社會經濟治理視角下的日本智庫的“獨特性”

文/胡薇

日本“智庫”的構成與基本狀況

在日本，“智庫”一詞屬于外來語，源于英文的“Think Tank”，在日語中被譯為“シンクタンク”，但是其定義并不統一。從日本辭書對于“智庫”的解釋來看，日本對“智庫”的理解更近似于“咨詢”機構，而并未提及西方智庫所倡導的非營利性、公共性和獨立性。

現實中，日本智庫在組織形式、設立宗旨和目的、人員、資金來源等方面都極具多樣性。日本的智庫雖多冠名為“研究所”或“綜合研究所”，但就整體而言，多是商業色彩濃厚的營利性機構。從資金來源而言，帶有營利性質的智庫又大多附設于集團企業的旗下，因此存在受母公司或集團公司關聯影響的情況。雖然此類智庫也承接很多政府的委托研究項目，但其業務內容基本上以企業咨詢和系統開發銷售為主，公共政策方面的業務占比相對有限。另外，“智庫”功能與“咨詢”功能并存是日本智庫的獨特性之一。

與熱衷于政治議題和意識形態的西方智庫尤其是美國智庫相比，日本智庫總體上顯得更為低調和“務實”。很多日本智庫不僅在研究選題方面更傾向于具體“技術性”問題和解決方案，而且也很少在公共媒體上發聲，多是選擇以內部渠道或專業報告的形式發布自己的研究成果。對于占據了近“半壁江山”的企業智庫，常常難以將它們所從事的商業性咨詢業務與公共事務研究區分開來。21世紀之前的日本智庫很少開展獨立的選題研究，并且所做的大部分研究也都不涉及公共政策議題，85%的研究報告都不對外公開。

可以看到，在日本龐雜的智庫體系中，符合西方以“獨立、公益、客觀”為標榜的典型智庫形象的機構即便存在，也屈指可數，這是導致對于日本智庫評價復雜的重要原因之一。

官僚主導的公共決策體系與“依附型”的智庫生態

歐美等西方國家的智庫經常以政府或政黨政策批評者的身份出現，并公開發表其“獨立”的政策觀點，凸顯其作為社會經濟治理架構中一“極”的地位。但傳統日本智庫在此方面遠沒有那么激進，而是和政府部門保持著良好的合作關系。在二戰結束之后相當長的時期里，由于官僚體系控制著公共決策過程，加上相對保守的政治氛圍，日本智庫的功能主要體現在具體政策制定與執行的輔助工作上，從而不僅影響了外界對于其社會貢獻的認知，也形成了獨特的智庫生態。

官僚在日本的經濟與社會治理中一直扮演著主導性的角色，其緣由可以追溯到日本長期的封建傳統和明治維新以來為加速現代化進程而采取的政府主導模式。官僚對于政策決策過程的壟斷使得外部機構很難對相應的公共政策置喙，而對于公共政策討論的另一個重要限制是，日本政府極少對公眾披露政策決策的細節或其他信息。

在相當長的時期內，穩定的政治體制和官僚體系對于政府決策過程的主導使得傳統意義上的民間獨立智庫活動空間非常狹窄。一方面，在自民黨長期執政的背景下，日本智庫不可能像西方政黨智庫那樣依靠政黨執政地位的更替來獲得實現自己政策主張的機會，從而失去了“自上而下”發揮作用的渠道；另一方面，由于民眾政治熱情的缺乏和政策信息的封閉性，日本智庫也難以通過激發公眾對于政策的討論來影響政府決策，從而失去了“自下而上”發揮作用的渠道。這種“兩頭被斷”的政治環境顯然極不利于獨立智庫的生存，也是日本民間智庫至今力量孱弱的重要歷史根源。依賴政府外包研究項目或者所屬企業與政府有密切關系的智庫，更接近于官僚的“技術型助手”的角色，具有相當高的專業研究能力，卻不像歐美智庫那樣表現出鮮明的政見觀點。

不過，盡管官僚體系在政策決策中的主導地位極大地擠壓了民間獨立智庫的生存空間，但是卻給其他類型的智庫提供了發揮作用的機會。政府部門雄心勃勃的政策構想意味著從規劃到實施需要做大量的繁瑣工作，但政府官員的精力和時間是有限的，因此必須借助其他力量來完成這些任務。為了實現這一目的，許多政府部門成立了自己的研究機構。除了此類下設的研究機構之外，政府部門還經常將相關的研究任務交給所管轄企業的研究機構，而后者則將這類研究看作強化與政府關系以及在相關政策中體現自身利益的好機會。在企業社會責任之外，這種動機是許多企業智庫承擔公共事務課題的一個重要原因。

客觀而言，日本政府并非不重視智庫對于公共政策的作用，或者忽視來自政府之外的聲音，相反，很多具有遠見卓識的政治家和官僚都是智庫建設的倡導者。“公益財團法人NIRA綜合研究開發機構”（簡稱NIRA）經常被稱為日本智庫的“總管”，其成立的目的是為了更好地對智庫活動加以協調，使之服務于日本的政府政策研究。但總體來看，日本智庫高度地依附于政府部門而運作，在官僚主導的公共政策體系下，這是一個無法破除的格局。

非傳統智庫的興起及其困境

20世紀90年代初，日本泡沫經濟破滅，開始了“失去的二十年”。1993年，自民黨在眾議院選舉中慘敗，自1955年以來首次失去執政黨地位。隨著以“小政府”和“官退民進”為方向的政府結構改革的開展，官僚對于企業的行政審批制度和行政指導制度被廢除，特殊公團法人的民營化則進一步切斷了官僚體系干預經濟的途徑，官僚體系的政治權力被大大削弱，不得不由政策制定者轉向政策執行者的角色。經濟與政治的巨大震蕩不僅沖擊著日本社會，也改變了日本智庫的生存環境和發展策略。

（一）民間獨立智庫與地方智庫的興起

二戰之后穩定的政治體制和官僚體系主導下的伴生物就是民眾參政熱情的不足。在這種情況下，盡管日本也曾嘗試引入歐美的智庫模式，如日本財團與笹川和平財團1991年資助美國城市研究所（Urban Institute）組織國際論壇來推廣西方智庫的理念，卻由于缺乏相關的制度環境而收效甚微。隨著政治生態與社會經濟環境的改變，日本智庫在20世紀90年代后期開始對長期以來官僚主導下的行政體制進行反思，在以“政治主導”代替“行政主導”的“脫官僚運動”推動下迎來了“第四次智庫發展潮”，其重要特征就是民間獨立智庫的迅速崛起，1997年被稱作“民間非營利獨立智庫元年”。

隨著1999年制定的《關于推進地方分權的關聯法律的完善等相關法律》在2000年4月正式實施，日本地方分權進一步加深，國家、都道府縣與市區町村的關系發生了巨大的變化，由原來的“上下”與“主從”的關系轉變為“對等”與“合作”的關系，地方智庫也迎來了新的發展機遇。各地區不僅需要設法自行處理由于中央權力的退出而產生的大量自治事務，并且，還面臨著“少子化”帶來的區域人口競爭問題，這就催生了巨大的政策研究需求。而且與中央政府不同的是，地方的政治生態更為靈活，不僅管理者的選舉更為直接，政黨間的競爭也更為激烈，使得地方智庫有可能扮演類似歐美智庫那樣的政黨智囊角色。另外，由于地方的公共議題與民眾更為息息相關，相應的探討更為熱烈深入，也給智庫作為公共政策研究和宣傳者提供了活動空間。

（二）智庫發揮咨政功能的新路徑與局限

民間獨立智庫通常采取非營利組織的形式，追求其政策觀點的獨立性，并且很多都有自己的意識形態屬性，因此它們似乎更符合歐美意義上的典型智庫形象。民間獨立智庫建立的動因多是民眾關心的熱點問題，如環境污染、氣候變化、市民權利，因而擁有較強的群眾基礎，同時也由于它們的民間性質而缺乏傳統智庫與政府的密切聯系，這就使得它們從誕生之初就采用自己獨特的方式來介入公共政策。除了開展研究和為政府的政策決策建言獻策外，民間獨立智庫還利用各種媒介通過引導社會輿論、形成民意的方式間接影響政府決策和公共政策活動。

在民間獨立智庫的帶動下，許多其他智庫也開始擺脫傳統的“閉門研究”的幕僚形象，更為積極地與民眾溝通，了解大眾的政策訴求，宣傳自己的政策觀點。公開出版物和研討會成為日本智庫引導輿論和影響政策的重要手段。

不過，盡管日本民間獨立智庫已經擁有了自己的聲音，卻遠沒有構成其智庫體系的主流，在實際運作上依然受制于傳統政治體制和資金來源不足等問題。因此到目前為止，日本始終沒有發展出類似歐美的獨立智庫體系和相應的“思想市場”。

日本智庫在社會經濟治理體系中的角色及其績效

（一）智庫在日本社會經濟治理體系中的角色

回溯日本智庫的發展歷程可以看到，對于其社會績效評價的兩極分化實際上體現了日本智庫高度的專業技術能力與（西方視角下）社會角色之間的反差。在西方理念中，獨立性與非營利性是智庫的核心特征，因此，卓越的智庫應該具有從外部影響甚至制衡政府政策的能力，但是這種地位對于傳統的日本智庫而言既不可及，也不是他們所追求的目標。

二戰之后相當長的時間里日本的社會經濟治理模式是“封閉型”的，即公共政策從思想孕育、制訂計劃、付諸實施到評估修正的全過程幾乎都在政府內部完成，即使有類似審議會制度這樣的機制引入外部專家或利益相關主體進行政策討論，也是在政府主導下進行。在這種模式下，智庫不可能成為與政府地位對等的政策研究主體，而是更多承擔了人才培養與儲備、決策咨詢的功能，并且在某些不便政府直接出面的場合以“獨立”的名義進行對外交流。在公共政策方面，日本智庫研究成果的直接客戶基本都是省廳或者作為利益相關者的企業與行業協會，而后者影響政策的途徑仍然是政府。這種缺乏公開性與公眾參與的政策形成機制顯然與西方的社會治理理念大相徑庭。正由于此，雖然在二戰結束后日本是西方國家的政治盟友，但是卻并沒有在社會制度上被看作他們的同類。西方國家一直對于日本“過于”穩定的政黨格局和政府對于經濟的強力干預有頗多批評，在日本經濟高速增長時期，這類批評被其經濟績效所壓制，而在泡沫破滅后，上述公共政策決策體制則被認為應該為錯誤負責，并且也順帶抹去了日本智庫在其中的貢獻。

（二）日本智庫的績效與社會貢獻

客觀而言，日本政府對于經濟與社會的強勢干預確實存在很多弊端，也抑制了日本智庫在某些方面的發展。典型的例子就是以“英國皇家國際事務研究所”為模板建立的日本國際問題研究所，在相當長的時間內為西方世界所知的主要是其對于社會主義國家的情報搜集與研究工作。但是，這種社會經濟治理機制上的差異并不能否定日本智庫在公共政策上的貢獻。一方面，日本與西方的智庫角色并不像理論上那么涇渭分明：在日本不乏智庫直接為政治家和公眾提供決策支持的例子，如日本政策研究中心就與自民黨關系密切，并且有著自己鮮明的意識形態；反過來，被作為日本智庫重要特征的營利性導向和與政府的密切關系在西方國家也同樣普遍存在。另一方面，直接面向公眾的政策決策機制的優越性也缺乏有力的理論與實證支持。

值得注意的是，盡管在20世紀90年代之前日本智庫的生存空間由于官僚對于公共政策的主導地位而受到很大擠壓，但日本智庫在經濟社會政策方面貢獻最為突出的也恰恰是在這一時期，尤其是20世紀60年代至80年代。在20世紀90年代之后，隨著日本經濟社會體制的變化，盡管在外交等領域日本智庫仍有高光表現，但在國內政策上的影響力似乎反而減小了。究其根本原因，這種變化是日本政府的經濟與社會控制力弱化的結果。在一個更為傾向自由市場機制的社會中，盡管智庫可以得到更大的活動空間，但其政策貢獻卻可能顯著低于“有為政府”積極發揮作用的時期。這是不同社會經濟治理模式下智庫社會績效變化的一個悖論。

日本智庫“獨特性”對于我國智庫建設與發展的啟示

從中國的視角出發，日本智庫的“獨特性”并不是那么鮮明，其形態對于我們甚至頗為“親切”，并且在一定程度上成了檢視我國智庫發展的一個參照系。

不過，在認識到日本智庫“獨特性”的同時，需要警惕的是我們可能會進入另一個誤區，就是認為存在著“普適”的智庫模式，并且以此為標準來發展我國的智庫。

日本智庫的“獨特性”也為如何理解智庫與政府之間的關系提供了啟示。在歐美模式下，智庫經常以政府批評者的身份出現，并且通過公眾輿論市場中的競爭來獲得影響力。但正如前文所分析的，這種智庫體系的合理性并沒有扎實的理論和經驗證據作為支持，并且在很大程度上具有欺騙性。在形式上保持相對于政府的獨立乃至批評姿態也許有助于智庫獲取民眾的同情和支持，但是對于公共政策的改進和實施并無助益。相反，日本智庫通過與政府部門的密切配合，在許多重要決策中發揮了積極作用。同樣，在中國特色新型智庫體系的建設中也需要擺正智庫與政府之間的關系，堅持黨的領導，統籌協調社會經濟治理機制中的各個部門，以充分發揮其互補功能。

日本智庫的“獨特性”給我們的另一個啟示是，智庫需要有自己的比較優勢和扎實的技術能力。盡管20世紀60年代至80年代日本的智庫體系乃至社會經濟治理結構一直受到西方的詬病，但日本經濟和國力的高速增長正是發生在這一期間，日本智庫也以其在情報收集和政策分析上的強大實力贏得了西方世界的關注和尊重。即使西方的學者對于日本智庫體系并不認可，但日本國際問題研究所、野村綜合研究所等日本智庫在世界上仍然具有重要的影響力。對于我國的智庫發展而言也是如此，智庫首先需要建立起足夠的技術分析能力，才能談得上后續的聲譽和“特色”。因此在中國特色新型智庫體系的建設中，也需要先打好基礎，培養智庫在思想孕育、政策咨詢、人才培養、公眾溝通等方面的基本能力，避免空談“體制”和“特色”。