前提下，強調信息和數據在全球流動的自由，并未特意區分貨物或服務貿易。同時，CPTPP約定締約方不得將計算設施本地化作為允許締約方企業進入市場的前提條件，并禁止締約方要求轉讓或獲取源代碼，視此為保護知識產權和創新的必然要求。而我國出于網絡安全和國家安全考量，對跨境數據流動實行較嚴格控制，并將計算設施本地化等作為在中國從事相關運營的前提條件。

因此，我國加入CPTPP必將面臨其高標準規則挑戰，國內改革壓力還比較大。

(二)日本的排斥心理

在滿足CPTPP規則要求前提下，澳大利亞、新加坡、越南、加拿大等國對我國能否加入都很重要，都是不容忽視的關鍵國家。但相比較而言，作為CPTPP主導成員的日本才是橫亙在我國加入CPTPP之路上的第一道關口。

作為原料和市場都嚴重依賴國際市場的國家，日本是真心支持經濟一體化的，包括CPTPP擴容。2020年11月20日，日本首相菅義偉在亞太經濟合作組織(APEC)領導人非正式會議上發表講話提出，作為CPTPP 2021年的輪值主席國，日本還將推動CPTPP的落實與擴大，以促進“亞太自貿區”的實現。從這一表態來看，日本當前對CPTPP的擴容表現出較為積極的態度，歡迎新成員加入CPTPP。

但是，日本期望的是自己主導下的經濟一體化，而非我國主導下的經濟一體化。縱觀東亞區域經濟一體化的歷史進程，中日爭奪主導權的脈絡十分清晰。正是由于大國爭奪東亞區域經濟一體化的主導權，結果最終導致東盟小國利用大國制衡的原理而主導了東亞區域經濟一體化的進程。但是，雖然東亞區域經濟一體化進程是由東盟小國主導的進程，但是大國爭奪主導權的博弈一直未停止過。比如，10+3演變成10+6，雖然代表了各國看好東亞發展前景而加入的趨勢，但透過表象也能看到日本為平衡我國影響力而努力的影子。所以，日本天然具有防范和排斥我國的潛在心理，我國加入CPTPP必然要直面日本這一潛在防范心理。

除了日本這個潛在排斥心理外，中日關系惡化周期的啟動也是我國必須面對的現實。2019年中，我國香港地區出現暴亂，日本非常明確地指責我國，公開支持“港獨”。日本的這一態度意味著日本對華態度開始發生轉變。但是，日本當時還沒有做好心理上的準備。所以，日本前首相安倍晉三“因病辭職”，以觀國際局勢變化。

因此，日本已經成為我國加入CPTPP的重大挑戰，阻擋我國加入是大概率事件。從日本的表現可以看出，面對美國戰略轉型提供的打壓我國的契機，日本已經決意蹚這渾水，阻擋我國加入CPTPP是其重要工具選項。

(三)美國在竭盡全力打壓挑戰者

就當前美國制約我國的態勢來看，美國可能會對我國加入CPTPP的行為采取如下遏制措施。首先，如果我國后美國一步尋求加入CPTPP，美國會通過提升加入門檻，甚至自己赤膊上陣直接采取否決的方式阻擋我國加入。其次，若我國先美國一步尋求加入CPTPP，則會面臨美國通過《美墨加貿易協定》(USMCA)締約方加拿大和墨西哥阻擋我國加入的重大挑戰。根據USMCA條款，我國申請加入CPTPP，USMCA的締約方加拿大和墨西哥就需要解決該協定“毒丸條款”第32條“非市場經濟條款”與我國加入CPTPP談判的沖突問題。根據該條款，若美墨加三方中任何一方與非市場經濟國家談判自貿協定，要在開始談判前3個月通知另外兩方，并需要在簽署前至少30天將擬簽署文本提交給其他締約方審閱，以評估該文本對USMCA的影響。其他締約方有權在6個月的通知期限之內選擇退出USMCA并形成新的雙邊協定。在這一情形下，美國有權退出USMCA，并可選擇與這兩方形成新的雙邊協定。因此，美國的立場仍然十分關鍵，關乎加拿大和墨西哥是否同意我國加入CPTPP。

另外，拜登政府推行外交聯盟的國際戰略，依靠盟友的力量制衡我國。美日印澳四方聯盟(Quad)就是拜登政府在印太地區對我國全方位進行政治、經濟、軍事等領域制衡的抓手。也就是說，除了日本之外，美國也可以CPTPP的締約方澳大利亞阻擋我國加入CPTPP。可見，美國雖然不是CPTPP的締約方，但可通過多種渠道影響CPTPP締約方，依然構成我國加入的重大挑戰。

總之，從加入條件和加入程序角度看，我國加入CPTTP既有機遇，也面臨重大挑戰，機遇與挑戰并存。

四、推動我國加入CPTPP的對策

綜合衡量我國加入CPTPP所面臨的主要機遇和重大挑戰，我國就要立足現實，揚長避短，特別是要消除短板，滿足CPTPP的加入條件，以求盡快加入。具體來講，我國當前主要應做好以下三方面工作。

(一)以CPTPP條款為參照系，深入推進制度型對外開放

以申請加入CPTPP為契機，對接高標準國際經貿規則，加強基礎性核心制度建設。第一，推動市場競爭中性原則納入競爭法和競爭政策。市場競爭中性原則是世界公認的市場經濟原則，是市場競爭公平公正的基礎性原則。我國要在有利于社會主義市場經濟發展的基礎上進一步鞏固市場競爭中性原則的基礎地位，推動市場競爭中性原則納入競爭法和競爭政策。第二，深化國有企業改革。探索實施國有企業分類管理，建立健全透明度審查機制，借助于國內自貿試驗區推進國企改革試驗，保障所有企業具有公平的市場競爭環境。第三，加大知識產權保護力度。推動知識產權保護制度與CPTPP規則對接，加大對各類侵權行為的懲治力度。第四，勞工制度改革。結合CPTPP條款和我國經濟社會制度實際情況，研究我國勞動用工制度與CPTPP 相關制度銜接的方式方法，通過改革的手段完成兩者之間的對接。第五，加強全國統一的大市場建設，進一步優化營商環境。加快推進城市群和城鄉經濟一體化建設，通過內部體制機制改革，破解區域行政壁壘引致的市場分割局面，促進生產要素在區域內合理流動，優化營商環境，提高生產效率。

(二)以加快內外循環聯動建設為抓手，進一步提升我國吸引力

發揮我國超大規模經濟體優勢，依托國內循環吸引全球商品和資源要素，強化我國新的國際合作和競爭優勢。推動科技創新在暢通內外循環中的關鍵作用，吸引國外高技術企業，鼓勵企業加大研發創新投入，強化區域經濟增長點建設；加強與中日韓共建核心產業鏈，對“卡脖子”商品制定特殊規則，加大關鍵核心共性技術國際研發合作，內化關鍵零部件的生產，利用原產地累計規則在RCEP國家推進次區域產業鏈網絡建設，維護產業鏈安全，提升供應鏈效率；大力推進“隱形冠軍”企業發展，全面提升我國中小型企業競爭力，推進產業鏈高端布局；對接高標準國際經貿規則，大力推進市場化體制機制改革，持續優化營商環境，促進市場主體活力迸發，吸引世界各國優秀企業和人才來華落地創業。

(三)以聯合國為平臺，處理好與主要相關方關系

在世界百年未有之大變局的背景下，聯合國的作用受到一定程度的抑制。面對日益扁平的世界，一些大國為維護霸權地位減小了國際合作的力度，把自己一國之私放在前面。這導致大國通過國際合作應對全球挑戰的難度加大，多邊主義成了一些國家謀取私利的遮羞布。在當前國際大背景下，作為各主要大國協商協同推進全球事務的機構，聯合國維護世界和平、增進各國友誼、促進國際合作的作用因大國扯皮而受到抑制，但還是各國溝通交流的主要平臺。因此，我國要以聯合國為平臺，堅定維護聯合國在國際體系中的中心地位，維護以國際法和國際關系基本準則為基礎的國際秩序，加強與主要大國溝通交流，闡釋清楚“一帶一路”倡議與聯合國宗旨和原則的關系，闡釋清楚人類命運共同體理念與聯合國宗旨和原則的關系，讓各成員國了解我國行動意圖，深化相互信任，促進與各主要大國國際合作，處理好與CPTPP主要相關方關系，掃除我國加入CPTPP的障礙。