SLA謀劃:少數民族“脫貧摘帽”戶脫貧成果鞏固策略

羅婷婷 鄒 煜 鄧雪梅

2020年我國“28個人口較少民族全部整族脫貧，一些新中國成立后‘一步跨千年’進入社會主義社會的‘直過民族’，又實現了從貧窮落后到全面小康的第二次歷史性跨越”；“壓緊壓實各級黨委和政府鞏固脫貧攻堅成果責任，堅決守住不發生規模性返貧的底線”又提上議程。鞏固脫貧成果必然要求“實現由‘輸血式’扶貧向‘造血式’幫扶轉變，讓發展成為消除貧困最有效的辦法、創造幸福生活最穩定的途徑”。“讓脫貧基礎更加穩固、成效更可持續。”[1]學界對于民族地區脫貧攻堅成果鞏固進行了諸多探討，并取得不少有益研究成果，從整體上看，學者們提出了通過“產業振興”[2]、“非遺發展”[3]、“熵值TOPSIS與耦合協調度模型構建”[4]、“社會工作介入”[5]、“職業技術教育”[6]、“技術創新”[7]等方式鞏固民族地區脫貧攻堅成果，這些方式對于少數民族脫貧群眾“心理脫貧”，走生態發展之路大有裨益。然而，“真正發揮拔窮根作用”、“精準滴灌、靶向治療”的關鍵舉措在于開展可持續生計謀劃，激勵少數民族“脫貧摘帽”戶的內生動力。本研究揭示少數民族地區建卡貧困戶“脫貧摘帽”后可持續生計與杜絕返貧的本質聯系；探索挖窮根、斷窮源、鞏固脫貧成果的現實道路，構建“脫貧摘帽”后可持續生計發展模式——將扶貧、脫貧戰線著力點后置；健全“四個不摘”與可持續生計扶持政策無縫銜接的機制，以實現少數民族地區“脫貧摘帽”戶可持續發展、永不返貧的目標。

我國可持續生計研究是以2000年英國海外發展部(Department for International Development，簡稱DFID)設計的可持續分析框架(sustainable livelihood analysis，簡稱SLA)為基礎展開的。萬婷等(2015)主張根據新疆南部地區農戶生計資本進行可持續生計(SLA框架)謀劃；潘國臣等(2016)運用可持續生計框架(SLA)分析了脫貧風險與保險扶貧的問題；師學萍等(2016)認為西藏尼洋河流域農戶生計資本短缺，提出運用SLA框架進行可持續生計謀劃。張吉崗等(2022)主張根據少數民族地區農戶返貧的特殊性，助力可持續生計能力提升；張成虎等(2021)針對少數民族地區自然保護區社區農戶的特殊性幫助其開展可持續生計謀劃；馬明等(2021)分析了怒江州少數民族易地扶貧搬遷減貧效應，提出特殊的生計發展模式；吳文婕等(2021)認為貧困地區少數民族女性彈性就業對于可持續生計有著重要的意義。

從已有的研究來看，運用SLA分析框架幫助少數民族貧困戶進行可持續生計謀劃取得了重大進展，針對少數民族農戶返貧的特殊性進行可持續生計謀劃的研究也取得有價值的成就。但對于激勵少數民族“脫貧摘帽”戶的內生動力，開展可持續生計謀劃——“精準滴灌、靶向治療”的研究卻比較薄弱。運用并創新SLA分析框架，揭示少數民族地區建卡貧困戶“脫貧摘帽”后可持續生計與杜絕返貧的本質聯系；探索挖窮根、斷窮源、鞏固脫貧成果的現實道路，構建“脫貧摘帽”后可持續生計發展模式——將扶貧、脫貧戰線著力點后置；健全“四個不摘”與可持續生計扶持政策無縫銜接的機制，實現少數民族地區“脫貧摘帽”戶可持續發展、永不返貧已經刻不容緩。

一、少數民族地區“脫貧摘帽”戶可持續生計內涵及價值

(一)少數民族“脫貧摘帽”戶可持續生計的內涵

生計:一種生活的手段(方式)，體現個體謀生的特殊方式，是個體為生存安全而采取的策略。生計始于個體的生存需求——“首先必須解決衣食住行”[8]，勞動、繼承、受贈、救濟、乞討是解決的主要手段。在解決了生存需求后必然產生發展需求——教育、家庭、事業、生活質量、社會地位。個體要滿足生存和發展需要必須謀劃——生計應運而生。能力、資產、活動是生計的三大要素，其相互關系決定個體追求生計策略的特殊性。生計的靈魂是“計”，是個體為了生存安全而采取的策略和手段——所有謀劃、選擇、活動都深深地打上了主體的烙印。

生計具有多樣性、動態性、綜合性的特征。“一苗露水一苗草”、“一方水土養活一方人”是生計多樣性的解讀。個體一生就是根據環境、受教育程度、主體興趣等因素而不斷調整，不斷追求最佳生計的過程。生計謀劃受資產、能力、教育、環境等因子影響，個體一般是在綜合諸因子利弊基礎上作出選擇的。生計雖然囊括了生活、生存、工作、收入、職業等范疇，但遠遠比這些范疇的內涵更豐富、外延更廣闊，更能完整地描繪人們生存狀態的復雜性、動態性和主觀選擇性。

可持續生計:可持續生計是1987年聯合國世界環境與發展委員會在《我們共同的未來》報告中首次系統論述的發展戰略范疇。2000年聯合國開發署貧困與可持續生計小組的Caroline Ashley、Diana Carney主張“讓生計可持續”，2015年聯合國通過的《2030年可持續發展議程》將可持續生計作為全球可持續發展的核心，很快可持續生計成了全球學界研究的熱點。

研究在精準扶貧上聚焦，集中在貧困戶可持續生計資本、戰略、脆弱性背景和生計輸出、結構、制度的轉變等問題上。科學界定可持續生計的內涵，創新SLA分析框架不僅對破解少數民族“脫貧摘帽”戶地理位置偏僻、自然資源匱乏、自我發展能力弱、貧困程度深、易返貧等突出難題，而且對少數民族“脫貧摘帽”后的農牧民可持續生計謀劃，永遠告別貧困都具有參考價值。

可持續生計是一個家庭為維持本國、本民族或本地區平均生活水平所需要的較長時期、相對穩定的收入謀劃、選擇、實施；包括收入來源、數量、方式等。可持續生計由家庭生存環境(制度、政策、結構的變遷)、生計資本、生計策略、生計風險(脆弱性背景)、生計輸出、持續周期等要素組成。家庭生存環境特指社會經濟政治制度、國家相關生活生產政策和社會結構、家庭結構的變遷等。生計資本特指生存、發展的資本，包括人力、社會、自然、物質、財富等可支撐生計的資源。生計策略特指認清生存環境、生計資本揚長避短的生計發展謀劃。生計風險特指脆弱性背景、生計中斷的可能性。生計輸出特指生計資本利用、收入、生活水平、生活安全、脆弱性減弱等。持續周期特指生計可持續的時間，周期越長越可持續。可持續生計要求家庭根除陷貧潛在風險，謀劃有效利用環境和資本，實現生計輸出最大化、生計良性循環的持續穩定發展目標。

“脫貧摘帽”戶的生計:生活貧困、生計艱難是貧困戶的基本特征。國務院扶貧辦2020年將脫貧收入標準定為農民人均年收入4000元左右。雖然“已經脫貧人口的收入人均都在9000元以上”[9]。雖然“脫貧摘帽”戶的生活達到“兩不愁、三保障”，但還有一部分脫貧人口謀生能力弱、手段單一，生活狀況處于溫飽線邊緣，存在返貧風險。種養殖、務工、經營性收入、生態補償、臨時補貼、低保救濟是“脫貧摘帽”戶主要生計手段。

少數民族“脫貧摘帽”戶的生計:少數民族大部分聚集在邊遠山區，自然條件惡劣、生存資源短缺，生活貧困更加突出、生計艱難更加明顯。少數民族貧困人口居住條件差，人均收入低于4000元的比重大。通過扶持，“脫貧摘帽”戶達到或超過國家脫貧標準(如廣西具體規定了“八有一超”)；耕作、養殖、經營、務工、租賃、困難補助、低保是“脫貧摘帽”戶的主要生計手段。扶貧在一定程度上提高了“脫貧摘帽”戶生計謀劃實施能力，拓寬了生計謀劃領域；但生計手段落后，生計仍然較艱難——存在“返貧”的風險。

少數民族“脫貧摘帽”戶可持續生計:少數民族“脫貧摘帽”戶的可持續生計是其為維持民族地區平均生活水平所需要的一定周期、相對穩定收入的謀劃、選擇、實施；生計資本弱、生計風險大、生計輸出低是其特殊性。雖然國家精準脫貧政策讓部分少數民族貧困家庭實現了“脫貧摘帽”——解決了當期脫貧的問題；但這些家庭在相當一段時期仍處于生計脆弱期——返貧的風險高的狀態，不謀劃可持續生計就很難挖窮根、斷窮源。正是相當一部分“脫貧摘帽”戶在應對社會和環境生存挑戰、規避生計風險、提高穩定的生計輸出水平等方面都缺乏有效謀劃，才需要國家從政策上，扶貧責任人從具體發展方向、項目上協助其進行可持續生計策略選擇，從生計上保障其可持續發展。

(二)少數民族“脫貧摘帽”戶可持續生計的價值

拓展少數民族扶貧研究領域。全世界反貧困理論的研究一般都是以貧困人口確立為邏輯起點，揭示貧困原因，制定扶持政策，采用扶持方式，以脫貧摘帽為邏輯終點。事實上可持續生計才是少數民族“脫貧摘帽”戶面臨新的發展矛盾，將扶貧戰線延伸到“脫貧摘帽”后的可持續生計是對反貧困、扶貧理論研究領域的拓展。

建立中國特色少數民族扶貧模式。近年來，理論和實踐界都聚焦在精準扶貧上，打贏脫貧攻堅戰已經形成共識。“六大精準”深入人心，“脫貧摘帽”主攻方向明確；“脫貧摘帽”后的可持續生計卻很少有人思考。國外的扶貧研究也主要集中在脫貧措施、標準上，脫貧后的可持續生計研究也很少。將“脫貧摘帽”后可持續生計納入少數民族扶貧模式，凸顯中國特色——既體現了社會主義制度的優越，又推進了扶貧模式創新——將扶貧關節點后置。

健全少數民族扶貧攻堅一勞永逸機制。精準扶貧攻堅的目標是全面“脫貧摘帽”，但不穩定脫貧戶、邊緣戶返貧、陷貧風險還較大。脫貧攻堅占領最后橋頭堡——鞏固攻堅成果——杜絕返貧是黨和國家全面脫貧后的政策著力點；可持續生計是保衛勝利果實最有效手段，是維護少數民族地區脫貧成果、扶貧攻堅一勞永逸落地見實效的實招和機制保障。

探索少數民族脫貧陣地鞏固路徑。目前少數民族地區脫貧人口的返貧雖然得到遏制，絕對貧困人口發生率也大大下降，但返貧現象仍未杜絕。總結少數民族“脫貧摘帽”戶返貧的教訓，查明返貧的原因，探索走出“脫貧摘帽”后返貧迷宮、實現可持續發展的現實道路；為少數民族“脫貧摘帽”戶提供簡便易行的“謀生方式選擇”、“生活狀況定位”、“謀劃未來發展方向”的思路，幫助“脫貧摘帽”戶將思路變為行動，激發內生動力，拒絕返貧，為脫貧陣地的鞏固探路。

推進SLA在少數民族脫貧中應用。2000年由英國國際發展機構(DFID)建立的可持續分析(SLA)框架，已被世界各國運用于貧困的產生及扶貧工作規范化研究；將SLA運用到少數民族“脫貧摘帽”戶可持續生計戰略——通過對個體貧困背景、生計資本、生計戰略、生計輸出、生計結構和過程的轉變進行定性定量分析，作出切實可行的可持續生計規劃——推進SLA分析框架在鞏固脫貧成果應用時幫助少數民族“脫貧摘帽”戶謀劃未來。

二、少數民族“脫貧摘帽”戶返貧及原因

2021年4月6日《人類減貧的中國實踐》白皮書公布:2020年，內蒙古自治區、廣西壯族自治區、西藏自治區、寧夏回族自治區、新疆維吾爾自治區、貴州、云南、青海民族8省(區)貧困人口累計減少1560萬人，28個人口較少民族全部實現整族脫貧。2021年12月國務院新聞辦公室公布“民族地區3121萬貧困人口全部脫貧，民族自治地方420個國家級貧困縣全部摘帽”[10]。雖然少數民族地區貧困人口全部脫貧，貧困發生率從4%下降到0.79%；但貧困發生率仍然比全國0.6%高出0.19個百分點；同時，掛牌督戰的52個最后摘帽的貧困縣少數民族地區有46個，占88.5%；掛牌督戰最后出列1113個貧困村中民族地區占90%以上。因此少數民族“脫貧摘帽”戶仍然存在較大的返貧風險。

(一)少數民族“脫貧摘帽”戶存在返貧風險

2020年3月6日習近平總書記《在決戰決勝脫貧攻堅座談會上的講話》指出:“據各地初步摸底，已脫貧人口中有近200萬人存在返貧風險，邊緣人口中還有近300萬存在致貧風險”；2020年12月2日國務院扶貧辦副主任歐青平認為，脫貧攻堅雖然取得決定性勝利，但“約有500萬人存在返貧致貧風險”[11]；2022年中國人口與發展研究中心副主任張許穎指出，在農村貧困家庭中有1000萬貧困家庭是因病返貧、因病致貧[12]；為此，國務院扶貧開發領導小組制定出臺了《關于建立防止返貧監測和幫扶機制的指導意見》。

返貧風險、邊緣人口中少數民族“脫貧摘帽”人口占比較高。根據初步摸底調查，云南省截至2020年2月排查出脫貧監測人口38.6萬人、邊緣人口39.1萬人[13]；廣西截至2020年6月排查出脫貧監測人口10.26萬人、邊緣人口14.49萬人[14]；寧夏截至2020年12月排查出脫貧不穩定人口1.49萬，邊緣人口2.65萬[15]；內蒙古截至2021年10月排查出脫貧監測人口5.46萬人[16]；青海截至2020年11月排查出因病致貧返貧人口7.8萬[17]；西藏截至2021年11月累計識別脫貧監測對象27106人[18]；貴州截至2020年12月排查出脫貧不穩定人口11.37萬人，邊緣易致貧人口11.72萬人[19]；新疆2021年累計排查監測對象76.9萬人[20]。

民族八省(區)自然條件惡劣、能力貧困凸顯、特困人群集中、貧困程度深，2020年雖然貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決。但脫貧不穩定、邊緣人口監測222.55萬人，占全國500萬人44.5%，這些人口存在返貧致貧風險。

(二)少數民族“脫貧摘帽”戶存在返貧風險原因

1.直接原因

重病返貧:截止2020年12月青海省排查出因病致貧返貧人口7.8萬。我國貧困縣中相當一部分屬于病區，全國372個大骨節病病區縣中國家貧困縣139個，占37.4%；298個克山病病區縣中國家貧困縣94個，占31.5%。這兩種病又大多集中在民族八省(區)的貧困縣，甘孜藏族自治州石渠縣包蟲病患者占四川省總數的45%以上[21]。由于治病的沉重負擔及因傷、病喪失勞動力，也使不少脫貧人口返貧。

重災返貧:2020年據國務院扶貧開發領導小組辦公室副主任洪天云披露，因洪災截至8月21日，可能出現返貧的接近1.3萬戶[22]。2020年由于新冠病毒疫情的影響，貧困人口的外出務工受阻，到2月底，貧困人口外出務工的只有往年的40%[23]；2022年上海疫情惡化，400多萬農民工收入受影響。據報道，上海建筑行業因疫情被隔離、窩工，在一個工資支付周期內的，按照勞動合同約定的標準支付工資；超過一個工資支付周期的，發放生活費。被隔離、窩工建筑工人人工費計價，保底計價標準不得低于本市最低工資標準[24]——最低工資標準只有正常上班工資的1/3。2020年52個掛牌督戰縣已外出務工287.41萬人，[25]由于疫情被隔離、誤工影響正常收入，加大了返貧風險。

缺資返貧:寧夏回族自治區因資金缺乏脫貧困難的占比為33%，脫貧后資金后繼乏力而返貧占較高的比重，涇源等七個貧困縣具有代表性；西藏因“缺耕地”、“缺資金”而致貧、返貧的現象比較普遍；《脫貧舉措與技能培訓精準對接研究報告》顯示:重慶石柱土家族自治縣87戶因缺資金返貧，占抽樣調查總數的24.6%；資金不足“脫貧摘帽”后返貧的案例較多，財政對建卡貧困戶投入減少、小額貸款中斷是返貧的最直接原因。

缺技返貧:寧夏回族自治區因缺技術致貧、返貧的占11.5%，西藏“因缺技術致貧”、返貧占的比重更大；云南文盲及半文盲占全國的12.76%；青海由于民族地區缺技術自我脫貧內生動力不足，在返貧人口中占一定的比例；廣西貧困地區勞動力中小學文化程度及其以下的占46%，很難掌握較復雜的技術，自我發展能力較差，脫貧后返貧風險較大。

2.深層次原因

經濟欠發達:民族地區經濟欠發達，GDP總量、人均都比較低。見下表:

2021年貴州、云南、上海GDP總量人均一覽表

GDP總量2021年貴州是上海的0.45，人均GDP是上海的0.29:GDP總量2021年云南是上海的0.62，人均GDP是上海的0.33。產業不發達、結構不合理、GDP貢獻低導致城鎮化率低；2017年全國城鎮化率全國58.52%，廣西、貴州、云南等少數民族聚集區不足50%，西藏僅

30.89%[26]。

GDP增長主要靠產業支撐，民族地區產業已經成為制約經濟發展的瓶頸。新疆“十四五”主要發展石油石化、煤炭煤化工、電力、紡織服裝、電子產品、林果、農副產品加工、馕、葡萄酒、旅游等“十大產業”，但除石油、石化外，規模都較小。云南主要產業是煙，近年增加了能源產業，其余產業量小質弱，很難支撐經濟發展。貴州主要產業是酒，2018年茅臺的市值超過了貴州全省當年GDP總量，其余產業幾乎市場占有率都十分低。西藏主要產業是旅游，高原生物、綠色工業、清潔能源、現代服務、高新數字、邊貿物流等剛剛起步。內蒙畜牧業、煤有一定基礎。寧夏畜牧業、枸杞種植有一定發展。青海雖然號稱石油、電力、有色金屬、鹽化工是支柱產業，但規模較小。廣西北部灣雖然形成一定產業規模，其余地區產業仍很落后。產業支撐力度不夠，人均GDP量小是民族八省經濟欠發達的標志，也是“脫貧摘帽”戶返貧風險高的根本原因。

貧困程度深:習近平總書記指出:“現有貧困大多集中在深度貧困地區。這些地區多是革命老區、民族地區、邊疆地區”[27]。深度貧困人群主要集中在老、少、邊為一體的少數民族地區。全國334個深度貧困縣[28]，其中少數民族地區113個[5]15，約占33.83%。2020年民族地區脫貧掛牌督戰46個縣，占全國52個縣的88.5%。貧困程度深不僅表現在人力資本缺乏、身體健康程度差、生存要素短缺、長期與現代文明隔離、處在極端惡劣的自然環境中，還表現在長期處于貧困狀態、脫貧后極易返貧、返貧風險居高不下。正是貧困程度深，決定少數民族地區脫貧難，脫貧后鞏固更難。

內生動力激發不夠:脫貧“沒有內在動力，僅靠外部幫扶，幫扶再多，你不愿意‘飛’，也不能從根本上解決問題”，習近平總書記一語中的，抓住扶貧關鍵。貴州“167.5萬建檔立卡貧困人口納入低保或特困供養……占全省建檔立卡貧困人口總數的21.5%”[29]；廣西“151萬建檔立卡貧困人口納入低保范圍”[30]，占比33.4%；云南“153.43萬建檔立卡貧困人口被納入農村低保和特困人員供養”[31]，占比23.8%。民族地區臨時救助、低保占比較大——低保兜底成了重要的脫貧舉措。低保兜底脫貧效果明顯，但容易形成“等、靠、要”慣性。據重慶市社科規劃辦“重慶市脫貧舉措與技能培訓精準對接調查研究”課題組2018年對重慶石柱、酉陽土家、苗族126名低保兜底的建檔立卡貧困戶調查，自愿努力脫貧，愿意退出低保的僅12名，占9.5%；殘疾人、五保戶77名，占61.1%；認為享受低保是應該的，從未想過努力脫貧退出低保的37名，占29.4%。雖然“扶貧要同扶智、扶志結合起來；智和志就是內力、內因”[13]已經形成共識，但具體扶貧側重解決資源環境、勞動力、土地、資金、技術等要素，而忽視發展能力、脫貧意識的根本解決。“造血”扶貧難于“輸血”扶貧，“造血”扶貧的難點在扶智，扶智攻堅在立志——人無志不立——無志難脫貧、無志易返貧是普遍真理。由于具體激發深度貧困人群內生動力的措施、手段卻十分缺乏而導致內生動力不足。正是內生動力不足，決定扶貧—脫貧—返貧—再扶貧的惡性循環困擾著脫貧成果的鞏固。

可持續生計缺失:脫貧的本質“是自己的觀念有變化，能力有提升，有穩定的收入與渠道……如果是給錢給出的脫貧，那叫社會保障兜底”[32]。有學者將致貧、返貧的原因歸納為11或13類[5]82151，主要原因歸納為缺資金、缺技術、疾病三大類直接原因，但“脫貧摘帽”后怎樣通過自身發展鞏固脫貧成果，永遠告別貧困——謀劃未來的可持續生計的研究卻非常薄弱。少數民族地區特別是深度貧困地區由于要素資源、環境稟賦稀缺，個體長期缺乏抓住發展機會的能力，相當一部分希望“輸血”，“等、靠、要”意識沒有徹底清除——個體未來發展的可持續生計很少謀劃。正是這種可持續生計缺失，雖然在黨和國家扶貧政策潤澤下脫了貧，但一旦“輸血”停止，返貧就很難杜絕。

三、SLA分析框架在少數民族“脫貧摘帽”戶的適應性與變革

2019年4月習近平總書記強調“要把防止返貧擺在重要位置，適時組織對脫貧人口開展‘回頭看’”[33]。防止返貧必須解決“脫貧摘帽戶”的可持續生計。理論界曾“運用新經濟地理學和新結構經濟學的基本框架”，分析過“‘三區三州’的稟賦特征對貧困的影響”，從自然資源角度分析了“減貧與可持續發展”[34]的關系；運用SLA分析框架，協助少數民族“脫貧摘帽戶”謀劃斷窮根、絕窮源的可持續生計策略，是將習近平總書記指示落地見實效的有力措施。

(一)SLA分析框架

SLA分析框架以其能夠覆蓋陷入貧困的所有可能、所有不可持續和貧困人口參與貧困評估、消除貧困等優點，被廣泛應用于反貧困的研究領域。常用的分析框架如下圖所示:

圖1 框架來源于蘇芳等.可持續生計分析研究綜述++

這個分析框架脆弱性背景是前提條件，生計資本是分析框架的基礎，生計戰略是核心，生計輸出是結果。這個分析框架從個體可持續生計現存的脆弱性——問題出發，瞄準個體人力、社會、自然、物質、金融等具體資本優勢和國家結構、制度轉變的契合點，做出生計戰略抉擇，聚焦戰略抉擇實施結果——生計輸出，最后反饋回生計資本，為可持續生計更適合個體發展的進一步謀劃提供實證信息。SLA分析框架促進了少數民族脫貧摘帽戶可持續生計謀劃的科學化，具有重要的工具性意義。

(二)SLA分析框架適應性

該分析框架對于正確理解貧困，找出根除貧困的潛在機會，為貧困人口利用環境提供的資源、財產、權利去追求穩定脫貧生計出路提供了現實路徑；特別是“脆弱性背景”直接指向貧困發生和返貧的風險及成因，對政策制度的設計有著十分重要的價值。但未深入分析建卡貧困戶“脫貧摘帽”后可持續生計的要素，并進行有機整合，因而不能很好適應“脫貧摘帽”戶可持續生計謀劃，更不能適應少數民族“脫貧摘帽”戶可持續生計的特殊性要求，分析框架的辯證否定——守正創新——堅持適應性、變革不適應成為必然。

(三)SLA分析框架的變革

生存→發展→美好生活是一個家庭的發展脈絡。國家扶貧政策實施幫助少數民族地區貧困家庭“脫貧摘帽”，基本解決了生存問題，發展剛剛起步(讀書、學藝、就業、成家)，要鞏固脫貧成果，追求美好生活必須謀劃可持續生計。可持續生計簡單說就是一個家庭在一定周期(二十年或一代人)具有穩定的生活來源，最好“父母之愛子、為之計深遠”[35]——兩代都有穩定合法的謀生手段。種養殖、務工、財產、社保等是“脫貧摘帽”戶維持生計的主要手段。SLA分析框架則將生計依托統稱為生計資本，雖然從人力、社會、自然、物質、金融五個方面作了規范，但只有人力資本“脫貧摘帽”戶可以左右，生產、財富資本只能部分左右，社會、自然資本只能利用而不能左右。因此，SLA分析框架變革成為必然。少數民族地區“脫貧摘帽”戶可持續生計分析框架變革后圖示:

圖2 少數民族地區“脫貧摘帽”戶可持續生計分析框架圖

1.脆弱性背景變革

將一般分析變革為少數民族地區特殊具體脆弱性分析，在自然、居住、制度、貧困程度、人力資本等方面著力。

自然條件惡劣:少數民族貧困地區大多數自然條件都非常嚴酷，土地匱乏、貧瘠，自然災害頻發，生態環境脆弱，農牧業發展先天不足，貧困連片，可持續生計的自然資本支持力度不足。

居住集中三界:在國界、省界、陸界區域集中了438個貧困縣，西部民族地區153個，占34.9%[36]，遠離中心城市，信息閉塞，交通不便。四川省涼山彝族自治州昭覺縣支爾莫鄉阿土勒爾村，通往外界靠順著懸崖斷續攀爬17條藤梯[37]是其典型。生計艱難已成為不爭的事實。

制度亟待健全:少數民族“脫貧摘帽”戶可持續生計依賴相關制度支持，雖然國家專門出臺了對西藏、四省藏區、新疆南疆、四川涼山、云南怒江、甘肅甘南、寧夏固原等地區的少數民族扶貧政策，但戶籍城鄉二元、社會保障、財政投入、多維扶貧等制度正在探索建立中，因病、學、災致貧、返貧的狀況尚未根本解決，可持續生計制度支撐力度不夠。

貧困程度深:民族貧困縣基礎設施建設滯后、工業化程度低、產業結構單一。3/4的村無合作經濟組織，2/3的村無集體經濟，貧困發生率高于全國平均水平。連片深度貧困區絕大部分在少數民族地區，沒有縣域經濟支撐，少數民族脫貧摘帽戶可持續生計面臨著嚴峻挑戰。

人力資本脆弱:少數民族地區脫貧摘帽戶可持續生計主觀依托則是個體能力。雖然國家實施了健康、教育扶貧工程，但長期以來民族地區教育投入不足、質量偏低，受教育程度普遍偏低，云南邊境縣市15歲以上人口中文盲的比率高達11.08%，比全國4.08%高出7個百分點[5]27。文化水平低、地方病流行、“等靠要”思想嚴重等不但影響鞏固脫貧效果，還直接制約了可持續生計戰略選擇的主觀能動性。

脆弱性本質上是少數民族脫貧摘帽戶面臨的環境消極影響風險和主觀選擇風險；挖掘主客觀潛能，提高承受、規避、應付、抵抗風險的能力，是可持續生計的著力點。國家通過制度政策安排，健全少數民族地區經濟社會發展、扶貧、鄉村振興等政策制度體系，從外在降低脆弱性對可持續生計的侵蝕，家庭從內在提升抗脆弱性能力，是可持續生計謀劃的結合點。

2.生計資本

將SLA分析框架的生計資本變革為自然、社會、人力、生產、財富五個方面，擁有生計資本越雄厚，發展越可持續。一般說來少數民族“脫貧摘”帽戶任何一項資本都較弱，但也有相對優勢；生計資本除人力、財富等個人占有外，自然、社會、生產三大資本個體只能部分占有、利用而不能控制。見下表:

少數民族“脫貧摘帽”戶可持續生計謀劃資本抉擇表

自然資本:自然條件只有進入少數民族“脫貧摘帽”戶利用領域才能成為個體生計資本。少數民族地區大多處于自然條件惡劣的高寒、生態脆弱地區。西北沙化土地面積高達1.4314×108hm，滇桂黔巖溶面積1.11×105km2[10]14-15，青藏高原平均海拔4000m以上。土地貧瘠、水土資源承載力超載嚴重，可持續生計可利用的自然資本十分有限。只有國家出臺促進惡劣自然環境蝶變、實施易地搬遷、開展生態補償等政策，才能將自然因素變成可利用的自然生計資本。

社會資本:社會資本是由嵌入在社會關系和社會結構中的資源組成。少數民族“脫貧摘帽”戶擁有的社會資本，無論量還是質都十分有限，因而能夠從社會結構中獲取資源的效果較差。國家在扶貧中幫助少數民族拓展社會關系網，健全社會組織，加強社會聯系，指導他們在追求生計目標過程中充分利用社會資源，才能將社會資源內化為個體可持續生計的資本，進而整合社會資本，以提高可持續生計能力。

生產資本:生產資本由地方產業、基礎設施、公共服務、生產資料構成。地方產業提供創業就業機會，基礎設施提供發展空間，公共服務提供民生保障，都是少數民族“脫貧摘帽”戶可持續生計可利用的外在生產資本；牲畜、承包地、牧場、園地、林地是其占有的可持續生計生產資本。地方產業虛，很難提供維持生計的穩定就業崗位。基礎設施落后，很難依托其維持生計和提高生產力。

財富資本:財富資本是少數民族“脫貧摘帽”戶擁有的動產和不動產。動產由存量(儲蓄)和流量(相對穩定的資金流入)兩個部分組成。建卡貧困戶基本沒有存量，低保兜底一批有一點流量。“脫貧摘帽”戶儲蓄很少或沒有，定期的資金流入(如低保、撫恤金)也十分有限。不動產由房屋和承包經營權構成，表現為不動產租賃、承包經營權流轉等財產性收益。少數民族“脫貧摘帽”戶財富資本薄弱，這是不爭的事實。國家采用低保兜底、促進土地流轉等措施增強少數民族“脫貧摘帽戶”的財富實力，但財富資本仍然很薄弱。

人力資本:人力資本是生計資本的內在靈魂，其內在價值在于能更好地利用其余四種生計資本。知識、技能、能力、健康是其表象。人力資本從量上看是指家庭勞動力數量、家庭規模、技能水平、健康狀況等要素；是個體運用知識、技能、體能的能力在家庭中的有機組合。人力資本直接由個體占有，受主觀素質和內驅力的影響，決定著其余生計資本的利用效率或效果。扶貧主體促進少數民族“脫貧摘帽”戶將勞動力轉化為人力資本，激發脫貧致富的內生動力，這是可持續生計的根本。

3.國家、個體可持續生計定位

國家出臺民族政策:“全面建成小康社會一個民族、一個家庭、一個人都不能少”[38]頂層決策目標明確。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的實施意見》、《“三區三州”等深度貧困地區旅游基礎設施改造升級行動計劃(2018-2020年)》，教育部、國務院扶貧辦《深度貧困地區教育脫貧攻堅實施方案(2018-2020年)》將民族地區作為重點。國家出臺了鑄牢中華民族共同體意識、民族區域自治、產業扶持教育扶持、西部大開發、培養少數民族干部、興邊富民、轉移支付、基礎設施補短等和大力促進少數民族地區經濟社會文化發展，優化民族地區的中觀環境，為少數民族個體增加創業就業機會等一系列普適性政策；還出臺特殊扶貧政策:搬遷——實施生態移民、扶貧搬遷，讓部分少數民族貧困戶脫離惡劣自然環境的威脅；“主攻深度貧困地區”[39]——瞄準制約深度貧困地區精準脫貧的重點難點問題，重大工程建設項目繼續向深度貧困地區傾斜，特色產業扶貧、金融扶貧、社會幫扶、干部人才等政策措施向深度貧困地區傾斜；加大“三區三州”脫貧攻堅資金投入——統籌資金項目，加大扶持力度；創新發展民族特色的鄉村手工業——創響一批“土字號”、“鄉字號”特色產品品牌；補齊短板——瞄準民族地區基礎設施、公共服務短板，促進與全國同步發展。這些特殊扶持政策既促進少數民族地區區域脫貧，又為個體脫貧提供了發展空間，還為“脫貧摘帽”戶不返貧提供了條件，是可持續生計必不可少的政策環境。

個體厘清生計資本現狀:少數民族地區“脫貧摘帽”戶生計資本由占有與利用組成。生計資本占有是個體對人力、社會、自然、生產、財富資本的占有，占有量越大，生計資本越雄厚，發展越可持續。生計資本利用是個體對生計資本各要素的開發、利用，并形成良好的生計輸出。生計資本利用越充分，資本效能越高，生計越可持續，少數民族“脫貧摘帽”戶個體生計資本占有和利用都具有很大的差異性，因而必然出現可持續發展與返貧兩種狀態。厘清每戶的生計資本現狀是可持續生計謀劃的必然要求。

4.生計選擇依據

客觀優勢:主要分析縣、鎮具體資源稟賦、產業發展、鞏固脫貧成果的“四個不摘”政策等優勢，特別是鞏固脫貧成果與鄉村振興有效銜接的具體舉措。資源稟賦具體到縣、鎮、村的特殊資源，如:野生藥材、旅游、民俗、水、土地等；產業發展具體到縣鎮，直到村；政策扶持具體到實施細則；鄉村振興具體到項目。客觀優勢為少數民族“脫貧摘帽”戶提供發展機會，是可持續生計策略選擇的外在直接依據。

主觀優勢:主要分析“脫貧摘帽”戶具體擁有的社會、生產、財富、人力等生計資本優勢。每一戶擁有的生計資本有較大的差異:有的擁有較好的人脈資源等社會資本；有的擁有土地、牲畜、工具等較豐厚的生產資料；有的擁有土地流轉、房屋出租等相對穩定的資金收入；有的擁有自身動力、健康體魄、生產技能等人力資本；還有的綜合生計資本較好。這些優勢只有運用到可持續生計謀劃的實踐中才能產生鞏固脫貧成果的效果。

5.生計輸出

創業就業起步:少數民族“脫貧摘帽”戶種養殖、手工、服務等創業活動開始起步；務工、五匠等就業手段基本可維持家庭生計，可持續生計要求基本具備一人一技、一戶一業。

收入穩定:少數民族“脫貧摘帽”戶從事的農、林、牧、副、漁、務工、五匠等獲得收入，構成生計收入的主要渠道。可持續生計選擇后，要求一家基本收入較大高于國家脫貧或“低保兜底”標準，并具有相當長時期穩定性。

資源利用穩定:可利用的自然和社會資源穩定、充分，并以生產-市場的形式相對穩定下來，保證少數民族“脫貧摘帽”戶占有和利用的資源發揮效應，并支撐起個體可持續生計。

脆弱性降低:可持續生計謀劃實施效果必然增強家庭應對風險的能力，降低脆弱性。基本能經受住一般自然災害、疾病、失業的打擊；對重大打擊有一定的緩沖能力。

生活水平提高:在確保“兩不愁三保障”的脫貧標準基礎上，少數民族“脫貧摘帽”戶通過可持續生計謀劃，遠離貧困、進入小康，全面提高生活質量，向農村中等生活水平邁進。

四、SLA分析框架在少數民族“脫貧摘帽”戶中的應用

SLA分析框架落實到少數民族“脫貧摘帽”戶個體分方案設計、實施、評估三步完成。

(一)方案設計

將少數民族地區“脫貧摘帽”戶可持續生計分析框架圖落細落小，形成少數民族“脫貧摘帽”戶可持續生計方案圖，作為具體設計的方案依據。

圖3 少數民族“脫貧摘帽”戶可持續生計參考方案圖

方案設計堅持于法周嚴、于事簡便、便于操作。瞄準個體生計資本優勢與國家扶持政策和可利用自然、社會資源精準對接的關節點:國家鞏固脫貧成果與鄉村振興有效銜接的政策最終落實到縣、鎮、村微觀層面，直接為少數民族“脫貧摘帽”戶可持續生計謀劃提供機遇；村社可利用自然、社會資源直接為其可持續生計謀劃提供現實基礎；個體根據擁有生計資本的優勢，選擇適合自己發展的方式。方案設計將三者有機結合，以備少數民族“脫貧摘帽”戶可持續生計策略選擇時參考。

(二)方案實施

方案實施分決策、執行兩大板塊。由于少數民族地區“脫貧摘帽”戶受教育程度不高，自我決策能力相對較弱的限制，因而發揮貧困村第一書記和駐村工作隊作用，協助“脫貧摘帽”戶進行可持續生計策略謀劃就成為必然。

1.方案決策

“政策制度確定之后，組織領導是決定性因素”。[40]第一書記既是中央脫貧攻堅政策的落點，又是精準脫貧的支點，還是鞏固脫貧成果的中堅力量。第一書記和駐村工作隊對轄區內所有“脫貧摘帽”戶都肩負可持續生計謀劃的指導責任；“因村因戶因人施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策”[1]落實到點、根、家庭上。第一書記和“脫貧摘帽”戶首先必須明確國家扶貧政策落實到村的具體舉措:本縣“一縣一業”是什么“業”，“涼山會理依托獨特的水土和光熱資源優勢，突出特色、發揮優勢，大力開展烤煙種植助農增收”[41]，以達到脫貧效果，值得借鑒；本村“一村一品”是哪一“品”；公益、護林崗位有哪些；縣鎮產業扶持企業有哪些崗位；本地推介的民族家庭手工業有哪些。這是國家扶貧、鞏固脫貧成果的政策落細落小，為每一個“脫貧摘帽”戶提供可持續生計的發展機會，也是謀劃最直接的現實依據。

第一書記、駐村工作隊與“脫貧摘帽”戶共同分析個體的生計資本的現實和潛在優勢。現實優勢:人力資本(健康、技能、志向)、社會資本(人脈、社會關系)、財富資本(房屋、儲蓄、租賃和流轉收益)、生產資本(土地、工具、牲畜)、自然資本(藥材、林木)。逐戶分析五大生計資本開發利用程度，落實在創業、就業的具體產業、行業是什么，有什么優勢。這是可持續生計謀劃最直接的主觀依據。潛在優勢:分析“脫貧摘帽”戶的人力資本變化發展趨勢，家庭成員中正在大學、中職、普高等就讀情況，現成勞動力職業技術培訓情況；大中專畢業生將成為斬斷貧困代際傳遞的人力資本，技能培訓將提高勞動力的就業收益；這些潛在的“黑馬”將引起“脫貧摘帽”戶家庭人力資源的蝶變。

第一書記、駐村工作隊與“脫貧摘帽”戶共同分析每個家庭與國家鞏固脫貧成果舉措精準對接的可持續生計策略——形成“一戶一策”，推進少數民族地區“脫貧摘帽”戶全面謀劃可持續生計。

2.方案執行

少數民族“脫貧摘帽”戶將可持續生計決策轉化為積極行動——執行力至關重要。第一書記和駐村工作隊指導、輔助、監督執行時分類進行:對執行力強的“脫貧摘帽”戶主要協助解決執行中遇到的困難；對執行力弱的一方面敦促、指導執行過程，另一方面協助解決問題，監控執行中止戶；對執行主動性缺失的強化思想引導，安排執行程序，敦促執行過程，嚴防執行中止。

(三)方案評估

可持續生計方案實施是在少數民族脫貧摘帽后開展的鞏固脫貧成果活動，每一戶的方案對其可持續生計起著至關重要的作用，是村、鎮、縣面上的“脫貧摘帽”戶杜絕返貧、全面小康的基礎，也是全國鞏固扶貧成果的基本細胞。評估每一戶可持續生計方案的實施效果，發揚成績、完善方案、以利再戰。從三個層次將評估落到實處。

“戶評”是可持續生計方案實施效果評估的基礎。建議在方案實施2-3年后，由鎮政府依托貧困退出評估系統組織以行政村為單元的逐戶評估，提出整改意見；由第一書記和駐村工作隊與“脫貧摘帽”戶一起拿出整改措施；由“脫貧摘帽”戶執行。

“村級評估”是可持續生計方案實施效果評估的重點。建議在逐戶評估完成的翌年，由縣級鄉村振興局(原扶貧辦)依托貧困退出評估系統組織以鄉鎮為單元的逐村評估，對轄區內行政村“脫貧摘帽”戶可持續生計方案的整體實施效果進行評估，評出優秀、良好、合格、不合格四類，并提出整改意見；限期由第一書記和駐村工作隊組織整改，將整改結果上報鄉村振興局。

“縣級評估”是可持續生計方案實施效果評估的關鍵。建議在逐村評估完成的翌年，由市級鄉村振興局依托貧困退出評估系統組織以縣為單元的逐鎮評估。對縣域內建制鎮“脫貧摘帽”戶可持續方案實施效果進行綜合評估，統計出“脫貧摘帽”戶通過可持續生計謀劃不返貧的比重，按照貧困發生率的指標控制縣級返貧率，實現縣域內98%以上的少數民族“脫貧摘帽”戶不再返貧，讓貧困縣退出更徹底、機制更健全。

國家瞄準制約少數民族地區精準脫貧的自然資本稀缺、物資資本缺失、基礎設施短板等突出問題，實施搬遷、產業扶持、項目傾斜、補齊短板等政策；在五年內堅持“四個不摘”，并加大鞏固扶貧成果與鄉村振興有效銜接的政策支持；推進自然資本的優化和生產資料、產業、基礎設施向物質資本轉換，增強區域經濟實力、增加創業就業等可持續發展機會。第一書記和駐村工作隊協助“脫貧摘帽”戶根據區域扶貧舉措提供的發展機遇，堅持一把鑰匙開一把鎖，瞄準每戶致貧、返貧監測到的原因和可持續生計的關鍵問題；立足現實生計資本優勢，揚長避短，精準把脈，選擇適合個體的可持續生計戰略；確保“脫貧摘帽”戶有長期穩定的收入或持續的造血功能，杜絕返貧。在56個民族共同建成小康的基礎上，開始2035年基本實現社會主義現代化的新征程。