地方政府生態安全風險協同治理：應然模式、實然困境與推進路徑

洪富艷，王舜禹

(哈爾濱商業大學 財政與公共管理學院，哈爾濱 150001)

近年來，協同治理在生態環境污染及其治理、生態安全風險防控方面廣泛應用，實現協同治理已然成為學界與管理領域探索公共危機問題化解的重要路徑。黨的十九大報告中明確提出：“堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。”當前，低碳發展與綠色轉型成為經濟社會發展的主旋律，加強生態安全風險防控與生態治理亦是推動和實現中國經濟社會發展轉型的重要支撐，綠色轉型需要系統性、前瞻性的國家治理體系構建和治理能力提升。黑龍江省是我國重要的能源資源戰略保障基地，在國家生態安全中占據舉足輕重的地位。作為資源密集型省份的典型代表，黑龍江省擔負著經濟增長與綠色轉型的雙重壓力，生態安全風險治理中，蘊含著的中央政府環保督察和地方政府生態治理、基層社會公眾經濟利益之間的復雜博弈關系日益彰顯，加強黑龍江省生態安全風險防控協同，實施基層生態治理創新，實現生態安全風險協同治理是生態安全風險防控常態化管理的必然要求，對化解生態矛盾、維持穩定健康的生態安全大有裨益，具有一定的典型性和代表性。

一、理論基礎：協同治理的理論溯源及實踐價值

溯源協同治理，20世紀70年代后興起的協同學以及20世紀90年代興起的治理理論奠定了協同治理的理論基礎。協同理論(synergetics)創立者是聯邦德國斯圖加特大學教授、著名物理學家哈肯(Hermann Haken)。哈肯在1971年提出協同的概念，在1976年對協同理論進行了更加系統化的闡釋。協同論主要研究開放系統在遠離平衡態的情況下，仍能通過系統內部協同作用的發揮，實現自發地保持時間、空間和功能上的有序結構的機理。在整個環境中，包括一般意義上的社會現象中，各個系統和各個組成部分、不同單位之間都相互影響彼此協作，表現為單位間的協作與配合、部門間的協調相互關系，也可以表現為企業之間的沖突與競爭，甚至是系統內要素間的相互干擾。協同論客觀描述了從微觀世界到宏觀世界的轉換過程中存在的從無序到有序的基本規律。公共管理學科框架內，“協同治理”概念源起于美國哈佛大學學者多哈休(Dohahue)教授，他深入探討了非營利組織參與社區公共事務治理并實現協同治理的過程，提出協同治理是一種特殊的治理方式，在治理過程中，通過將政府自由裁量權對外釋放共享，采取與社會生產者協作等具體協同方式，實現公共主體與私人組織的協同，從而促進政府選擇的公眾目標得以實現。美國加州大學伯克利分校政治學教授安賽爾(Ansell)等通過大量案例分析構建了協同治理過程模型(SFIC)，該模型是協同決策行為的經典模型，模型包括四部分：一是起始條件，即協同治理的權力/資源是否失衡、參與的動機如何及對抗與合作的歷史情況；二是催化領導，該理論認為領導力在促進各方主動商議，化解合作危機方面發揮引導性作用；三是制度設計，即應該為協同治理創建協作的基本協議和合作規則；四是協同過程，協同過程中實現協同主體間面對面對話，達成相互信任和彼此理解，最終實現協同，該模型簡稱為SFIC模型。

協同治理為公共問題解決和公共危機化解提供了現實路徑，20世紀90年代以來，我國學術界關于治理理論研究蓬勃興起，對于協同治理的應用研究主要集中于解決公共問題領域，特別是生態環境保護等相關領域方興未艾。國內學者致力于協同治理的理論分析、實踐領域應用與模型建構，系統分析了協同治理匹配性等五個方面的主要特征；EES(生態-經濟-社會)等協同治理經典模型被用于研究海洋生態安全問題治理與保護；以SFIC模型為分析框架，分析云南省參與建設的三個跨境經濟合作區的協同治理。基于協同理論對公共問題解決的適用性，國內學者進而在多維度上探索協同防控機制的建立，嘗試以系統思維和科學精神構建防控協同機制，建立健全涵蓋中央與地方、內部與涉外的風險防控協同機制。

關于生態安全風險治理路徑探索的相關理論研究，協同治理作為公共治理難題的化解之道已在學界達成高度共識。協同治理作為一種致力于解決公共問題的理論框架在中國的理論模型構建與實踐探索中方興未艾，現有不少研究關注在常規治理的背景下，引入“協同式治理”，發揮協同治理的優勢，實現地方政府與中央政府協同，從治理體系、過程與結果角度實現協同。但回歸現實情境，基層生態環境治理的復雜性與多元利益的糾結等因素，導致基層生態環境治理中存在協同治理困境。因此，本文所關注的現實問題是，為什么基層生態安全風險防控中存在協同治理困境，為何在面對中央環保督察組監督的情況下，破壞生態安全的行為依然屢禁不止？本文從協同治理過程模型(SFIC)入手，對黑龍江省生態安全風險治理現狀及治理困境深度分析，基于該理論模型探討完善生態安全風險協同治理的具體路徑。

二、現實依據：生態安全風險協同治理的應然選擇

總體國家安全觀視域下，生態安全承載著其他安全，對政治安全、經濟安全和軍事安全等其他安全有一定的影響和制約作用，為其他安全提供基礎保障。協同治理作為一種新型治理模式，因其在追求治理過程中多元主體目標一致、注重治理過程的資源共享與責任共擔，通過資源整合協作行動高質量完成治理目標，使其在公共事務治理過程中效能顯著。作為其他安全的載體和基礎，生態安全風險表現出更強的溢出效應，生態安全風險顯性外溢、多域并存，生態安全風險嚴重影響并威脅其他領域的安全。因此，選擇協同治理模式全面防范生態安全風險轉化溢出是必然。協同治理模式對生態安全風險防控、彌補傳統生態治理缺陷、防止生態安全風險外溢發揮著積極作用。

(一)協同治理系生態安全風險防控的理性回應

生態安全本身固有的公共物品屬性以及生態安全風險多領域頻繁發生的治理實際，突顯出協同治理的必要性。一方面，生態安全固有的公共利益屬性，使生態安全風險治理中搭便車行為普遍存在；另一方面，地方政府的自利性也會引發公共利益選擇的非理性行為，導致生態安全風險治理面臨集體行動困境，“公地悲劇”一直是生態安全治理中無法回避的現實困境。生態安全風險是指由于生態破壞與環境污染等因素，使人類社會生產、居民生活以及健康、完整生態系統遭受負面影響，給人類生存和發展帶來生態環境風險，以及耕地破壞、資源枯竭、能源匱乏等基本要素對人類生存與發展的安全保障等方面的風險。黑龍江省作為資源密集型省份，面臨尤為嚴峻的生態安全風險，黑龍江省生態安全風險的典型特點是多領域風險持續存在，水環境、大氣污染等環境污染風險顯著，與此同時，資源枯竭、耕地破壞等危害生態安全因素并存。水污染風險持續加劇，黑龍江省水資源豐富，但廢水直排現象頻有發生，水污染加劇態勢較為嚴峻。土壤破壞風險加劇，黑龍江省大量非法占用黑土耕地問題突出，耕地面積減少形勢嚴峻。2020年以來，黑龍江省大氣環境質量有了根本性改變，整體趨向優良轉變，但霧霾等污染問題還是時有發生。綜觀黑龍江省生態安全治理實際，直至目前，生態安全風險依然多領域并存且持續存在。因此，在當前甚至今后相當長的時期內，完善協同治理模式，發揮協同治理網絡優勢破解復雜公共事務跨域問題、有效規避生態安全治理的搭便車行為與集體行動困境是必然選擇。黑龍江省生態安全風險突顯的現狀表明，生態安全公共物品屬性及生態安全風險的復雜性亟待通過協同治理來防控。

(二)協同治理可以克服傳統生態治理弊端

如果治理不力，生態安全風險會轉化為政府治理風險，對政府傳統治理模式構成挑戰。生態安全的復雜性，多領域、全省域發生使得生態安全風險事件極易擴散并升級為區域治理問題，對政府治理能力構成挑戰。傳統的公共危機治理模式下，政府主導管制型治理為主，政府充當治理主體，社會力量參與嚴重不足。協同治理模式下，政府與其他社會組織充分協作，實現服務與資源、政策與管理的協同增效，協同治理模式的核心要義在于將具有不同目標的治理主體聚合到一起，通過制度協調、信息共享等多種治理手段構建一個富有張力的治理體系，協同治理體系追求多元一體的思維方式，力圖實現主體間的多元互動及利益動態平衡，并且實現治理行動的高質量協調一致。黑龍江省多領域頻繁發生的生態安全風險事件突顯地方政府治理水平低下，加劇了治理困難，僅靠政府單一治理無法徹底地擔負起生態危機治理責任。作為資源密集型省份，黑龍江省在新中國工業體系建立以及改革開放國民經濟快速發展時期扮演重要角色，在資源供給方面發揮重要作用。但是，伴隨資源型城市發展進入衰退期，黑龍江省地方政府在防范生態安全風險、推動經濟社會全面綠色轉型中舉步維艱。生態安全風險還伴隨著政治溢出效應，政府債務負擔加重。從財政收入來看，黑龍江省作為資源型城市密集省份，多數城市30%以上的財政收入源于資源型企業繳納的稅收，現階段資源型企業普遍面臨資源枯竭的生態安全風險，企業虧損嚴重難以為繼，資源型城市財政收入也隨之銳減，城市發展同頻遇阻。長久以來，黑龍江省一直是國家經濟發展的重要資源和能源基地，為滿足其他區域高速增長的生態資源需求，資源型城市不得不過度開采自然資源以保障供給，持續過度開采與自然資源的有限性使資源瀕于枯竭。生態安全風險事件使公眾與政府生態治理部門沖突頻現，對風險事件治理不力使公眾對政府治理滿意度和信任度降低，生態安全風險很大程度上挑戰了政府風險治理能力。可見，資源枯竭等生態安全風險，對城市發展和政府治理形成全面沖擊，加強協同治理勢在必行。協同治理的張力可以使不同治理主體在同一框架體系內開展活動，有效化解消除多元主體間的矛盾，促進政策執行過程的彼此協同。協同治理多元主體圍繞生態風險防控一致行動，可以有效緩解政府治理監管不力難題，協同聯動便于發現排除風險，防患于未然。

(三)協同治理有效阻抑生態安全風險溢出

協同治理網絡基于多元主體的充分信任，對有效解決公共事務治理危機具有獨到價值，治理網絡的生成在根本上彌補市場失靈、政府失靈和社會組織治理能力薄弱等單一主體治理的局限性，有助于從根本上防控生態安全風險的擴散。生態安全風險常表現為因自然力的不規律變化以及人為原因破壞引發社會生產和社會生活領域遭受威脅的風險。與其他風險相比，生態安全風險具有風險發生時不可隱蔽、治理過程長、治理結果可控度較低等特點。一般而言，生態安全風險的產生顯而易見、無法隱匿，且生態安全風險擴散的速度較快，波及的范圍更廣，生態安全風險治理效果卻難以即時顯現，因為生態治理和修復需要較長時間與較大財力物力的投入。一旦發生生態安全風險事故，事故即刻就會引發利益相關者的高度關注，政府及相關主體風險治理手段和效果更是顯而易見；風險事件往往涉及廣大社會公眾，加之治理難度非常大，生態修復十分困難，公眾對生態安全風險治理滿意度比較低，且其對社會穩定的滲透性更強，容易使社會穩定面臨風險。頻發且持續的生態安全風險具有聯動性，由此引發的潛在社會風險逐漸顯露，生態安全風險交叉影響與社會收縮發展相互作用疊加，黑龍江省經濟社會發展呈現收縮態勢。生態安全風險導致社會性負擔加劇，與此關聯，伴隨資源型企業的蕭條萎縮，資源型城市發展衰退，生態安全風險催生人口外流風險，大慶、鶴崗等資源型城市是收縮的典型城市。協同治理網絡的形成，可增強社會多元主體參與治理的黏性，增強社會公眾對于政府治理的信任與信心，有助于緩解生態風險帶來的社會收縮效應。

三、困境分析：生態安全風險協同治理的實踐難題

近年來，黑龍江省各地依據生態環境保護相關法律法規，結合地方生態環境與社會發展實際，重點關注生態環境保護與生態治理有關工作，伴隨公眾對良好生態環境的需求日益迫切，黑龍江省各地環境執法日趨嚴格，生態安全風險治理工作得到強化。盡管如此，黑龍江省各地生態安全風險協同治理目標遠未實現，借鑒SFIC協同治理理論經典模型，系統分析黑龍江省生態安全風險協同治理現狀，發現存在協同治理起始條件不充分，催化領導協同治理機制不健全、制度設計粗放執行力差、協同過程利益沖突嚴重等現實困境。

(一)起始條件

SFIC協同治理模型將協同治理的權力因素、資源平衡狀況、多元主體參與的動機及沖突與合作的基本情況視為協同治理的起始條件，由此理論預設，協同治理模式的實現需要在權力資源平衡狀態下發生，需要多元主體一致的參與動機和參與行為。這種目標的達成，既無法完全依靠政府之力，也不可能完全依賴社會自治，必須來自政府與社會的合力。然而，黑龍江省在生態安全風險治理過程中，存在較為嚴重的中央政府與地方政府權力與資源不對等、屬地企業居民參與意愿不高、治理沖突狀況時有發生等現實困境，協同治理格局尚未形成。中央政府及環保部門對生態文明建設和生態安全風險治理的認識已然上升到政治高度，但是，黑龍江省地方政府生態安全風險治理中仍存在消極被動、生態安全風險防控意識淡薄現象。一些地方存在對生態安全風險認識政治性不強，地方政府和部門生態風險防控意識淡薄，領導干部生態問題認識不到位，對生態安全風險防控工作重部署輕落實，防控虛多實少等問題。因重度污染天氣頻發，黑龍江省相關部門曾被國家環保部門重點約談，在環保督察中發現黑龍江省政府部門監管不力；相關企業法律意識淡薄，無視法律，在保護區內私自大肆建設旅游設施，大范圍開展商業活動；社區公眾缺乏風險意識等問題。長期以來，對于生態安全風險治理呈現被動性，生態保護區內居民缺乏主動作為，主動防范風險意識淡薄。地方生態安全風險防控相關主體的防控效果與中央政府生態安全風險治理目標存在較大差距，社會力量發展相對不足，政府與多元主體共同治理合力尚未形成，協同治理起始條件尚不充分。

(二)催化領導

在SFIC協同治理模型分析框架下，該理論認為領導力在促進各方主動商議、化解合作危機方面應該發揮引導性作用。協同治理中領導力的發揮需要政府具備基層治理能力，善于通過授權等方式推動社會主體參與管理；政府還應具備資源整合、關系協調、協商等能力。在重大事項決策過程中，協同治理必須引導大多數利益相關者參與決策，在集體共識決策基礎上實現協同行動。多元主體目標協同、多元主體參與、多元主體治理行動協同系生態安全風險協同治理的本質特征，要實現多元主體協同治理，高效統一的領導尤為關鍵。現階段，黑龍江省生態安全風險事件頻繁發生，生態安全風險防控涉及生態環境、自然資源、住建、農業農村等眾多部門，受部門利益制約及條塊分割行政管理體制影響，生態安全風險治理協同領導力相對薄弱，對生態環境風險問題治理缺乏統一領導，部門各自為政。黑龍江省生態安全風險協同防控治理機制未形成，相關部門缺乏統籌，失職失責問題突出，相關部門難以合力，使得生態安全風險防控中存在諸多問題。

(三)制度設計

制度設計為協同治理創建協作的基本協議和合作規則，建立對于社會自發力量的各種引導機制，及時有效地疏導放大社會力量的積極效應、削弱負面影響。只有在這些制度化渠道和平臺上，才能真正發揮社會主體參與服務的作用。近年來，中央政府圍繞生態治理的各個領域相繼制定和出臺多項政策用于指導生態環境治理工作，還推動一些政策上升到法律層面，構筑和完善生態安全風險防范的制度體系，各級地方政府一般會有針對性地制定適用于本地區的具體政策。但是，黑龍江省在生態安全風險治理實踐中，還存在一些領域缺乏制度設計，或是制度不夠具體、制度執行力差等問題。以水污染防治領域相關制度設計為例，《中華人民共和國水污染防治法》為水污染防治領域提供了法律依據。2015年以來，針對水污染防治的關鍵領域，國家層面高度重視，致力于工業廢水處理的行業標準以及水污染物排放的相關國家環境標準建立，與此對應，地方政府關于水污染物排放環境標準也相繼出臺，關于污染物排放標準相關政策的出臺搭建起水污染風險防控的制度環境。2018年，哈爾濱市人民政府辦公廳頒布《哈爾濱市人民政府辦公廳關于印發何家溝黑臭水體整治工作方案的通知》，從工作目標、任務安排、工作步驟、責任分工、保障措施等方面啟動哈爾濱市何家溝整治工作。該方案明確提出開展河道底淤泥清理工作，哈爾濱市加大治理力度，2020年底便上報銷號，但2021年中央環保督察發現，何家溝入江段仍被判定為輕度黑臭，治理效果令人不是很滿意，水污染防治配套的監督和責任追究制度執行不力。

(四)協同過程

協同過程中實現協同主體間面對面對話，達成相互信任和彼此理解，共同利益驅動，平等對話與互動機制是實現過程協同的重要保障，但是在黑龍江省生態安全風險治理中存在的生態利益與經濟利益、中央利益與地方利益、公共利益與私人利益等多重利益沖突，使協同治理難以落實流于形式。如黑龍江省撓力河國家級自然保護區違規建設行為，相關部門對中央環境保護督察組的整改意見一直置若罔聞，中央環境保護督察組多次提出嚴正整改建議，相關部門仍置之不理，也沒有要求整改，對國家生態環境整改任務敷衍了事。地方政府因部門利益和政府自利性的驅使，對生態破壞行為監管流于形式，不惜用生態利益換取地方經濟利益的增長，生態安全風險治理其他領域也存在利益糾結，多元利益糾結使相關主體難以協同。

四、路徑探索：生態安全風險協同治理體系構建

生態安全風險防控協同治理機制是指在面臨重大生態安全風險時，生態安全風險防控主體連結所有相關支持力量，能夠迅速反應、積極聯動、協同一致、合力防控，并采取積極有效措施防控風險的一系列操作方法及調控機制。評估黑龍江省現有生態安全風險，依據協同治理過程模型(SFIC)，結合黑龍江省安全風險治理案例分析結果，從起始條件、催化領導、制度設計、協同過程及協同結果五個維度完善地方政府生態安全風險協同治理體系，如圖1所示。

圖1 基于SFIC模型的地方政府生態安全風險協同治理

(一)凝聚共識，夯實生態安全風險協同治理的起始條件

協同治理的基礎是以共識為導向，與其說，協同治理是一種新的治理模式，不如說協同治理是一種新的治理思維。只有思維層面觀念領域達成高度共識，才可能有多元主體行動上的高度一致。因此，需要從價值協同、目標協同、理念協同三個方面凝聚共識，進一步夯實協同治理的起始條件，用高度共識指引協同行動。一是價值協同，價值是人們行動的先導和公共部門的決策依據，深入貫徹實施習近平總書記關于生態文明建設的重要論斷，堅持“生態優先、綠色發展”價值導向，通過價值引領加強協同主體間的價值認同，進而加快協同主體行為一致性的步伐。要提升地方和基層政府政治站位，加強生態優先戰略主導地位，堅持生態發展優先價值引領，進一步加大生態文明建設宣傳，使地方政府、企業、社會公眾對生態安全維護、生態文明建設達成高度共識。二是增進目標協同，習近平總書記關于生態文明的重要論斷為地方政府推進生態文明建設明確了基本方向和目標。黑龍江省一些地方政府及企業對于生態環境治理工作的“不作為”及“亂作為”現象較為突出，主要原因在于對生態文明建設和經濟發展目標認識不清。因此，應進一步明確生態文明建設任務、措施和時間進度，通過生態強省的戰略目標，有效調動全省生態風險防控的積極性和主動性。三是理念協同，應高舉和諧發展與綠色發展旗幟，要遵守新發展理念，結合地區發展實際情況，注重當前重點領域生態破壞問題，全面推進經濟社會綠色轉型步伐。

(二)協商共謀，完善生態安全風險治理的領導機制

協同治理得以實現的關鍵是加強催化領導，催化領導意味著通過治理結構的改造和領導機制的完善，賦權引領協同治理網絡體系中社會、企業、非營利組織等多元主體參與治理行動，真正實現多元主體從協商共謀到協同共治，充分發揮多元主體共治主動性。生態安全風險協同治理是一項復雜的系統性工程，必須強化領導，必須充分認識和進一步明確催化領導是實現協同治理的關鍵。生態安全保護涉及多個要素之間的合作，還需要諸多部門綜合治理，要實現生態安全風險防控多環節全過程的協同，通過協商民主、群體決策等方式創新領導方式至關重要。“橫向上以健全政府部門間協同機制帶動社會多主體協同，縱向以重建行政層級間協同網絡牽引社會多層次協同的思路，建設協同型政府及協同型社會。”當前，地方政府應從本地區整體的生態環境著手，嚴密分析本區域內造成生態安全風險的主要因素，注重發揮社會和市場的作用，完善生態風險重大事項決策體制，打造以應急部門為代表、黨政多部門及公眾同參與的協同治理局面。生態安全風險防控多元參與主體將保障生態安全作為共同利益和集體目標，要求多地區、各治理主體攜手參與。黑龍江省各地區應攜手打造多維參與、協同治理的風險聯控體系，同時加強地方政府與企業及社區居民等各協同主體間的交流，促進各主體平等協商，提高風險防控合作意識，加強生態安全風險治理相關部門間的合作溝通。

(三)精準施策，優化生態安全風險協同治理制度體系

生態安全風險防控僅有宏觀性制度支撐是不夠的，具體可行的治理制度體系是生態安全過程協同的軟環境。環顧黑龍江省生態安全風險治理實際，各領域生態風險依然存在，治理效果令人不滿意，主要是因為協同治理制度體系不完善。盡管制定了生態安全相關領域風險治理應急預案，但是應急預案較為粗陋，相關制度執行偏差嚴重，基層生態治理中象征性執行、觀望式執行較為普遍，這也是生態安全風險持續存在的癥結所在。針對黑龍江省資源枯竭等風險現狀，當務之急是建立黑龍江省生態安全風險治理的制度體系，精準施策為多主體聯防聯控提供制度依據。一是要完善生態安全風險防控利益協調與補償制度。黑龍江省作為資源輸出型省份，用生態資源輸出為國家經濟社會發展作出巨大貢獻，建立資源型城市利益協調與補償制度，探索通過加大中央政府財政轉移支付力度，完善對資源型枯竭城市及相關主體補貼原則、標準、方式等補助制度體系，并按治理責任、難易程度、受益情況等保證制度落實，對范圍內人、財、物等進行合理分配，對化解資源型城市生態風險和社會風險有重要意義。二是要完善生態安全風險防控問責制度。黑龍江省各地在生態環境風險防控時，仍存在某些地方政府相互間推脫責任，或在上下級指導與同級協作時部分相關部門權責劃分不明晰，使得環境風險協同防控系統在生態治理中難以實現預期效果，失職瀆職行為存在。嘗試建立完善涉及生態安全風險重大決策終身責任制，對有關生態環境的每項重要決策長期留存歸檔留底。

(四)開放共享，增強生態安全風險治理過程協同

建立生態安全風險治理數據信息協同共享機制，完善相關數據共享機制。在生態安全風險聯防聯控工作中，要加強政府之間、部門之間的合作，有賴于暢通的信息流通與信息對稱，基于大數據信息系統健全信息共享機制可以提升聯合應對生態安全風險能力。地方政府還應加大對信息的監控進而保證信息的可信度、準確度及共享性，建立與利益相關者和社會公眾及時鏈接的共享機制，加強信息互動與共享，便于了解公眾意愿，化解沖突，促進各政府部門快速、精準地作出應對決策。地方政府應注重環境風險信息溝通平臺的搭建，以便于風險信息被立即收取、交流和更新，應急大數據平臺建立發展思路應與綠色發展理念和生態文明建設的要求相一致。要搭建權責一致合作協同平臺，在尊重各個主體地位和價值的基礎上創建合作平臺，以生態環境善治和生態強省建設為共同目標，提升自身能力，堅定公益原則，提高政府部門生態安全風險防控公信力和影響力。完善合作方式，注重環境與發展綜合決策、環境規劃、環境綜合整治、區域內項目環境影響評價等。明確權責依據內容，創立有關生態風險防控共治協調平臺，賦予其統籌決策與組織權能，并做到生態安全風險防控過程中明確相關主體角色定位與權責劃分，力求權責一致。一方面，在日常環境風險管理防控工作中明確受誰管理，合理進行地方政府與同級、上下級政府間的權責劃分；另一方面，注重縱向分權體系的頂層設計，減少各地權責交叉現象，打破全面環境風險管理的困境。

(五)防控結合，實現生態安全風險治理長效協同

生態治理是一項長期而復雜的系統工程，只有長久持續防控才能使生態風險得到根本化解。在SFIC治理模型基礎上，注重結果導向，構建基于起始條件、催化領導、過程協同和制度協同的協同治理體系，形成預防與管控有機結合的協同治理閉環系統，從防控結合角度鞏固協同治理成果。基于黑龍江省生態環境督察發現，有關部門監管乏力，履職盡責不到位；有關部門監管明顯缺失，對違法違規治理工作不作為、慢作為傾向嚴重，運動式監管、臨時性監管居多，在面對中央環保督察和上級部門檢查時消極應對，缺少長效治理機制，使水污染、大氣污染等很多生態治理陷入治理再污染的惡性循環。因此，構建多元主體參與的生態安全風險監督機制勢在必行，除完善相關法律法規外，必須為新聞媒體和廣大公眾參與到監督中創造條件，合作約束與監督機制對于保障生態安全風險治理主體間合作的持續和穩定至關重要。優先提升重點領域生態安全風險防控監管機制，深化重點區域分類防控，對于保障生態安全十分必要。黑龍江省生態資源豐富，各地政府和有關部門應按時對本區環境風險源進行聯合檢查和監督，盡早發現重點、難點問題，對各資源地區的重點生態安全風險聯防聯控。健全生態安全風險防控整改長效機制，采取定期監管督查為主，對重點問題嚴密監控加大督察力度，采取公開掛牌督辦方式對未按要求、未及時完成整改問題進行監督。強化生態安全風險治理長效監管機制，完善相應制度措施，頒布制定地方性法規；將生態環境保護納入對各市(地)年度目標考核指標體系中，在地方領導干部和部門績效考核中引入生態安全風險防控和生態治理效果評價關鍵指標。

綜上所述，協同治理模式作為基層環境治理中的普遍模式，對于緩解生態環境危機，實現環境治理目標有著重要作用。針對地方政府生態安全風險協同治理困境，需要轉變治理理念、創新治理思路，完善生態安全風險防控起始條件、加強領導協同和制度設計，做好過程協同和結果協同，有助于提升地方政府生態安全風險治理能力，是全面推動經濟社會綠色轉型的應有之義。