工業園區環境管理政策有效性評價體系研究

劉瀚斌

（復旦大學環境經濟研究中心，上海 200082）

0 引言

我國工業園區經過40多年的探索與發展，逐漸成為推動地方經濟發展的核心區和增長極。隨著國家工業化和城鎮化程度的不斷深入，園區在促進當地社會經濟巨大進步的同時，也一定程度影響了周圍生態環境的質量[1]。早在2010年，中華環保聯合會就對華東地區年均工業產值排名靠前的部分工業園區進行了環境調查，結果顯示[2]：包括國家級園區2家、省級7家、縣市級9家的18家工業園區均存在嚴重污染問題，其中水污染100%；大氣污染14家，占78%；固體廢棄物污染3家，占17%。因此，加強園區環境管理能力，是實現我國經濟高質量發展，落實生態文明國家戰略的重要路徑。針對園區的環境管理，國內外許多研究主要集中于環境基礎設施建設、污染治理工藝創新、環境投入產出分析等角度，在研究園區環境管理政策研究中，往往采取評價園區環境管理績效評價方法，分析園區環境質量的變化。當前關于園區績效的研究較少針對園區的環境管理政策進行分析。本研究基于“政策有效性理論”和政策運行全周期進行分析，構建園區環境管理政策有效性的評價體系，通過對政策的制定、執行、績效等相關環節進行評估，進而有針對性地跟蹤影響環境質量變化背后的政策制定和執行問題，及時優化園區環境管理政策，提高管理效能。

1 工業園區環境管理政策有效性評價的內涵

1.1 工業園區環境管理政策主要內容及工具分類概述

關于園區的研究主題涉及領域廣泛，但主要還是圍繞園區經濟發展和管理體制的大背景展開，觸及了區域經濟、公共管理、行政法、社會學等多學科，形成了大量案例研究和評價體系研究。國外關于園區的研究最早可以追溯至20世紀30年代，主要從經濟學角度展開。國內工業園區的理論研究最初開始于1993年，皮黔生和陳鉞合著的《中國經濟技術開發區研究》[3]，對國內已建設發展的經開區進行了回顧和經驗總結，對我國發展開發區提出了建議。自1979年招商局在深圳創辦蛇口工業園區，我國陸續出臺了的多項工業園區管理政策，不僅包括專門針對園區環保的專項政策，更多涉及園區內的產業發展、土地利用、對外貿易、技術創新等內容；在政策層級方面，既有國家級政策也有地方政策，不同管理內容和不同層級的政策構成了工業園區的政策體系。具體見表1。

表1 近年工業園區重要政策一覽表

從上述政策演變，可以發現針對園區的環境管理是從“環評”這一工具逐漸展開，2003年開始出現了以“規劃環評”為代表的園區環境管理制度，聚焦園區的發展規劃、土地利用規劃等政策進行評估。2005年后，不斷加大對園區環境風險的管理；2013年后，園區管理聚焦“可持續發展”主題，以生態工業園區創建為重要抓手，推進園區“經濟-社會-環境”的復合發展模式；進入2015年后，特別是新《環保法》頒布后，加大了對污染企業的處罰力度。此時的環境管理制度，入園企業不僅要滿足國家地方規定的污染物排放達標等常規目標，還要有意識地形成和完善工業生態鏈，并且從區域一體化發展角度出發，對入園具體項目提出了“生態環境-經濟產業-資源利用”協調發展要求。

根據園區環境管理政策內容的不同，基于環境經濟學理論，主要分為三類管理工具，即命令控制型、經濟激勵型和自愿型三類：①命令控制型[4]：通過運用規劃目標、行政管理和法律強制手段，以引導或糾正園區內污染企業的生產和排放行為。例如工業園區制定的各項環保規劃、排放標準、設置年度目標指標等均屬于該工具類型。②經濟激勵型：主要指通過常見的經濟激勵手段約束園區內企業的排污行為。包括通過與污染行為相掛鉤的稅費增加污染者的成本，促使污染者減少污染；或者通過市場交易或補貼方式增加環境友好型產品的收益，促進生產者增加供給。例如園區內排污收費、超標處罰、綠色金融、減排補貼等。③自愿型[5]：又稱為“行動法則”或“協商式協議”，該工具主要以園區企業為主體，體現了園區企業環境行為的主動性特征。例如工業園區內形成的“行業協會”或“企業俱樂部”，這些組織利用同行業生產工業的相似性，自主制定自愿性環境保護行動、參與行業性環保政策的制定、培育綠色生產習慣等。即企業和政府為了達到環境目標而訂立的協議。比如企業的清潔生產、自愿性環境協議（VEAs）、企業環境信息自主披露等。除以上三類主要環境政策工具，還有混合性工具，兼有自愿性工具和強制性工具的特征[6]，主要代表不僅有環境稅收、排污許可證交易等常見形式，還包括押金制度、入園環保承諾書等形式。

1.2 工業園區環境管理政策有效性內涵

在關于園區環境績效綜合評價的研究中，基本思路主要是通過選取關鍵性刻畫環境污染程度或表征環境質量變化的指標，以此評判園區環境管理的績效。但這種評價方法主要是對環境管理政策作用后效果的評價，屬于后評價模式，而針對政策全生命周期的評價才能更好發現政策操作過程的問題。Oran R.Young[7]認為政策的有效性應包括：①目標達標的有效性（effectiveness as goal attainment）[8]，即通過測度制度設定的目標是否達標來評估制度；②問題解決的有效性（effectiveness as problem solving）[9]，即通過對制度實行后產生問題的解決效果來評估制度，該類有效性分析偏重制度運行過程的效率和持久性；③集體最優的有效性（effectiveness as collective optima）[10]，即通過設定對于政策作用對象“最理想的”問題解決方案比對現行制度的效果。Mitchell R.B[1]等人在政治學領域針對評估治理過程的有效性進行了分類，主要包括目標達標的有效性（effectiveness as goal attainment），即通過測定政策設定的目標是否達標評估政策是否有效；運用場景的有效性（effectiveness as application scenario）[12]，即結合政策運用的場景來評估效果，主要偏重政策運行所處的時空和關系網絡對有效性的影響；成本投入的有效性（effectiveness as input output）[13]，即通過設定目標和投入要素之間的關系分析政策設計的科學性。在針對環評政策的有效性研究中，陸書玉[14]歸納了環評政策有效性的四個層次：政策層次，即是否按照法律法規執行；管理層次，即協調環評技術部門和政府部門、利益相關方的關系；技術層次，因子篩選和評價方法之間的科學性；項目落實層次，即建設單位有無在實際操作中落實環評建議。

基于上述相關研究，本文歸納工業園區環境管理政策的有效性，首先應評價政策目標的有效性，即政策制定的目標是否實現；其次應評價政策運行的過程，即環境問題解決的有效性，影響環境管理有效性的關鍵因素、政策作用的機制等，同時還應充分結合工業園區的自身特點如園區的發展階段、空間區位等進行評價；第三，作為公共政策，還需評價其運行的積極性，即是否用最低成本達到管理目標。基于此，園區環境管理的有效性內涵主要包括表2所示的三方面。

表2 工業園區環境管理政策的有效性內涵

2 工業園區環境管理政策有效性評價框架構建

2.1 常見評價體系框架模式比較與借鑒

通過文獻梳理，針對環境管理的評價體系框架主要可歸納為以下幾類模式[16]：“壓力—狀態—響應”模型（PSR模型）側重于從環境壓力切入[17]，對影響傳遞和響應進行了詳細的分析，能夠揭示影響環境變化的關鍵因素；“環境經濟核算”體系能夠定量分析生態服務價值，直觀反映區域生態環境價值的貨幣表現[18]，典型應用聯合國統計局構建的綜合環境經濟核算體系（SEEA）；“社會—經濟—環境”體系則將三者的耦合關系在指標體系中反映，且從耦合關系中得到影響的關鍵因子[19]，代表如美國構建的Oregon-Benchmarks 指標體系，加拿大構建的Alberta可持續性指數[20]；“人類—生態系統福利”指標體系框架模式側重于人類的福利價值，如加拿大國家環境與經濟圓桌會議形成的持續性晴雨表指數（Barometer of Sustainability）。

以上各框架模式下的綜合評價，都從不同角度對評價對象進行了分析。PSR模型側重于從影響環境質量的壓力切入，對環境影響傳遞和環境質量響應進行了詳細的分析，能夠全程性地反映環境變化后的影響，揭示了環境和經濟的相互影響；“環境經濟核算”體系能夠定量分析生態服務價值，直觀反映區域生態環境的貨幣表現；“社會—經濟—環境”體系能夠將三者的耦合關系在指標體系中反映，且從耦合關系中得到影響的關鍵因子；“人類—生態系統福利”指標體系框架模式側重于人類的福利價值。但以上幾類模式都是從環境管理政策的最終表現結果來評價，未從園區的管理過程進行分析，更缺乏對“政策”這類制度性因素的深入分析。

2.2 工業園區環境管理政策有效性評價框架的構建角度

在園區環境管理政策有效性的評價體系框架構建中，應針對園區政策制定、實施等全流程各環節，盡可能展現政策運行的細節，多維度分析園區發展。因此園區環境管理的政策有效性評價框架構建角度應包括兩方面[21]：

（1）指標選取把握綜合性和協調性：由于工業園區企業集中，各類行業并存；園區內實施的制度類別較多，關系復雜；不同園區的主導產業不盡相同，加之所處地理位置、發展階段也不盡相同。因此，在建立指標時，必須抓住能夠反映園區特點、制度實施程序中的特點，體現指標體系的綜合性功能。同時，由于政策的制定需要綜合協調不同層級的政策內容，決定了評價體系是多層次地分析問題，也唯有分層次才能較全面地反映事物的面貌。由于評價指標須全面反映園區制度運行后對環境的影響，反映有效性內涵的三方面內容，故應注意分析各層次之間的協調性，便于從整體上反映評價對象情況。

（2）評價框架把握系統性和動態性：由于工業園區的政策類別多內容廣，整體形成了政策體系；且園區管理涉及包括管委會、企業、地方政府、公眾等多個利益相關方，各方利益訴求和對資源環境的認知不同，決定了園區的環境管理需要統籌平衡各方利益。這樣需要從系統角度出發對園區內的各類政策進行有機聯系，避免評價因素重復和抵消。由于政策的有效性評價需要從政策的全生命周期角度出發，涉及政策設計、管理實施、成本投入等過程性因素，這就決定了評價應具有動態性特征，且園區環境變化會隨著地理區域和發展階段的變化而不同，其管理機制本身也會出現動態變化，故評價框架應能夠體現這種變化的指標評價，體現內在規律變化。

2.3 工業園區環境管理政策有效性評價框架的構建思路

Thissen（2000）曾在論述戰略環評制度的有效性時，引入“輸入—輸出質量”的評估框架：通過分析不同階段的輸入質量，針對實施結果、最終對政策、規劃的作用來進行評價。其分類模式為：將信息數據、技術方法、公眾參與等作為環評制度的系統建設，而環境結果、政策影響等作為環評制度的效果建設（圖1）。該理論的優勢在于能夠將環評政策的設計環節完整評價，但沒有將此制度的實施環節納入評價框架，造成無法辨明究竟是政策本身設計不合理還是制度實施不科學造成的結果。

圖1 “輸入—輸出質量”的評估框架[23]

Nisson（2009）則從制度的創新性角度提出了有效性評價，將政策的影響分為經濟層面、環境層面和社會層面分析。通過對政策實施中造成的生態影響、經濟影響、社會影響、管理體系等，綜合完成政策的評估。該框架的特點在于首次用政策實施前后的斷點分析法，評估政策創新前后的各領域績效。但不足之處在于該評價框架對數據要求高，需要大量數據支撐，其核心思想如圖2所示。

圖2 工業園區創新評價體系[24]

Salder（2004）對于有效性的闡述，是從環境影響涉及的層次和目標出發，提出應從具體操作、系統體系和總體目標三個層次進行研究，其設計的方法步驟分為：第一進行政策設計環節環境評價，第二進行執行操作過程評價，第三對技術方法和管理程序進行評價，第四則是進入核心的決策階段進行評價，最后進行綜合評價得出結論（如圖3所示）。該分析框架的可借鑒之處在于能夠從不同層次進行制度的現狀分析，雖然是以“戰略環評制度”為分析對象，但對于制度分析具有借鑒意義；并且強化了制度法規建設的完備性考察，在過程評估中，對特定的部門和行業的管理進行全程評估。但不足之處在于沒有將評價制度結合政策所處的外在環境考慮，沒能在更寬泛的意義上評價制度的效果。

圖3 多層次分析框架[24]

事實上，對于園區進行政策分析和有效性分析時，都是面對一個政策運行系統在分析，但認識一個系統需要從分析系統的內部要素開始，同時兼顧系統的外部環境[25]。也就是說，對園區環境管理政策有效性評價，不僅僅是對環境管理技術工具有效的考察，而是面對由法律規章、行動計劃、管理模式、團隊配備等制度性因素組成的制度系統；由評價目標體系、指標體系、結果反饋組成技術系統；由企業、地方政府、周邊民眾等利益相關方組成社會系統。園區制度的環境有效性評價是多個系統組成的綜合性系統。從政策層面評價環境有效性，既要從制度體系的建設角度考慮目標的可考察性，又要顧及政策具體實踐過程和利益相關方的訴求，進而形成基于“目標有效性”和“過程有效性”雙重維度的評估體系。一方面，展現政策的內在效果，將會對環境產生影響的如園區級別、產業結構、用地類型等決策中因素展現對結果的影響；另一方面，展現政策實施過程中的拓展價值，如促進企業參與環境信息公開、環保資金投入、部門協調、環評落實等細節性影響，這將對未來園區管理側重于哪個因素、弱項在哪里、以及如何提高管理透明度、當地政府的介入等有重要的參考意義。本文研究的環境管理政策有效性評價，是實現目標和過程的統一、效果和功能的統一的評價體系。基于前述闡釋，本研究的評價思路如圖4所示。

圖4 工業園區制度的環境有效性評價思路

3 工業園區環境管理政策有效性評價指標選取與體系構建

3.1 評價指標的選取

目前對于工業園區環境績效的評價指標選取主要從兩個角度進行切入：一類是從“園區創新能力”角度出發。在2009年，張妙燕[26]等學者就把園區的發展能力定位于創新能力，并分解為技術創新、知識創新、制度創新、園區環境創新、產業發展創新共五大層次，將園區制度的評價主要集中于“是否有激發創新行為”這一主題展開；另一類主要以“園區可持續發展能力”為主體的評價，其代表主要是從生態工業園區的特征出發，綜合了經濟績效、環境績效和社會績效三方面內容，主要代表學者包括Richard和Galdwin等[27]。特別在2003年后的研究，大部分從循環經濟和工業生態角度，設計表征經濟效益、生態效益、循環效率等方面的指標進行評價。

而工業園區環境管理政策的有效性評價是一項綜合性系統。既要從政策體系的目標角度考慮可達性，又要顧及政策具體的實踐過程以及利益相關方的訴求，形成“目標有效性”和“程序有效性”的評估特點。為了能夠將政策的全生命周期有序地表現出來，使得園區環境管理人員更加清晰政策的運行流程和績效，及時反映影響政策的關鍵因素，有效性評價指標應緊緊圍繞政策制定和運行的全生命周期展開。一級指標按流程設計基于“政策制定的前期準備—政策制定過程—政策執行過程—政策結果評價”展開；在二級指標選取內容中，對于園區政策制定前期準備的基礎數據信息，應作為園區管理的重要背景信息，是政策制定和運行中的基礎，因此作為“政策前期準備”的重要基礎；對于園區政策實施的環境，應包括政策工具類型、政策間協調性等內容；對于政策實施中的經濟性分析，應選取刻畫人力、財力投入的指標；對于政策實施后的績效，應選取刻畫環境質量變化的一系列指標。

3 .2 評價指標體系構建

基于上述分析，結合工業園區所處地理環境、發展階段、園區層級等特性，對指標體系按照評價框架進行篩選。由于指標選取最初的不確定性，采用定性和定量相結合的評價方法，其中定性評價主要通過半結構化訪談以初步篩選有效性評價的指標群（研究團隊通過參加規劃環評項目、環評報告書評估會等方式調研11個工業園區得到初步指標群，調研園區包括國家級經濟開發區、高新技術產業園區等）；指標群的確定通過問卷調查方式展開，具體通過召開研討會，發放100份問卷，按園區相關利益方五類人員（參會人員主要來自全國從事園區環境管理、環境影響評價的專家學者20人、政府環境管理主管部門人員20人、重點工業園區管理人員20人、重點污染性企業代表20人、園區周圍公眾代表20人），之后回收有效問卷40份，對問卷中指標選取數量進行篩選歸類統計后確定。形成的評價指標集包括4個一級指標和13個二級指標。表3是形成的指標體系。

表3 工業園區環境管理政策有效性評價體系

4 結論與建議

本文通過比較前人已研究的評價體系，建立了基于環境管理政策有效性分析的評估框架和指標體系，借鑒“分層次的評估”“系統性評估”“輸入—輸出有效性評估”等評估框架的特點，結合園區管理政策的有效性內涵，形成了工業園區環境管理政策的有效性評估框架。該評價框架和指標體系的創新性在于：

第一，將園區的環境管理優化分析聚焦至政策層面進行分析，構建了政策分析視角下的園區環境管理有效性框架，克服了以往末端評估進而管理的局限，為工業園區的動態管理提供了可以定量管理的工具，便于管理者在實際操作中不斷比對環境問題和相關制度的關系，從而找準問題產生的根源。

第二，闡釋了園區環境管理政策有效性的內涵。本研究建立的有效性分析中，創造性地將“園區環境管理政策有效性”分解為“程序有效性”“目標有效性”“成本經濟性”等內容，即政策實施過程是“程序有效”的評價，而政策本身在實踐過程中，又由于園區地理位置、不同發展階段、政策間的相互協調，又不斷地融合在園區這種“程序”化的實現中；政策運行優劣包括投入產出的經濟性因素，又包括政策“目標”是否達標。

第三，嘗試將環境管理政策有效性的評價指標分類厘清，并說明了不同指標代表的評價內涵，部分指標可以通過量化分析進行比對，進而為園區進行制度建設和運行管理提供了決策支持。