突發事件檔案管理的困境與對策研究

文/劉 敏

因為各種不可預測的自然和社會因素，各類突發事件隨時可能發生。這使突發事件檔案的管理具有比較明顯的特點，也面臨一些困境。學術界雖對這一問題有一定研究，但滯后于突發事件檔案管理的推進和改革創新，系統研究明顯不足。從系統論視角開展對突發事件檔案管理問題的整體性研究十分必要。

1 研究現狀與問題的提出

據了解，學術界研究突發事件檔案管理問題的基本情況如下：

從研究視角看，學界一般采用檔案視角開展研究，選用國家安全視角開展研究的不多。從檔案視角研究的代表性文章有管先海、劉東斌的《新時代怎樣建立健全突發事件檔案收、管、用機制》。該文認為，建立健全突發事件相關檔案管理工作機制，是檔案部門應對突發事件的工作內容。在宏觀層面，國家檔案主管部門應出臺相應的辦法或規范；在微觀層面，各地檔案部門應結合實際做好突發事件檔案的收、管、用工作。同時應明確檔案主管部門和檔案館的職責任務，緊密配合，分工協作，方能收到應有效果。

從國家應急管理視角研究的代表性文章，有周文泓的《突發事件應急建檔策略研究——美國檔案工作者協會應急建檔指南的啟示》。該文通過對美國檔案工作者協會應急建檔指南的文本分析，從事前籌備、應急響應、事后完善與長期管理的建檔流程和保障措施兩方面解析其實踐要素。據此提出結合我國實際的突發事件應急建檔策略：加強應急建檔主體的高效聯動與動態協調；立足突發事件的實際特點設計靈活的管理流程，明確針對跨媒介、多形式信息對象的具體規范；構建全面的應急建檔保障體系，以期推動應急建檔理論與實踐的發展。

從研究方法上看，學術界既有理論研究，也有實證研究，但以實證研究較多。其中，開展實證研究的代表性文章有趙維超的《高校突發事件檔案管理探析——以高校疫情防控檔案管理為例》。該文以新冠疫情為例，研究了高校突發事件檔案管理的相關問題。

上述研究存在一些不足：一是研究視角上，學術界對國家安全建設視角采用不夠，影響了對突發事件檔案管理的邏輯運行和重大依據的研究闡釋。二是研究內容上，學術界基本上還是局限在研究問題和對策上，對突發事件檔案管理的邏輯依據研究不足，對突發事件檔案管理質量的評價體系建構和執行研究不足，對突發事件檔案管理質量提升的理論研究明顯不足。三是研究方法上，學術界往往側重采用突發事件檔案管理的某一些方面的對策，沒有采用系統論的研究框架進行研究闡釋。這些問題是本文研究力求要解決的問題。

2 重視突發事件檔案管理的必要性

突發事件檔案管理是我國檔案事業的重要組成部分，應該引起有關部門的高度重視。其必要性可從以下幾個方面來看。

2.1 加強突發事件檔案管理是建設檔案強國的需要

建設檔案強國已經成為我國檔案事業發展的戰略目標。檔案強國的核心要義應該是檔案如何發揮促進國家強大的作用。檔案強國的中心環節就是如何開發利用好各種檔案，服務于國家的各項事業發展，服務國家的長治久安。突發事件檔案作為檔案體系中的重要組成部分，對國家政治、經濟、文化、社會、生態等方面的安全和現代化建設具有非常特殊的作用，應該引起高度重視，做好突發事件發生前、發生中、發生后等方面所有事件發生情節檔案材料的全覆蓋收集和整理。

2.2 加強突發事件檔案管理是檔案事業自身發展的需要

檔案事業的發展是一項系統工程，需要做好很多工作。從檔案類別來講，常態化工作檔案、常態化事件檔案和突發事件檔案管理，都是各個地方、各級各類組織檔案部門應該大力做好的工作，影響檔案事業發展的內在品質和境界，影響檔案管理工作的可持續發展。當今時代是一個突發事件多發的時代，各類自然突發事件、人為突發事件等隨時可能發生。這些突發事件的檔案收集和管理，應該成為大檔案工作領域的一項重要內容，對突發事件檔案的收集、整理和存檔、開發利用，可以更好地服務于突發事件的應對和研究，能夠更好地提升檔案事業服務國家建設和發展的水平與能力，也是新時代檔案事業生存發展的應有之道。

2.3 加強突發事件檔案管理是建設平安中國和維護國家安全的需要

突發事件是現代社會中的不可預測事件，包括自然界的災難如地震，公共衛生事件如新冠疫情，人為突發事件如爆炸等，這些給黨和國家的事業帶來巨大影響，必須引起高度重視。這就要求作為收集管理記錄突發事件發生全過程材料的檔案部門，提前準備好突發事件檔案管理工作，做好突發事件檔案的全程跟蹤和收集整理，做好突發事件發生后的檔案開發研究和利用借鑒，促進突發事件應對工作。這一系列的工作都關系到突發事件有關地區、單位的安全管理、國家安全工作的高效建設，做好突發事件檔案管理是平安中國建設、維護國家總體安全的需要。

2.4 加強突發事件檔案管理是提升公共管理效能的重要舉措

建設現代服務型政府，需要各個單位和部門提高自己的服務社會能力，尤其是應急服務能力。要提高應對突發事件的能力，各個單位必須有對突發事件應對的相關資料的保存和開發，這就涉及突發事件檔案管理。通過突發事件檔案管理，能夠對突發事件的事前、事中、事后的相關問題的處理有一個基本的心理準備和應急方案。因此，加大突發事件檔案管理，提升其效能，是各有關地區和單位提高管理效能、應對好突發事件的一個重要舉措，應該引起高度重視。

3 當下突發事件檔案管理的困境及其影響

經調研發現，這些年突發事件檔案管理取得了很多的成果，帶來了很多的效用，但從總體上來看，還面臨一些困難。這些困難有客觀原因造成的，也有主觀原因造成的。這些困境對突發事件檔案管理質量的提高、管理效能的提升產生了較大的阻礙作用。

3.1 突發事件管理中的準備困境，影響突發事件檔案管理的有序開展

擺在突發事件檔案管理部門及人員面前的困境其實有很多，其中之一就是準備困境。這是面臨的一系列困境中的第一個。與一般常態事件不同的是，突發事件之所以稱為突發事件，就是其不可預測性，具有很大的盲目性。這就導致對這類事件檔案管理帶有很大盲目性，這種盲目性的最大體現就是不好完全預先準備好突發事件檔案管理工作所需要的人力、物力、財力以及具體工作辦法、實施細則。常態化事件檔案管理中，多數工作是按照人的計劃和規劃在推進，對之所需要的人力、物力、財力和相關的辦法、實施流程都可以提前規劃好，其準備工作也可以做到精細化運行和推進。與之相比，突發事件檔案管理工作難以做到像常態事件檔案管理系統中的精細化準備，陷入一種難以全面準備和精準準備的檔案管理準備困局。這種檔案管理的準備困局，表明了當下突發事件檔案管理工作中必須加大科技含量，以提高檔案管理的系列準備工作水平。

3.2 突發事件檔案管理中的收集困境，影響突發事件檔案信息的完善

檔案管理工作系統的一個基礎性工作就是首先要將檔案收集和歸檔。沒有這一步，其余都是空談。常態事件的發生行進都是在安排之中，多數檔案材料歸檔都有預先的程序，按部就班進行檔案收集就行了。突發事件由于是突發性的，其檔案的收集工作都是臨時性開始的。這還不是最重要的地方。最重要的是，突發事件發生的地方往往不安全，現場拍照突發事件發生地的現實情況，收集有關事件材料是非常不安全的，包括拍攝突發事件處理的全過程也不安全，這在很大程度上給突發事件檔案管理中的檔案資料收集工作帶來很大的困境和障礙。這種情況表明，要提升突發事件檔案管理的效能，必須攻克檔案收集難這個最大的困境。

3.3 突發事件檔案管理中的主體協作困境，影響突發事件檔案管理的協同運行

與常態事件檔案的主體構成不一樣，常態事件檔案的主體很明確，能夠提前協調與溝通，很容易做到協同推進事件檔案管理的整個工作運行。突發事件因為突發，提前不知道突發事件檔案的主體是誰，可能會涉及哪些部門，很難準確定位好事件檔案可能涉及的主體構成情況。并且突發事件發生后，突發事件的主體，包括牽涉到各個救災部門和受災的群體，都忙于應對突發事件，對突發事件檔案的記錄、保存等方面無法顧及，不可能把工作重點放到這個上面，更不要說應對突發事件中各個主體之間協同處理突發事件檔案問題。這就給突發事件檔案管理工作帶來一個主體協同困境，也給突發事件檔案管理工作效能的提高帶來很大的障礙，這需要在突發事件檔案管理中好好應對和協調。

3.4 突發事件檔案管理中的開發利用困境，影響突發事件檔案管理的服務社會水平

突發事件檔案遇到的另一個困境就是其開發利用的困境。與常態事件檔案不一樣，常態事件檔案管理中涉及很多應對措施，在以后的同類常態事件中幾乎可以照搬照用，而且一般群眾容易接受。突發事件檔案涉及的很多應對措施和經驗之談，在以后可能發生的突發事件中只能參考，不能照搬照用。同時，由于突發事件檔案收集難度大，突發事件檔案完整度和精準度不夠高，導致對其整理不夠完整，研究不夠精準，挖掘出更多突發事件應對經驗的難度較大。

4 國家安全視角下突發事件檔案管理系統的重構對策

突發事件檔案管理具有與常態事件檔案管理不同的特點，導致了突發事件檔案管理具有準備籌劃、收集整理、主體協作、開發利用等方面的困境。這些困境反過來又影響突發事件檔案管理的高質量進行。為此，我們要瞄準這些困境，精準發力，構建相應的對策，包括樹立國家總體安全觀和檔案強國的管理理念、提前做好規劃和預測、現場收集和網上收集檔案相結合、加強突發事件各個主體之間的相互協作、對準社會需要加大突發事件檔案的宣傳和開發利用。

4.1 強化國家安全和檔案強國意識，積極做好突發事件檔案管理的系列準備

如何克服突發事件檔案管理中的準備困境，是提升突發事件檔案管理效能和質量的一個前提和基礎。針對當下突發事件檔案管理中的準備環節存在的問題，應做好各類突發事件均有可能發生的準備。針對地震等自然災害突發事件，做好對應的突發事件檔案管理的準備工作；針對突發傳染病等公共衛生事件，做好對應的突發事件檔案管理工作的應對之策；針對人為發生的爆炸等突發事件，做好相應的突發事件檔案管理的準備工作。

4.2 充分利用網絡通信和現場記錄，積極做好突發事件檔案收集工作

如何克服當下突發事件檔案管理中的最大困境——檔案完整收集和整理問題，是提升突發事件檔案管理效能和質量的關鍵。針對現有突發事件發生后檔案收集整理的諸多難點，應積極建構突發事件應對中各個部門之間的聯絡機制，檔案部門應派專人到現場進行牽頭，組建突發事件檔案收集和整理小組，開展好現場所有資料的收集；同時，利用網絡和其他科技手段，盡量做到遠程收集的環節也要完整。通過這樣的舉措，才有可能在一定程度上克服一些檔案收集的難題。

4.3 建構突發事件應對主體之間的協同組織，完善突發事件檔案管理的主體協同

如何克服突發事件檔案管理中各個主體協同的困境，是推進突發事件檔案管理工作效能提升的另一個關鍵問題。其實在上面一條就已經涉及這個問題的處理了，那就是要建立健全突發事件檔案工作的聯絡機構，將突發事件受災群體、應對突發事件的各個部門的主管、檔案部門的主要人員、新聞報告人員等都納入到這個聯絡機構之中，作為主要人員，做好突發事件檔案管理的相關工作分工和注意環節的提醒和處理、落實工作機制等，以此建構起檔案部門負責的、多個主體參與的突發事件檔案建設的應對機制，以便為檔案收集和開發利用提供堅強的組織保證。

4.4 做好突發事件檔案的研究開發，提升其開發利用效率

如何克服突發事件檔案管理中的研究開發應用難題，是提升突發事件檔案管理工作的落腳點和歸屬。針對已經存在的問題，檔案部門應該立足長遠、把握現有突發事件檔案，擴大突發事件檔案研究和開發利用的多視角推進，尤其是要從國家總體安全的各個角度進行研究和開發利用，以便更好地拓展突發事件檔案的社會服務能力。