向法院申訴觸發(fā)民事再審審查程序的反思與規(guī)制

郭文政

觸發(fā)，意思是指因觸動而激發(fā)某種反應。其在本文中的意思是指，當事人向法院就民事裁判提起申訴，由于民事審判監(jiān)督程序具有救濟性、補充性、復審性，不能當然啟動法院再審的審查程序，而應當程序化啟動法院申訴審查程序，從而達到激發(fā)再審審查程序的目的。超過申請再審法定期間，當事人向法院申訴(注：本文所使用的申訴，均僅指當事人向法院提起的申訴，如無特別指明，不包括向其他部門的申訴)的，不能當然觸發(fā)再審審查程序。根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，只能通過院長發(fā)現(xiàn)程序來啟動，屬于自我監(jiān)督的法定程序，當事人申訴為觸發(fā)條件，不是啟動條件。當事人向法院申訴，法院有何種程序來保障其申訴能夠得到審查？《民事訴訟法》對此沒有完整的程序性安排。對向法院申訴觸發(fā)民事再審審查程序進行反思，實現(xiàn)訴訪結合、制度銜接，提出規(guī)制建議，有利于提高司法公信力，提升息訴息訪的司法說服力，減少涉訴上訪數(shù)量。

一、申訴觸發(fā)民事再審審查程序的現(xiàn)狀

(一)申訴觸發(fā)民事再審審查程序的法律規(guī)制現(xiàn)狀

申訴這種公民基本權利在民事訴訟領域被民事程序吸收和保障，最早出現(xiàn)于1989年《最高人民法院關于各級人民法院處理民事和經(jīng)濟糾紛案件申訴的暫行規(guī)定》，將當事人申請再審的權利以申訴形式確立，直接通過審查(復查)等手段，啟動再審審查程序。1991年《民事訴訟法》第一百七十八條確立了民事訴訟再審制度，第一百一十一條第(五)項對申訴啟動再審審查程序規(guī)定，對生效裁判又起訴的，告知申訴。該規(guī)定于2012修改的《民事訴訟法》(以下簡稱《民訴法》)第一百二十四條修改為“……告知原告申請再審……”，至此，民事案件申訴完全與訴訟制度脫離，民事案件申訴向信訪事項轉變，不是訴訟程序事項。

申訴不是一項民事訴訟中的制度安排，而是公民基本權利安排。公民對已經(jīng)生效的民事案件裁判文書基于法定理由提起申訴，是當事人的基本權利，有關法律確定了檢察機關受理公民就民事案件申訴的法定義務。除此之外，信訪確立了申訴受理部門，任何單位和機關，均得以接受申訴?！蛾P于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》的通知(中辦發(fā)〔2013〕26號)，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部關于印發(fā)《關于依法處理涉法涉訴信訪工作銜接配合的規(guī)定》的通知(高檢會〔2017〕3號)，2022年5月1日施行的《信訪工作條例》，分別從信訪、涉法涉訴等角度，對民事案件申訴渠道進行了規(guī)制。這些條例制度體現(xiàn)出我國國家法治水平和領導干部運用法治思維和法治方式解決問題的能力，根本目的在于“引導涉法涉訴信訪問題在法治軌道內(nèi)妥善解決”?；谶@個目的，有關部門在收到關于涉訴信訪申訴審查后，有效的解決辦法還是移送法院啟動申訴審查程序。原因是其他受理申訴的部門審查即使發(fā)現(xiàn)案件確有可能錯誤，自身并無權處理，而有權處理的機構為法院，只有法院通過再審程序才能糾正裁判的錯誤。所以向其他部門的涉訴信訪申訴反映問題解決，最終以能觸發(fā)民事再審審查程序為基本前提。《民事訴訟法》就民事案件申訴能否觸發(fā)民事再審審查程序做出了否定性的回答。2014年制定，歷經(jīng)2020年、2022年修訂的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第四百零二條(三)(四)兩項，分別列舉了有申訴人和沒有申訴人的情形如何開庭審理再審案件，這是民訴法唯一涉及申訴規(guī)定。

《民事訴訟法》關于申訴的規(guī)定，并不認為其是啟動民事再審程序的條件之一，而是將申訴視為觸發(fā)條件之一。由于當事人申訴經(jīng)審查后，觸發(fā)了院長發(fā)現(xiàn)程序審查，院長發(fā)現(xiàn)程序是民訴法審判監(jiān)督的法院自我監(jiān)督程序。我們可以認為，申訴觸發(fā)了院長發(fā)現(xiàn)程序，而院長發(fā)現(xiàn)程序，法定可以啟動再審審查程序。《民事訴訟法》規(guī)定，院長可以基于當事人申訴而發(fā)現(xiàn)確認錯誤的裁判文書，從而決定啟動再審審查程序并提交審委會討論決定是否啟動再審。

(二)申訴觸發(fā)民事再審審查程序的法院操作現(xiàn)狀

1987年，《關于最高人民法院告訴申訴審判庭的職責范圍和啟用印章的通知》宣告申庭的設置及職責，是最早的告訴、申訴、申請再審，決定是否立案的法定內(nèi)部職能機構。2014年，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“落實終審和訴訟終結制度，實行訴訪分離，保障當事人依法行使申訴權利?！?017年，“兩院一部”(即最高人民法院、最高人民檢察院、公安部)出臺《關于逐步被告律師代理申訴制度的意見》，提出人民法院申訴接待場所或者來信、網(wǎng)上申訴平臺、遠程視頻接訪系統(tǒng)、法院律師服務平臺等，都可以接受申訴材料。申訴作為非民事訴訟程序，明確訴訪分離后，法院敞開受理渠道，并運用了專業(yè)服務人員(律師)來保護申訴權行使。司法改革后，最高人民法院具有申訴案件審理職能，高院及中院設立立案信訪局，基層法院設立立案庭(訴訟服務中心)，受理申訴事項。

根據(jù)《信訪工作條例》第三十一條規(guī)定，對應當通過審判機關訴訟程序、法律監(jiān)督程序處理的信訪求決類事項，依照法律法規(guī)規(guī)定的程序處理。法院受理申訴屬于信訪程序，法律法規(guī)并沒有規(guī)定依據(jù)何種程序實現(xiàn)信訪程序到訴訟程序、法律監(jiān)督程序處理。《信訪工作條例》屬于行政法規(guī)，無權要求法院如何處理申訴事項。訴訪分離后，訪與訴的程序銜接出現(xiàn)了非程序性，除最高人民法院外，接訪的高級以下法院受理申訴后，無法定訴訟程序約束，導致受訪法院對申訴無答復時間、無復查標準，申訴一定程度上被架空。

(三)申訴觸發(fā)民事再審審查程序的社會要求現(xiàn)狀

“民事申訴是人民檢察院民事抗訴案件的一個重要線索，是公民的重要民主權利?！睓z察院作為法律規(guī)定的專職受理民事申訴部門，有關制度較為完整。提起民事抗訴是申訴的直接結果之一，但審判機構才是法定解決審判事項的最終程序，所以涉訴信訪事項直接向法院申訴，是所有涉訴信訪人的直接要求，由于審查程序的不確定性，法院告申部門沒有程序要求做出審查的完成時間、解決程序，經(jīng)常出現(xiàn)久拖不查、長期不決的現(xiàn)象。申訴人沒有辦法，訴訟掮客應運而生，權力尋租現(xiàn)象由此產(chǎn)生。

因此，建立完整的申請、辦理、查詢、跟蹤、監(jiān)督、評價于一體的法院申訴體系；完善申訴審查機制，實現(xiàn)及時發(fā)現(xiàn)問題，解決申訴人疑義的申訴審查機制；對申訴審查(復查)程序進行訴訟法管理，打通申訴審查程序與啟動再審審查機制的無縫銜接，是對申訴權最有效的保護。

二、申訴觸發(fā)民事再審審查程序的反思

(一)現(xiàn)有申訴觸發(fā)民事再審審查程序對當事人的影響

法院接受申訴，并非直接啟動民事再審審查程序，只有經(jīng)申訴審查，認為有事實和法律依據(jù)，方可觸發(fā)民事再審審查程序，民事再審審查程序完成，才有可能啟動再審程序，三個環(huán)節(jié)分屬兩個不同的審查約束。申訴只可能“觸發(fā)”再審審查程序，屬于基本權利保障程序，不可能直接“啟動”再審，而再審審查程序是啟動再審的前置程序，屬于司法程序。但申訴人不明白這其中的程序性區(qū)別，除了會出現(xiàn)將自己的訴求寫成申訴、寫成再審申請、寫成投訴等文書不規(guī)范現(xiàn)象外，還直接尋找熟人，或者通過訴訟肩客來完成申訴審查(復雜)事項。申訴人認為，向法院提起申訴，就是向法院申請了再審，法院就應當進入再審審查程序。法院對申訴審查程序沒有特別明確的程序性要求，也直接導致申訴當事人對法院辦理申訴事項不滿意，求全責備受理信訪的法院機構和個人，進而對法院的嚴肅性、司法公正性提出質疑。質疑的結果不僅使當事人對法院失去信心，而且申訴當事人可能放棄向法院申訴，纏訪超級上訪，或者激化矛盾，出現(xiàn)極端行為。此外，申訴當事人還可能花費大量的金錢和時間，去尋找所謂的“能人”“有關系的人”，被騙或者達不到目的時，受到二次傷害。

(二)現(xiàn)有申訴觸發(fā)民事再審審查程序對法律權威影響

訴訪分離是司法治理能力現(xiàn)代化的基本要求，而涉訴信訪又是社會矛盾聚焦的重要體現(xiàn)。“涉訴信訪是人民群眾對司法進行民主監(jiān)督的途徑。涉訴信訪是完善司法工作的重要手段。涉訴信訪強調通過非正式方式、彈性處理，填補了正式司法救濟的不足，對解決特定類型的糾紛具有較大優(yōu)勢?！笨梢娚暝V是讓申訴當事人相信司法公信力，確保每一個申訴當事人認為能夠獲得公平公正的有效途徑之一。但因為獨立司法理念(人民法院獨立行使審判權)的要求，任何機構和個人均不得對法院司法行為實施不當影響，導致其他部門移送的申訴事項，有的在法院得不到實際的尊重和理解。同時，由于申訴審查到民事再審審查的程序性差異，以及性質差異，導致相當多的申訴人認為法院申訴部門的人天生是內(nèi)部人，維護法院判決的既判力成為價值選擇。當事人不相信法律權威，不愿意用法律維護自己的合法權益。法律的權威性，靠執(zhí)法者的嚴格執(zhí)法來維護，也要靠相對人利用法律來維護。所以，申訴觸發(fā)民事再審審查程序的對接程序不完整，審查程序不到位，將直接導致申訴人對法律的權威性評價下降。

(三)現(xiàn)有申訴觸發(fā)民事再審審查程序對社會治理影響

涉訴信訪占到全部信訪比例的相當大部分。在社會治理體系中，實現(xiàn)了對涉訴信訪的回復和解決，就實現(xiàn)了治理能力的提升，這是一個不爭的判斷?！霸V訪分離在社會矛盾多元治理體系中，是控制一個具體的矛盾由法定途徑還是由信訪途徑進行化解的關鍵政策，”法院受理申訴不及時審查，審查沒有程序性控制要求，申訴人訴求得不到回應。以此為由，有的申訴人會出現(xiàn)過激的傷害社會性行為，社會治理會出現(xiàn)無法解決的死結，和諧的社會環(huán)境會因此蒙塵。司法體制改革的重要價值評價標準是踐行司法為民宗旨、為申訴當事人提供更加精準和專業(yè)化司法服務。建立完善的申訴審查程序，并實現(xiàn)申訴審查程序與民事再審審查程序的有機結合、透明操作，是促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、加快建設社會主義法治國家的必然要求。

三、申訴觸發(fā)民事再審審查程序的規(guī)制

人民法院獨立行使審判權，申訴人就訴訟事項提起的申訴，只有向法院申訴才能得到終級解決。向其他任何部門提起的申訴，均會回到法院的獨立司法內(nèi)容上來。而法院對申訴審查的程序性，比照訴訟管理，又是確保向法院申訴得到實體化處理的關系。

(一)程序制度化

申訴審查程序制度化，是在現(xiàn)有的審查程序基礎之上提出的更加完善的申訴審查程序。這個審查程序，應當包括形式審查、實質審查、程序審查。形式審查包括：申訴文書的格式化審查，即比照審判機構的訴訟程序文書要求，格式化申訴文書。格式化的申訴文書，能夠讓申訴人明確知道自己處于何種程序中，這個程序對申訴會有何種回復。格式化的申訴文書雖然可能給申訴人增加困難，但法院可以通過受理申訴前律師前置審查、法律援助社會化、申訴事項引導服務等措施達到文書格式化目的。向法院的申訴，不應該因為當事人申訴形式滿足不了制度要求而放松要求。申訴內(nèi)容法定化審查，即申訴內(nèi)容應當是就法院裁判事項提起的異議和請求，必須符合法院受理申訴的范圍。申訴符合信訪工作條例化，即向法院提起申訴，不是訴訟事項，當然受信訪條例約束。信訪條例規(guī)定的申訴次數(shù)、層級、審查方式、答復方式、禁止事項，均應當符合信訪工作條例的要求。實質審查應當是法院審查的核心內(nèi)容。法院是審判機構，涉訴申訴內(nèi)容與審查人職業(yè)素養(yǎng)相吻合，對申訴請求的審查具有專業(yè)對口、辨別度高、進入審查狀態(tài)快、發(fā)現(xiàn)問題準的特點。程序審查是給申訴人以公信力的基本保證。在程序審查中，收件時應比照訴訟給予收件證明、審查時給予時限期間、回復時給予權力維護時效交待，這均是程序要求的基礎。

確立申訴審查程序，并將其制度化，并不能是單純內(nèi)部制度化，而應當是外化的制度。這種制度應當是可供監(jiān)督和參考，并能實現(xiàn)可視化的制度。所謂外化的制度，是指當事人選擇行使自己的憲法權利，向法院就生效民事裁判文書提出申訴時，法院基于實現(xiàn)公民的基本權利，對該申訴回應的制度，且該制度應當是針對法院有關要求完成的程序性的操作規(guī)程，該操作規(guī)程應當是可供監(jiān)督并有留痕的操作規(guī)范。

(二)制度法律化

鑒于《民事訴訟法》及其司法解釋對法院申訴審查制度的不兼容性，為防止纏訴，節(jié)約司法資源以供解決社會矛盾，法律在落實公民基本申訴權時，將接受申訴的主體落實在檢察院的同時，也應當將法院申訴審查制度，根據(jù)《人民法院組織法》將其法律化。該法第二十八條規(guī)定：“人民法院根據(jù)工作需要，可以設必要的審判輔助機構和行政管理機構?！痹诖嘶A上，將設置申訴審查權確保申訴審查程序，并以法律形式確認。沒有法律化的審時度勢審查程序沒有強制力，是對申訴人的不尊重。所以在申訴觸發(fā)民事再審審查程序制度化的基礎上，為確保執(zhí)行者是有責執(zhí)行，應當將法院申訴審查程序法律化。

(三)法律體系化

稍有不慎，涉訴申訴事項即演化為涉訴上訪，而涉訴上訪又是我國法治進程中被詬病最多的現(xiàn)象之一?？梢赃@樣說，涉訴申訴法院處置制度化、法律化，并不能最終解決涉訴上訪的問題，只有將信訪部門收納的所有涉訴上訪全部體系化地歸屬于檢察和法院，進入法定程序處理，涉訴上訪自然息訪息訴。這個體系理想狀態(tài)應當是：一是法院有受理涉訴申訴的處置內(nèi)部制度性安排。即本級法院首次收到對本院或者下級法院裁判文書的申訴，應當出具受理申訴依據(jù)，并規(guī)定答復期限。申訴被確認理由不成立的，發(fā)出不予以啟動再審審查程序的申訴審查回復書，理由成立的，限時啟動再審審查程序。二是法律有法院受理申訴的規(guī)范性要求。即當事人向法院提起申訴的，法律要求法院應當啟動申訴審查程序，同時確保第二次同一事實又申訴的，不予接受。三是系統(tǒng)性要求，申訴審查程序按法律化的標準執(zhí)行，并嚴格操作規(guī)范，將訴訟制度中的再審審查程序與申訴審查程序進行有機銜接，申訴審查通過的，應當也必須依法進入再審審查受理程序；對申訴審查不通過的，也應當依法予以比照訴訟制度回復，以增加司法公信力，從而從根源上解決涉訴申訴的問題，以提升社會治理能力。