山西省一般公共預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估

孫婭儒

（貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)，貴陽(yáng) 550025）

0 引言

在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的要求下，政府財(cái)政支出規(guī)模比以往更大。預(yù)算是財(cái)政活動(dòng)的開端，各級(jí)政府需要制定合理的預(yù)算規(guī)模與預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，這樣才能保障各項(xiàng)事業(yè)和支出順利進(jìn)行。同時(shí)，《“十四五”規(guī)劃綱要》中也專門強(qiáng)調(diào)了政府預(yù)算績(jī)效評(píng)估與管理的重要性，而預(yù)算績(jī)效評(píng)估工作的有效實(shí)施離不開各個(gè)地方政府的共同努力。2018 年7 月，中央全面深化改革委員會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，這是我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理中里程碑式的文件。2018 年12月6 日，中共山西省委、山西省人民政府發(fā)布了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施意見》。因此，研究山西省預(yù)算支出績(jī)效情況具有重要意義。

1 相關(guān)文獻(xiàn)

政府預(yù)算是政府部門履行職能、開展活動(dòng)的基礎(chǔ)，科學(xué)地安排預(yù)算計(jì)劃將使政府活動(dòng)發(fā)揮出更大的作用。因此，必須有效評(píng)價(jià)政府預(yù)算計(jì)劃，使政府活動(dòng)順利高效進(jìn)行。評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建是有效評(píng)估政府預(yù)算效率的重點(diǎn)。何文盛等學(xué)者基于公共項(xiàng)目邏輯模型和4E 準(zhǔn)則，建立了一套以投入、過(guò)程、產(chǎn)出和效益為一級(jí)指標(biāo)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金預(yù)算支出評(píng)價(jià)體系。梁星等學(xué)者從“投入—產(chǎn)出”角度出發(fā)，以民生財(cái)政支出為投入指標(biāo)，基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障與就業(yè)為產(chǎn)出指標(biāo)，構(gòu)建江蘇省高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系。文章基于已有學(xué)者的經(jīng)驗(yàn)，以“投入與產(chǎn)出”為一級(jí)指標(biāo)，構(gòu)建評(píng)價(jià)體系。

由于非參數(shù)方法不需要利用具體的函數(shù)模型且數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（Data Envelopment Analysis，DEA）模型能夠簡(jiǎn)約、可觀地測(cè)算政府預(yù)算績(jī)效，所以DEA 模型常被學(xué)者用于評(píng)估政府預(yù)算績(jī)效。比如，付志宇和嚴(yán)文宏運(yùn)用DEA-Malmquist 指數(shù)模型測(cè)算評(píng)價(jià)了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶地方財(cái)政支出效率；王謙和董艷玲引用SE-USBM-DEA 模型，基于公共風(fēng)險(xiǎn)視角，測(cè)算了2006—2016 年我國(guó)30 個(gè)省的政府支出效率。

目前，國(guó)內(nèi)關(guān)于預(yù)算績(jī)效評(píng)估的研究很少?gòu)撵o態(tài)和動(dòng)態(tài)角度對(duì)單個(gè)地方政府及下一級(jí)政府進(jìn)行分析研究，因此文章將從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)方面進(jìn)行研究。

2 研究方法和數(shù)據(jù)

2.1 DEA 模型

2.1.1 DEA-BCC 模型

DEA 模型中最被人們熟知和常用的模型是CCR和BCC兩個(gè)模型，BCC 模型在CCR 模型基礎(chǔ)上充分考慮了規(guī)模報(bào)酬可變的情形，以規(guī)模效率和純技術(shù)效率值的乘積代表綜合技術(shù)效率值。文章考慮到山西省一般公共預(yù)算支出規(guī)模可變的情況，主要采用以投入為導(dǎo)向的BCC 模型。

2.1.2 DEA-Malmquist 模型

文章運(yùn)用DEA-Malmquist 模型對(duì)山西省一般公共預(yù)算支出績(jī)效進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)。在Malmquist 指數(shù)模型中，將全要素生產(chǎn)率的變化進(jìn)一步分解為技術(shù)變動(dòng)指數(shù)和效率變動(dòng)指數(shù)的乘積，以此分析績(jī)效變化的內(nèi)因。技術(shù)效率指數(shù)可以進(jìn)一步分解為純技術(shù)效率變化指數(shù)和規(guī)模效率變化指數(shù)。

2.2 指標(biāo)選取和數(shù)據(jù)來(lái)源

2.2.1 指標(biāo)選取

關(guān)于投入指標(biāo)，陳詩(shī)一等學(xué)者將人均財(cái)政支出作為投入指標(biāo)。借鑒已有研究，文章把人均一般公共預(yù)算支出額作為投入指標(biāo)，將基礎(chǔ)建設(shè)、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和生活質(zhì)量作為產(chǎn)出指標(biāo)的二級(jí)指標(biāo)。指標(biāo)構(gòu)建如表1 所示。

表1 山西省一般公共預(yù)算支出績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系

2.2.2 數(shù)據(jù)來(lái)源

本文對(duì)2015—2019 年山西省11 個(gè)地市的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)算支出績(jī)效的測(cè)算，數(shù)據(jù)來(lái)源主要有《山西省統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒》。個(gè)別數(shù)據(jù)有缺失的，以其余年份數(shù)據(jù)的平均值進(jìn)行填充。為消除各指標(biāo)單位的影響，本文借鑒陳詩(shī)一等學(xué)者的標(biāo)準(zhǔn)化處理方法，對(duì)相應(yīng)指標(biāo)進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化處理。

3 山西省一般公共預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)

3.1 基于DEA-BCC 模型的靜態(tài)分析

2019 年山西省11 地市測(cè)算結(jié)果如表2 所示。從綜合技術(shù)效率來(lái)看，山西省只有大同市和朔州市數(shù)值為1，即DEA 有效，政府預(yù)算支出的投入與產(chǎn)出比較合理。其余地市未達(dá)到DEA 有效，可能是由于純技術(shù)效率較低，即投入指標(biāo)的資源配置結(jié)構(gòu)不合理；也有可能是由于規(guī)模效率偏低，一般公共預(yù)算支出沒(méi)能達(dá)到最優(yōu)規(guī)模；或者兩種情況同時(shí)存在。

表2 2019 年山西省11 個(gè)地市一般公共預(yù)算支出績(jī)效

從純技術(shù)效率來(lái)看，這11 個(gè)地市中有5 個(gè)市的純技術(shù)效率達(dá)到了1，說(shuō)明在現(xiàn)有條件下，其一般公共預(yù)算支出實(shí)現(xiàn)了有效配置。其余地市純技術(shù)效率沒(méi)有達(dá)到1，說(shuō)明其一般公共預(yù)算支出的配置結(jié)構(gòu)還不合理，有待加強(qiáng)。結(jié)合綜合技術(shù)效率來(lái)看，只有大同市和朔州市均達(dá)到了1，其他3 個(gè)地區(qū)由于規(guī)模效率沒(méi)有達(dá)到1，所以綜合技術(shù)效率也沒(méi)能達(dá)到1。

從規(guī)模效率來(lái)看，與綜合技術(shù)效率相對(duì)應(yīng)，除大同市和朔州市外，其余地市的規(guī)模效率數(shù)值均小于1，未達(dá)到DEA 有效。未達(dá)到DEA 有效的城市可以根據(jù)規(guī)模報(bào)酬的增減和自身情況確定支出規(guī)模的調(diào)整方向和數(shù)量，以實(shí)現(xiàn)規(guī)模有效。規(guī)模報(bào)酬遞增的4 個(gè)地市可以適當(dāng)增加一般公共預(yù)算支出總量。規(guī)模報(bào)酬遞減的5 個(gè)地市可以適當(dāng)減少總量，其中晉城、運(yùn)城和呂梁市純技術(shù)效率為1，表明3 者預(yù)算支出得到有效配置，這3 個(gè)地區(qū)只要適當(dāng)減少一般公共預(yù)算支出規(guī)模，就可以實(shí)現(xiàn)規(guī)模有效。

3.2 基于DEA-Malmquist 模型的動(dòng)態(tài)分析

從表3 中2015—2019 年山西省11 個(gè)地市一般公共預(yù)算支出績(jī)效測(cè)算結(jié)果可以看到，除晉中、忻州和呂梁市外，其余地區(qū)的全要素生產(chǎn)率指數(shù)均大于1，表明這8 個(gè)地市的全要素生產(chǎn)率水平得到了提升，政府一般公共預(yù)算支出效率變動(dòng)呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。但是，晉中、忻州和呂梁市全要素生產(chǎn)率增長(zhǎng)情況較差，表明盡管過(guò)去5 年地方政府不斷加大財(cái)力和人力投入，這3 個(gè)地區(qū)每年還是分別以1.7%、2%和1.8%的速度倒退，說(shuō)明這3 個(gè)地區(qū)的政府預(yù)算效率還有待提高。

表3 2015—2019 年山西省11 個(gè)地市一般公共預(yù)算支出績(jī)效測(cè)算結(jié)果

基于表3 數(shù)據(jù)分析技術(shù)效率變動(dòng)情況，大同、陽(yáng)泉、晉城、朔州和運(yùn)城市技術(shù)效率變動(dòng)值在1 以上，而其余地區(qū)的技術(shù)效率變化指數(shù)均小于1。同時(shí)，在全部技術(shù)進(jìn)步指數(shù)大于1 的前提下，晉中、忻州和呂梁市的全要素生產(chǎn)率變化指數(shù)均小于1，未達(dá)到有效的原因是技術(shù)效率變化情況較差。在規(guī)模報(bào)酬可變的情況下，晉中和忻州市技術(shù)效率下降的主要原因是純技術(shù)效率下降，因此這兩個(gè)地區(qū)要注意一般公共預(yù)算支出的合理配置；呂梁市在純技術(shù)效率有效的條件下，規(guī)模效率下降導(dǎo)致其技術(shù)效率變化下降，因此呂梁市政府需要注意一般公共預(yù)算支出規(guī)模的大小。而對(duì)于全要素生產(chǎn)率變化指數(shù)大于1，但技術(shù)效率變化指數(shù)小于1的其他3 個(gè)地區(qū)——太原、長(zhǎng)治和臨汾來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)治市技術(shù)效率變化指數(shù)下降的主要原因是規(guī)模效率下降，因此長(zhǎng)治市要注意一般公共預(yù)算支出的規(guī)模大小；太原和臨汾市技術(shù)效率下降是純技術(shù)效率變化下降和規(guī)模效率下降二者共同作用的結(jié)果。

4 結(jié)論及相關(guān)建議

4.1 結(jié)論

根據(jù)2019 年靜態(tài)分析結(jié)果，除大同市和朔州市外，其余各市均未達(dá)到DEA 有效，而純技術(shù)效率有效的地區(qū)為大同、晉城、朔州、運(yùn)城和呂梁市。因此，結(jié)合綜合技術(shù)效率，晉城、運(yùn)城和呂梁市DEA 未達(dá)到有效是規(guī)模效率無(wú)效引起的。除這3 個(gè)地區(qū)外，其他地區(qū)DEA 未達(dá)到有效是純技術(shù)效率無(wú)效和規(guī)模效率無(wú)效同時(shí)作用所引起的。

根據(jù)動(dòng)態(tài)分析結(jié)果，2015 年至2019 年，除晉中、忻州和呂梁市外，其余市全要素生產(chǎn)率指數(shù)均大于1，一般公共預(yù)算支出效率不斷得到提高。進(jìn)一步進(jìn)行指數(shù)分解后可知，山西省11 個(gè)地市技術(shù)進(jìn)步變化指數(shù)均有效，技術(shù)效率變化有效地區(qū)為大同、陽(yáng)泉、晉城、朔州和運(yùn)城市。長(zhǎng)治市技術(shù)效率變化指數(shù)下降的原因是規(guī)模效率未達(dá)到有效，太原和臨汾市是純技術(shù)效率變化和規(guī)模效率下降共同作用導(dǎo)致其技術(shù)效率變化指數(shù)降低，晉中和忻州市技術(shù)效率下降主要是因?yàn)榧兗夹g(shù)效率未達(dá)到有效，而呂梁市的規(guī)模效率下降是其技術(shù)效率變化下降的主要因素。

4.2 相關(guān)政策建議

4.2.1 合理調(diào)整地方政府預(yù)算支出規(guī)模

根據(jù)靜態(tài)分析結(jié)果，山西省各11 地市均存在規(guī)模報(bào)酬遞減和遞增階段，需根據(jù)地區(qū)情況進(jìn)行合理的規(guī)模控制，以提高一般公共預(yù)算支出績(jī)效。規(guī)模報(bào)酬遞減的地區(qū)繼續(xù)增加一般公共預(yù)算支出規(guī)模的投入并不能改善預(yù)算支出績(jī)效，說(shuō)明其預(yù)算投入規(guī)模水平已經(jīng)超過(guò)最優(yōu)水平；而規(guī)模報(bào)酬遞增的地區(qū)要擴(kuò)大一般公共預(yù)算投入規(guī)模，以提升績(jī)效水平。

4.2.2 優(yōu)化地方政府預(yù)算支出結(jié)構(gòu)

根據(jù)動(dòng)態(tài)分析結(jié)果，純技術(shù)效率變化指數(shù)降低是山西省11 個(gè)地市中績(jī)效水平未達(dá)到1 的地區(qū)技術(shù)效率變化下降的主要原因，即預(yù)算支出資源配置不合理。合理調(diào)整預(yù)算支出結(jié)構(gòu)是優(yōu)化財(cái)政資源配置結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要手段。結(jié)合2019 年靜態(tài)分析結(jié)果，地方政府可根據(jù)各項(xiàng)指標(biāo)的投入冗余值和產(chǎn)出不足值進(jìn)行下一年度預(yù)算支出的合理配置，從而優(yōu)化財(cái)政資源配置結(jié)構(gòu)。

4.2.3 注重利用現(xiàn)代化手段提升預(yù)算績(jī)效

山西省需加快引進(jìn)預(yù)算支出方面需要用到的先進(jìn)技術(shù)，以提高一般公共預(yù)算執(zhí)行的效率。根據(jù)動(dòng)態(tài)分析結(jié)果，有的地區(qū)在技術(shù)效率變化指數(shù)小于1 的情況下，全要素生產(chǎn)率變化指數(shù)也會(huì)達(dá)到有效，這充分說(shuō)明技術(shù)進(jìn)步在影響全要素生產(chǎn)率變化方面發(fā)揮著重要的作用，因此要積極引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，充分利用現(xiàn)代化手段，提升山西省一般公共預(yù)算支出執(zhí)行效率。