推動城市更新改造在法治軌道上加速前行

文/賈 勇

目前，我國城市發展已由“增量”進入到“存量”的城市更新重要時期。上海作為高度城鎮化的超大型城市，也率先進入從外延擴張轉向內涵提升、從大規模增量建設轉向存量更新為主的城市發展新階段。2019年11月，習近平總書記視察楊浦濱江，面對“工業銹帶”變身的“生活秀帶”，提出“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念。為深入貫徹“人民城市”理念，以法治的力量引領城市更新，市人大常委會積極履行法定職權，在常委會主要領導主導推動下，2021年制定《上海市城市更新條例》（以下簡稱《條例》），2022年決定對《條例》實施情況開展執法檢查，通過立法監督接續發力，推動城市更新高質量發展。9月20日，市十五屆人大常委會第四十四次會議聽取和審議了執法檢查組起草的執法檢查報告。

聚焦“兩舊一村”靶向發力

作為全國第一部關于城市更新的省級地方性法規，《條例》實施情況備受關注。特別是今年初以來，上海經受了新一輪新冠肺炎疫情的嚴峻挑戰，一些老舊住房和“城中村”問題凸顯，改造需求愈顯迫切。6月，在打贏大上海保衛戰后，市委作出全面加快零星舊改、舊住房成套改造和“城中村”改造（簡稱“兩舊一村”改造）的決策部署。市人大常委會結合“兩舊一村”改造，迅速啟動《條例》執法檢查。

市人大常委會領導高度重視本次執法檢查，成立了以常委會主要領導為組長、分工聯系的副主任等為副組長的執法檢查組，全程參與檢查并給予具體指導。市人大城建環保委負責組織實施。執法檢查立足當前實際，在對《條例》進行全面梳理的基礎上，聚焦疫情期間暴露出的問題，確定了兩方面重點：對照《條例》各項規定，重點檢查政府部門履職、工作機制建設、重要制度落實、配套政策制定、浦東新區先行先試和有關議案所提意見建議落實等情況；聚焦“兩舊一村”等城市更新重點工作，著重檢查零星舊改、舊住房成套改造、“城中村”改造、既有多層住宅加裝電梯和優秀歷史建筑保護等情況。力求通過檢查，推動有關工作快起步、快落實、快到位。

深查細查法規實施問題

今年6月以來，在市人大常委會領導帶領下，市人大城建環保委圍繞“兩舊一村”改造等城市更新重點問題，全面深入開展了執法檢查。

常委會領導全程指導。檢查期間，市人大常委會主任蔣卓慶先后帶隊赴徐匯、青浦等6個區，現場調研城中村改造、舊住房改造、歷史建筑更新、區域功能提升等情況，通過集中座談、專題研究、實地檢查等多種方式指導工作，對加快“城中村”拔點和舊住房成套改造等提出明確要求。常委會副主任高小玫、肖貴玉多次參加調研，聽取政府部門、企業匯報，并對歷史保護建筑修繕、舊廠房更新等工作進行指導。常委會領導的嚴格把關有力促進了執法檢查高質量開展。

匯聚人大力量做實檢查。本次檢查實行市區人大聯動，16個區人大同步檢查，共同查找問題、共尋解決之策，12個區提交了執法檢查報告；積極發揮代表作用，邀請部分有相關專業背景的代表全程參與檢查，助力提升檢查質量；充分發揮非駐會委員工作室作用，委托馮經明非駐會委員工作室開展城市更新實證研究，結合外灘第二立面更新改造實踐，研究提出更新實施中產權歸集、資金平衡等問題及建議。

深入剖析典型案例。為了解“兩舊一村”改造具體情況，赴各類改造項目實地調研，特別是針對彭浦新村舊住房成套改造的成功案例，通過“解剖麻雀”方式進行分析，總結有借鑒和推廣價值的改造經驗。比如，加強舊住房改造的市級統籌，市級相關部門優化配套政策，對容積率、經營性建筑體量等給予支持，在日照、消防等方面實行有別于新建商品房的標準規范，保障了改造項目的順利完成。

認真聽取專業意見。專程赴上海交通大學、同濟大學、中國規劃院上海分院等城市更新研究機構調研，聽取專家學者對法規實施和工作推進的意見；專門召開企業座談會，邀請地產集團、城投集團、華誼集團、光明集團、黃浦金外灘集團、萬科等參與城市更新具體項目的企業參加，從市場主體角度了解法規落實情況和更新實施中的問題。

經檢查，發現《條例》約有10余個條款的規定還未完全落實。鑒于《條例》施行剛一年，不少配套制度還在建立過程中，而城市更新又是長期性任務，檢查組從工作緊迫性考慮，對《條例》實施和“兩舊一村”改造分別提出近期應重點予以關注和解決的問題。

筑實城市更新推進機制

城市更新是一項系統性工程，必須有完善的工作機制來保障推進，為此，《條例》從多層級對城市更新工作機制進行了規定。

檢查發現，本市已成立了由市政府主要領導任組長的市城市更新領導小組及其辦公室，并設立市城市更新中心作為市級資金、資產、資源統籌平臺，城市更新協調推進機制基本搭建完成。但從運行情況看，這一機制的作用發揮還不夠，由于領導小組及辦公室成立不久，管理制度還未完全建立，有些城市更新的重要職責還未分解落實到具體部門，法規的配套文件尚未全部出臺，影響更新活動具體開展。

對此，有的委員在審議中強調，要妥善解決城市更新的體制機制問題，廣泛動員、積極吸納全社會各方共同參與。執法檢查報告也建議，要強化組織推進，充分發揮市城市更新領導小組及辦公室的統籌協調作用，明確設立專家委員會等重要事項的牽頭部門，建立和實施日常管理、分類檢查和監督考核制度，協調督促職能部門和各區政府落實責任，對全市城市更新工作實現有力統籌和高效推進。

促進“兩舊一村”改造提速

“兩舊一村”改造是城市更新的重要內容，也是攸關民生的重要工作。

疫情后，市政府及有關部門積極回應居民呼聲，根據《條例》對居住環境差等房屋優先實施更新改造的規定，加大住房更新工作力度，將不成套、居住環境差、存在安全隱患的老舊住房納入“零星舊改”擴大代征范圍，對“城中村”改造降低集體建設用地占比的認定條件，并在全市開展新一輪排查摸底。在摸清底數基礎上，本市提出全面完成“兩舊一村”改造的目標，并組建市級工作專班，制定改造支持政策，在法規支撐下全面啟動“兩舊一村”改造，工作呈現良好勢頭。同時，調研也發現，由于“兩舊一村”改造涉及范圍廣、任務重，改造的難度甚至高于成片舊改，必須依托《條例》出臺更有針對性的政策措施，才能確保完成改造任務。

審議中，委員們就如何加強“兩舊一村”改造提出建議。有的委員提出，“兩舊一村”改造要梳理出時間表、任務書和路線圖，加強市區聯動，形成工作合力。有的委員強調，舊住房改造要關注老舊小區加裝電梯、停車難等問題。還有委員提出，一些農村街鎮的舊房屋存在安全隱患，也應納入改造更新范疇。執法檢查報告也就賦能工作專班、強化資源統籌、加強支撐保障、打造示范樣板等方面提出改進建議。

破解住房更新瓶頸問題

城市更新的可持續推進離不開各項政策的支持保障，對于改造難度更大的“兩舊一村”改造更是如此。為此，法規從資金、標準、規劃、土地、金融、稅收等方面提出了具體要求。

自“兩舊一村”改造啟動以來，市政府及相關部門依據《條例》規定，專門制定了改造實施意見，以及關于零星地塊舊改、舊住房成套改造和拆除重建、舊住房更新中行政調解和決定等分類支持政策。但檢查發現，一些針對性的支持保障政策還未細化落實，系統性管理的政策機制還不健全，在全市層面還未形成集成發力的政策體系和標準規范，導致區域統籌力度不足、項目收益平衡很難實現、更新改造的持續推進面臨較大挑戰。

對此，委員們在審議中提出：要高度重視城市更新資金平衡問題；積極用好政府專項債券資金；充分調動社會和居民的積極性，多方籌措改造資金。執法檢查報告建議，要強化資源統籌，通過市區聯動、政企合作、改造項目與平衡資源項目綁定等方式，推動跨周期、跨區域、跨類別平衡，形成較為穩定的收益平衡預期，激發優質市場主體和社會資金的參與活力，加快形成“實施一批、儲備一批、謀劃一批”的滾動改造推進局面。