我國普法教育模式變遷研究
——以河北省為例

賈少涵 王 欣 王 雪

模式是把生產生活實踐中積累的經驗進行抽象和升華，將其提到理論和規律高度，是解決某一類問題的方法論。普法教育模式是普法目的與效果之間的邏輯中介，是把法治觀念和知識轉化為國民素質的內在機制。普法目的能否轉化為預期效果，關鍵在于普法教育模式是否恰當。自1986年始，我國開展了三十六年的普法教育，已經形成了相對固定的模式，即從始至今的總體模式、總體模式之下的階段模式以及各個地區創設的具體模式。以河北省普法教育實踐為例，將普法模式作為普法實踐與研究的核心，以期為認識、總結以往經驗，加強新時代全民普法教育提供新思路。

一、普法教育總體模式

中國的法治模式迄今為止是一種政府主導模式。作為全面依法治國的長期基礎性工作，自普法規劃開始，我國的普法教育就開啟并逐漸固定為“黨委領導、人大監督、政府實施”的領導體制，并延續至今。1985年11月，中共中央、國務院轉發了中宣部、司法部《關于向全體公民基本普及法律常識的五年規劃》，強調“各級黨委和政府必須加強領導”。同年12月，第六屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議通過關于該規劃的決議，標志著全民普法教育正式開始，奠基了人類法治教育的里程碑。直至2021年開啟“八五”普法規劃，強調“健全黨委領導、政府主導、人大監督、政協支持、部門各負其責、社會廣泛參與、人民群眾為主體的法治宣傳教育領導體制和工作機制，形成大普法工作格局。”由此可見，我國普法教育的總體模式始終是“政府主導”。

這種模式主要體現在政府是全民普法教育過程的主導者。一方面，每一輪的普法規劃和普法決議，都是中共中央宣傳部、司法部制定和公布，由全國人民代表大會常務委員會通過普法決議。省級及其以下的普法規劃也都是由司法行政部門制定和公布。另一方面，歷輪普法規劃都是由政府來組織實施并提供各方面的保障。各級政府的各個部門都有普法教育規劃或活動計劃，將普法教育相關工作經費納入本級財政預算。在歷次普法規劃的中期和末期，都由司法行政部門進行總結驗收，評選出各級“普法先進個人”“普法先進單位”“民主法治示范村”等。

在十多億人口的大國持續開展全民普法，把法律交給人民，這是人類法治史上的一大創舉，是中國特色社會主義法治重要的組成部分，也是中國特色社會主義制度優勢的體現。這一輝煌成就證明“政府主導”模式適合我國的國情，是當前我國普法教育最佳模式。當代中國在經濟社會大變革背景下啟動法制建設，最突出的特點是政府通過立法行為在其中起推動作用，作為承擔執行法律職能的主體，政府具有依照法律管理國家政治、經濟、文化和社會公共事務等功能。所以，政府理應成為國家立法、執法、普法、守法等各個環節的核心力量。政府作為我國全民普法教育的主導主體，不但能夠充分發揮有效統籌協調各方面資源的能力，用最大的力量、最優的配置為國民提供普法教育服務，而且可以彌補我國傳統法制缺乏獨立性和自治性，成為倫理道德體系和行政命令附庸的傳統法制特點。

二、普法教育的階段模式

在實施“政府主導”的總體模式下，根據法律需求與法律供給的變化關系，“八個普法規劃”可以依次分為以下四個階段模式。

(一)第一階段：“政府獨唱”模式(“一五”規劃至“三五”規劃)

該階段的主要特點是司法行政部門單向“自上而下”，民眾被動接受。受當時經濟社會條件影響，人民群眾對法治的需求相對有限，政府多采取“自上而下”的計劃性普法，人民群眾的主動性、互動性不強。該階段采取的普法宣傳手段往往是掛條幅、出黑板報、發資料、開講座等傳統形式，宣教內容一般由普法教育主體預先設定。“三五”規劃期間，全國8億多普法對象中，7.5億人參加了不同形式的學法活動。“普法教育無論在規模、內容和形式上，都堪稱是中外法制建設史上的一大創舉。”雖然該階段普法教育模式是“政府獨唱”，但對于提高依法治理、提升國民素質起到了很重要的作用。因為，“送法上門”是國家司法權力在國家權力的邊緣地帶試圖建立起自己的權威，使國家權力意求的秩序得以貫徹實施的一種努力。以河北省為例，截至1994年，全省18736個村莊開始推動依法治村的工作，占到河北省農村總數的36.8%，依法治理的程度顯著提高。對于社會治安比較差的京津周圍、鐵路沿線等村鎮，展開了有針對性的法制宣傳教育，同時在54個縣設立了法制教育中心，對12000多名輕微違法人員加強法律普及，有效地改善了當地的社會秩序。

(二)第二階段：“雙向互動”模式(“四五”規劃至“五五”規劃)

該階段的主要特點是司法行政部門“自上而下”與普法接受者“自下而上”的互動普法。以前三輪規劃普法教育為基礎，隨著經濟、文化等各方面的發展，社會生產生活逐步走上法治化軌道，整個社會的依法治理程度增強，法律的供給成為人民群眾渴望被滿足的重要需求之一，人們學法用法的主動性積極性大大增強。據農業大數據應用云平臺統計，河北省涉農企業訴訟量從2000年的6件逐年遞增至2010年的2228件。對于處于全民普法教育短板的農村普法，涉農企業的訴訟量的增速明顯地體現出人民群眾對法律的參與度提高，對法律知識的需求量大增。普法需求的增加，也為政府主導的普法工作指明了方向：首先，普法教育工作的范圍擴大。比如，“四五”普法規劃期間，全國95%以上的城鎮中小學校、81%以上的農村中小學校配備了法制副校長，協助學校開展法制教育。河北省開設了農民工守法誠信檔案制度以及法律服務聯系卡，專門設立農民工法律援助機構。2010年，河北省為16000多名農民工提供法律援助，成功討薪達4861.92萬元。其次，普法教育的方式多元。在該階段，互聯網粉墨登場，視頻、文字、圖片等普法教育載體豐富多彩，互聯網傳播優勢逐漸顯露。最后，補充普法教育內容。“四五”普法規劃把法制教育與思想道德教育相結合，同時增加了民主參與監督意識的培養；“五五”普法規劃與時俱進，強調與市場經濟有關的法律教育。上述變化使得普法供給對需求的適配性大大提高，普法供給越滿足普法受眾的需求，普法效果越發明顯，普法對象用法頻率越高，進而對法治的需求數量以及精細化程度越高，由此形成了一種良性循環。

(三)第三階段：“普治結合”模式(“六五”規劃至“七五”規劃)

該階段的主要特點是普法教育與法治實踐相結合。普法深入各類法治實踐活動，不但提高了普法效果，提高了人民群眾法治素養，而且利于有效推進國家治理體系和治理能力現代化。一方面，2014年10月，實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制。黨的十八屆四中全會明確提出，該制度有效地擴大了普法主體的范圍，立法、執法、司法、法律服務等依法治國的各個環節和全過程與普法教育活動對接。比如，河北各地司法行政工作人員將精準扶貧與法律服務、普法教育三項工作相互結合，同向同行，實現法治扶貧理念和依法治貧能力雙提高的效果，有效滿足群眾法律需求，也使得扶貧開發工作更加規范化、法治化。促進普法和依法治理相輔相成、互相促進。另一方面，普法與依法治理高度融合。特別是在“七五”普法規劃期間，智能手機普及化程度大大提高，移動短視頻、手機軟件、智慧平臺等使用率的極速提升，不僅為普法教育提供了高效傳播的載體，也成為國家治理的有效平臺。比如，河北省在“七五”普法階段，建設“網絡+網格”模式，創建縣、鎮、村三級普法微信群，通過微信公眾號承擔普法教育工作，同時具有需求調查、法律咨詢、基層治理等功能，不斷提升普法和基層治理的質效。

(四)第四階段：“大格局”普法模式(“八五”規劃至今)

該階段的主要特點是普法制度更加規范、主體更加多元、手段更為先進，普法實效明顯增強，全社會厲行法治的積極性和主動性有效提高。正如“八五”規劃所強調的：“健全黨委領導、政府主導、人大監督、政協支持、部門各負其責、社會廣泛參與、人民群眾為主體的法治宣傳教育領導體制和工作機制，形成大普法工作格局。”這一普法教育模式是由前三個階段模式漸次發展而來，是我國普法教育模式發展的必然趨勢。“八五”普法規劃提出著力提高普法針對性實效性，要隨時隨地恰當地普法，發揮社會力量進行公益普法，加強新媒體先進技術實施精準普法的優勢，建立集“報、網、端、微、屏”于一體的全方位法治宣傳教育體系。以河北省為例，近幾年，每年開展以青年普法志愿者為主體的法治文化進基層活動，充分發揮法治建設生力軍的作用；省政府多個部門開展以案說法、以案釋法工作，進一步提高了各個領域法治宣傳的針對性和實效性。

三、普法教育的具體模式

在“政府主導”總體模式之下，隨著普法供給與普法需求互動趨于良性，我國依次經歷了“政府獨唱”“雙向互動”“普治結合”“大格局”四種普法階段模式。在以上不同階段模式下，各地區各普法主體通過具體方式普法，形成了各具特色的具體模式。

具體模式既具存在與該階段模式相適應的一面，也在不斷推陳出新，創造出新的具體模式。具體模式往往體現當下階段模式的主要特點，受當時各種條件的制約和影響，反映當時某一階段模式的時代背景。比如，在“政府獨唱”模式下，農村普法的具體模式多為政府“送法下鄉”，如業余法制學校、夜校、黨員包戶、送法上門、干部包片等方式，是一種政府推動普法活動的典型表現。因為當時農村地區經濟文化條件較為落后，村民的法治需求不高，把法送到千家萬戶成了當時的主要普法形式。與此同時，一些地區追求更高效率的普法模式，對當下具體模式進行創新性發展。河北等省市通過專門的法律服務，有針對性地滿足農民包括農民工對法律的特殊需要，這也為接下來的兩個普法規劃加強對農民的普法教育提供了依據和模式來源。

“雙向互動”模式期間，人民群眾主動學法熱情高漲，“訂單式”“體驗式”“浸入式”“媒體化”成為河北省法制宣傳教育領導小組辦公室在全省范圍內探索的普法新模式。這些新模式經過地區間的相互借鑒，成為“送迎結合”階段模式的重要來源。在階段模式占據主導地位的同時，為人民學法提供優質創新載體。

“普治結合”模式下，河北省人大常委會建有4094個人大代表之家(站)，有計劃地組織人大代表參與法治宣傳活動，人大代表之家(站)成為憲法法律宣傳普及站。在積極有效落實“誰知法、誰普法”普法責任制的同時，擴展了普法主體的范圍，是對當時普法模式的創新性發展，為“大格局”普法模式提供了有益經驗。

具體模式的不斷創新發展，逐漸助推形成新的階段模式，并成為具有區域意義甚至全國意義的普法教育模式的實踐來源。一些具體模式的探索收效良好，往往成為相關地區相互學習借鑒的范本，產生示范效應，該具體模式大規模地實施，合力形成階段模式的特色，推動新的階段模式出現，由此產生迭代效應。比如，在“政府獨唱”模式下，有的地區針對村民居住分散、不好集中學習的問題，利用特殊時間節點集中宣傳與村務管理、土地管理相關的法律法規，效果明顯，成為很多地區借鑒的模式，逐漸成為全國普法工作的重要方式之一，并被寫入了下一輪普法規劃之中。2020年，全國首個“民法典”主題公園在河南焦作博愛縣揭幕，這是一個集普法教育、休閑健身于一體的法治公園。目前很多地區將民法典公園作為宣教民法典的重要載體，河北省“八五”普法規劃強調指出，鼓勵有條件的地方建設民法典公園，這成為“大格局”普法模式資源集約化、手段先進性的典型表現。

四、結語

實踐證明，“政府主導”的總體模式不僅是我國歷年普法教育取得舉世矚目成就的基本經驗，也應當是今后普法教育長效模式。各階段模式是當時社會與法治環境的縮影，具有鮮明的特色，并由體現其階段模式特點的具體模式實施。但不同階段模式之間并不是涇渭分明，而是前后承繼、揚棄提升的關系，前一模式的主導往往孕育并創新出下一階段模式萌芽與具體模式，具有普適性和時效性的具體模式，會成為區域性范本甚至下一階段模式的實踐來源。可見，普法教育模式的變遷是隨著社會的發展和法治的進步，動態的力圖平衡法治需求與法治供給，助力社會主義現代化國家新征程。