鄉村振興戰略下玉米價格支持政策效果評價及提升策略

吳小偉，肖舒苑

(1.重慶鄉村振興研究院，重慶 404599；2.重慶文理學院，重慶 404599；3.東北農業大學 學術理論部，哈爾濱 150030)

2017年10月，習近平總書記在黨的十九大上提出鄉村振興戰略，就是要解決好“三農”問題。產業振興是鄉村振興戰略中的重要組成部分，是鄉村振興的核心動力。玉米價格支持政策不僅對保障國家糧食安全、穩定國內糧食市場價格，還對保障農民收益、農業供給側結構性改革、促進玉米產業發展產生明顯影響。因此，面向鄉村振興的宏偉藍圖分析玉米價格支持政策，更應關注價格支持政策的實施效果。

價格支持政策一直是國家保障糧食產業發展的重要農業支持政策，作為玉米臨時收儲政策的替代政策，2016年東北地區開始實行“市場化收購+生產者補貼”政策。國內學者從不同角度分別對“市場化收購+生產者補貼”政策進行了分析，提出“市場化收購+生產者補貼”政策，充分發揮了市場調節的作用，同時具有抑制玉米市場價格波動和保障國家糧食安全的雙重作用；“市場化收購+生產者補貼”政策理順了玉米價格，保障了農民收入；農業價格補貼政策對鐮刀彎地區實施后仍有補貼力度不足和各區域間補貼標準不均衡等問題；玉米生產受玉米價格支持政策影響最為顯著，且價格支持政策隨著實施時間越久，作用越明顯等多種觀點。

一、玉米價格支持政策的演進

價格支持政策在不同時期為保障國家糧食安全、促進玉米產業發展、提升農民收益作出了重要貢獻。要實現政策與鄉村振興戰略的有效連接，有必要對不同時期價格支持政策內容進行研究，結合當前農業經濟發展需要，為對價格支持政策評價提供依據。隨著我國經濟發展從計劃經濟到市場經濟的轉變，我國玉米價格支持政策經歷了計劃經濟時期的國家訂購價政策，計劃經濟向市場經濟過渡時期的糧食保護價政策，市場經濟初期的玉米臨時收儲政策和目前正在實行的“市場化收購+生產者補貼”政策等多個階段。

(一)國家定購價政策

國家定購政策是我國對價格支持政策的初期探索階段，國家定購糧政策主要是為解決主要糧食的生產和供給問題，目的是在逐步建立糧食市場化的前提下，保障國家糧食安全和農民受益。1985年我國發布的《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》中提出實行糧食定購合同政策，意為國家來制定定購糧食的定購價，其他糧食的價格按市場需求確定，如果市場糧食價格低于國家制定的價格，則國家按照統購價格進行收購。

(二)糧食保護價政策

1996年我國開始實行按保護價收購農民余糧政策，以應對不斷增加的生產成本，保障農民收入，進一步提高玉米產量和提高農民種植玉米積極性，在制定保護價格時，采用中央指導各省定價的方式，當年中等標準的玉米收購保護價格提高至1.48元/公斤，為調節玉米種植結構，于1999年調低了玉米收購保護價。2004年國家提出《糧食流通管理條例》，明確開始全面實現購銷市場化，糧食價格主要由市場同時對重點糧食品種實行最低收購價格的價格支持政策。在市場化的同時，國家對相對短缺的重點糧食種類實行最低收購價政策，首批實行最低收購價政策的是早秈稻，2006年又增加了小麥、晚秈稻和粳稻，玉米在此期間一直沒有被納入最低收購價政策行列，2004—2007年間玉米價格支持政策處于空窗期。

(三)玉米臨時收儲政策

玉米臨時收儲政策在兼顧市場供需平衡的基礎上，穩定了玉米市場價格。2007年國家將臨時收儲價格保守定為0.69元/斤，當市場玉米供大于求時由國家對市場上符合標準的玉米按照臨時收儲價格進行收購，當新玉米收購結束，再將部分國家儲藏玉米流入市場以平衡供需。由于生產成本不斷增加，外加市場需求不斷增大，2008年玉米臨時收儲價格上漲至0.74元/斤，2009年繼續保持了一年0.74元/斤的臨時收儲價格，2010年玉米臨時收儲價格再次提高漲至0.89元/斤，之后玉米臨時收儲價格一路上漲，到2013年達到最高，同期東北地區玉米臨時收儲價格漲至1.11元/斤，2015年玉米臨時收儲價格在實行玉米臨時收儲政策后首次出現了下調，玉米臨時收儲價格調低至1元/斤，2016年玉米臨時收儲制度正式取消。

(四)“市場化收購+生產者補貼”政策

2016、2017年財政部、國家發改委和農業農村部相繼發布《關于建立玉米生產者補貼制度的實施意見》《關于調整完善玉米和大豆補貼政策的通知》，強調玉米價格由市場調節為主，生產者補貼保證玉米優勢產區種植收益穩定的作用?！笆袌龌召?生產者補貼”政策旨在市場供需決定玉米市場價格、保證優勢產區的玉米產量、優化玉米種植結構、推進玉米產業供給側結構性改革，進而促進玉米產業發展。

與國家定購價政策、糧食保護價政策、玉米臨時收儲政策都有明顯的固定的政策出發點不同，“市場化收購+生產者補貼”政策則更加強調玉米價格以市場化為主導，生產者補貼為輔的形式，生產者補貼力度隨市場價格變動調整。2016年我國開始正式實行“市場化收購+生產者補貼”政策，充分調動了市場機制的作用，玉米價格支持政策也正式從以前的政府調控轉向以市場為主導的調控方式。

圖1 中國玉米價格支持政策演進階段圖

二、玉米價格支持政策實施過程中存在的主要問題

當前，我國實行的“市場化收購+生產者補貼”政策強調玉米價格由市場供需調節，政府不再通過政策手段干預玉米價格，生產者補貼發揮穩定農戶受益水平的作用。實行“市場化收購+生產者補貼”政策的東北地區玉米產業發展呈現出以下特征：

(一)玉米產量下降，生產效率亟待提高

生產者補貼政策實行，東北地區玉米收購由國家臨時收儲價格變為“市場化收購+生產者補貼”形式，2016年玉米市場價格大幅下降，加之國家出臺非優勢玉米種植區種植面積調減的政策，東北地區玉米產量呈現先下降后逐漸小幅回升的趨勢。黑龍江省玉米產量由2016年的3 912萬噸下降到2020年的3 646萬噸，遼寧省玉米產量由2016年的1 810萬噸降至2020年的1 793萬噸，吉林省由2016年的3 286萬噸降至2020年的2 973萬噸，僅內蒙古地區玉米產量不降反增，由2016年的2 563萬噸增長至2 742萬噸，但東北地區整體玉米產量呈現下降趨勢。

在土地面積不變的情況下，衡量生產效率的主要指標之一就是單產能力。雖然東北地區玉米產量一直占全國玉米產量40%以上，但單產產量仍有較大提升空間, 糧食供給側結構性矛盾依然比較突出。

以2020年為例，黑龍江省玉米單產為443千克/畝，遼寧省玉米單產為443千克/畝，吉林省為462千克/畝，內蒙古玉米單產為478千克/畝。與國內其他玉米主要種植省份相比，仍落后于寧夏的514千克/畝、新疆的588千克/畝，東北四省作為全國玉米的主產省份，玉米生產效率在國內卻并未排在前三。當前作為世界玉米主要產地的美國的玉米單產可達800千克/畝，我國玉米單產能力與美國玉米單產能力還有可能加大差距?？梢?，東北地區玉米單產能力還有較大提升空間。

(二)玉米價格回歸正常水平，玉米加工企業競爭力仍顯不足

2016年“市場化收購+生產者補貼”政策正式實行，玉米價格回歸市場正常水平，配合國家對深加工企業補貼政策的出臺，玉米淀粉加工企業開工率開始恢復，但玉米淀粉加工業的利潤收入均呈現負增長，行業虧損的局面仍然沒有改變。農產品加工與農業總產值比只有0.94∶1，相比全國2.1∶1的水平差距較大，在結構調整的同時，繼續擴張總量，上行壓力持續增加。玉米加工企業核心競爭力較弱，主要集中在加工企業的核心研發能力、對市場需求的掌握程度上，加上東北地區地處偏遠，運輸和成本較南方地區高出很多，農產品加工企業難以形成競爭力。

從玉米深加工企業發展情況來看，雖然2017年龍江阜豐生物科技有限公司300萬噸玉米深加工一期項目在齊齊哈爾落戶，長春以大成為引領的一些玉米深加工企業陸續在東北地區開工，但東北地區玉米加工企業的主要經營范圍仍是淀粉和酒精，占總體玉米加工企業產量的76%以上?？傮w看，東北地區玉米加工企業仍處于初級的加工領域，如氨基酸、谷氨酸鈉、黃原膠等高附加值產品的加工潛力仍有較大提升空間。

總體上，雖然農產品加工行業有了一定的發展，但其發展水平還處在初級發展階段，發展水平與東北地區農業地位還很不相符。東北地區玉米的農產品加工轉化率仍然處于較低水平，尤其與國內發達省份如山東省、河南省和河北省相比，玉米加工及深加工水平仍處于劣勢，還存在較大差距。東北地區玉米加工企業仍面臨著集聚度不夠、精深加工水平不高等問題。

(三)生產者補貼力度減弱，農戶收益水平下降

生產者補貼力度不斷降低，與農業生產成本的上升形成反差，農業生產者收益水平難以保障，農民種植意愿和預期受到生產者補貼政策影響。根據相關統計，受疫情、市場等因素影響，2016—2020年農戶種子、化肥、農藥等生產資料費用平均上漲30%。上漲的生產成本和不斷降低的生產者補貼使得農戶收益進一步下降，造成玉米價格支持政策的調節作用減弱。

2016年東北地區玉米生產者補貼標準平均為151.16元/畝，東北地區整體補貼面積為9 661.57萬畝，全部由中央資金撥付，共148.72億元。隨著市場化逐漸成熟，玉米去庫存速度好于預期，加上玉米市場對新玉米需求不斷上漲，2017年東北地區玉米生產者補貼標準平均為147.24元/畝，共補貼玉米實際種植面積8 079.16萬畝。

表1 東北地區玉米生產者補貼標準(2016-2020) 單位：元/畝

數據來源：各省政府網站公開數據

2018年，玉米去庫存任務提前基本完成，由于市場對玉米工業和食用的需求迅速增長，國家迅速調低東北地區玉米生產者補貼標準為68.5元/畝。2019年東北地區玉米生產者補貼標準為77.68元/畝，東北地區共補貼面積為8 005.76萬畝，補貼資金為24.17億元。2020年玉米生產受疫情影響，保障國家糧食安全問題凸顯，東北地區玉米生產者補貼標準平均為75元/畝，共補貼面積7 745.39萬畝，補貼金額為29.43億元。2020年7月，為進一步促進農業供給側結構性改革，農村部和財政部聯合發文，2020—2022年在東北地區繼續實行玉米生產者補貼政策。

三、玉米價格支持政策實施效果評價

玉米價格支持政策對穩定國內糧食價格波動、保障玉米生產者利益方面起到了重要作用，也在一定程度上改變了國內玉米價格的形成機制。通過對玉米價格保護政策的梳理發現，玉米價格支持政策往往難以在提升糧食產量、保障種植戶利益及促進產業發展多個方面取得平衡。

在鄉村振興戰略角度評價玉米價格支持政策實施效果，主要是看政策實施后玉米產業受到哪些影響，政策實施還需在哪些方面改進?！笆袌龌召?生產者補貼”政策在解決國家財政壓力過大、提升農業生產效率、改善玉米種植結構等方面起到了積極作用，但在發揮玉米主產區優勢、提升政策效率、穩定農民收益、調整種植結構等方面的實施效果仍需加強。

(一)“市場化收購+生產者補貼”政策指向不夠明確且配套政策不足

“市場化收購+生產者補貼”政策調整玉米種植結構的機制是通過減少玉米生產者補貼，刺激非優勢產區玉米種植戶退出玉米種植改種其他品種作物，但從目前的政策執行來看，東北地區各省配套相關政策或規定仍顯不足，主要方式仍為按照核定的玉米種植面積確定生產者補貼標準，從生產者補貼方式上并沒有區分出政策對玉米種植優勢產區的傾向性，也沒有針對玉米生產質量提高的傾向性，生產者補貼仍然不具有明確的指向性。

(二)“市場化收購+生產者補貼”政策實行具有明顯的遲滯性

一方面，每年生產者補貼價格和具體補貼原則公布時間仍然是9—10月間，只能對玉米生產者作出下一年決策起到一定引導作用，但由于市場變化因素較多，北方玉米一年只能收獲一次，因此，到下一年播種前至少要有將近半年的等待期，這些因素都使“市場化收購+生產者補貼”政策的效果產生遲滯性。另一方面，補貼發放也有一定的遲滯期，從政府開始測算到制定標準需要多個環節，到補貼實際發放到農戶手中也需要較長時間，在一定程度上也會制約農戶的生產決策行為。

(三)“市場化收購+生產者補貼”政策緩解了政府財政壓力

“市場化收購+生產者補貼”政策的核心是以市場價格為主導，充分發揮市場機制的作用，在市場價格損傷生產者利益時，以生產者補貼的形式彌補生產者損失。相較之前的玉米臨時收儲政策有較大的不同，政府從兩個方面節省財政開支：一方面，政府不用參與市場收購，減少收購和儲存所帶來的巨大的財政壓力，尤其是儲存費用，每年節省了大量開支。另一方面，生產者補貼標準逐年走低，這也在一定程度上緩解了政府的財政壓力。

(四)“市場化收購+生產者補貼”政策難以穩定生產者收益

“市場化收購+生產者補貼”政策出臺后，玉米收購市場反應較為強烈，尤其是收購企業的反應快速且果斷，造成了很長一段時間玉米市場價格下滑嚴重，雖然生產者補貼在第一年補貼水平相對較高，但相對于玉米生產者遭受的損失，也只有一定的彌補作用。“市場化收購+生產者補貼”政策出臺后，玉米生產者收益在“市場化收購+生產者補貼”政策實行開始的幾年內有明顯的下降趨勢，折算到每公斤玉米的補貼價格相當于只能用來彌補糧食運輸成本的水平。

通過研究發現，玉米市場的回暖主要原因在于玉米市場需求的拉動，而非主要來自生產者補貼政策的效果，綜合來看，“市場化收購+生產者補貼”政策未能充分彌補生產者收益的凈流失。

四、玉米價格支持政策實施效果提升策略

(一)提升目標

1．短期目標

(1)著力保障生產者收益。 玉米價格支持政策的目標主要包含兩個層次，一個是保證農民基本收益，另一個是對農業生產起到引導作用。從當前價格支持政策發展的階段看，短期目標應該建立在“市場化收購+生產者補貼”政策基礎上來實現。由于“市場化收購+生產者補貼”政策實施時間較短，在政策實施初期主要出現的問題是農民收益受到較大影響，市場風險對生產者造成較大影響等問題。生產者收益得到保障，才能增加生產者決策信心，進而促進整個農業生產水平在新的高度上達到新的平衡。因此，玉米價格支持政策從短期目標上來看，應首先著眼于保證農戶收益水平。

(2)逐步推進對農業種植結構的調整。 “市場化收購+生產者補貼”政策實施初期，生產者對政策意圖方向還不夠明晰，即使部分生產者能夠了解政策實際意圖，由于生產資料條件、技術條件和人力資本等生產要素的現實條件限制，種植結構調整也無法短期內完成升級。同時，由于生產者在生產者補貼政策實施初期的生產決策普遍具有一定的盲目性和隨意性，加之農業生產者對政策的適應需要一個過程，造成農業生產結構調整不能在短期內可以真正實現的目標。因此，在“市場化收購+生產者補貼”政策實施的初期，應該充分發揮政策指導作用，適度引導農業生產者轉變種植觀念，逐步推進農業種植結構調整。

2.長期目標

(1)穩定糧食生產，保障國家糧食安全。 應對國際形勢的不斷變化及突發情況，保障糧食安全是當前我國面臨的主要問題，農業作為國家基礎產業對保證國家穩定和發展具有重要意義。從長期來看，國際形勢不夠穩定，玉米價格受多方因素影響，國際玉米價格難以在長期保持相對穩定的形勢。因此農業對保障國家糧食安全，維護整個社會健康發展的基礎作用將更加凸顯。玉米作為東北地區主要農作物之一，不僅在全國農業生產總量增長上作出巨大貢獻，也為保障國家糧食安全發揮了重要作用。玉米不僅具有食品用途，還兼具了工業用途和飼料用途等多重功能，提升玉米生產能力對促進我國農業發展及保障多行業順利發展具有重要意義。因此，玉米價格支持政策的制定應從戰略角度出發，提升應對國際多變局勢能力，將穩定國家玉米生產，增加我國玉米生產能力，以保證我國用糧供應穩定為長期目標。

(2)提高農業生產者整體收益水平。 農業的弱質性造成農業發展需要靠政策的有效扶持，因此農業政策對農業生產者的收益提升起到至關重要的作用，因此，玉米價格支持政策從長期目標來看應注重不斷提高農業生產者整體收益水平。玉米價格支持政策應在不斷提高農業生產者收益水平的基礎之上，完善利益補償機制，提高農民整體福祉。在研究東北地區玉米生產現狀中發現，東北地區玉米價格與全國平均玉米價格基本不存在價格倒掛現象，很多情況是全國玉米實際銷售價格均高于東北地區玉米銷售價格。加之農業生產成本不斷上升，部分年份玉米生產者的凈收益出現負值的情況。這說明玉米價格支持政策并未對東北地區玉米生產實現有效的利益補償。因此，從長期來看，玉米價格支持政策應該著眼于提升政策有效性和指向性，通過實現玉米價格支持政策能夠實現對玉米生產有效利益補償機制，整體提高農業生產者的福利水平。

(3)完成玉米種植結構調整，實現資源配置合理化。 調整優化玉米種植結構，實現玉米生產資源合理配置是玉米價格支持政策實施的重要目標。玉米臨時收儲政策促進了東北地區玉米種植面積增長，但也產生了東北地區玉米種植結構失衡和糧食種植結構失衡的問題。“市場化收購+生產者補貼”政策的實行對東北地區玉米種植結構調整產生了一些積極作用，但對玉米種植結構的調整未見顯著效果。玉米種植結構調整可以通過兩個方面考察：一方面是玉米與其他作物的結構比例，另一方面是玉米本身在種植地域和種植品種等方面的結構比例。因此，玉米價格支持政策長期目標應該著眼于合理配置農業種植結構，發揮不同地區資源稟賦優勢，提高玉米有效供給能力，以生產促進產業發展。

(4)完善玉米價格支持政策配套政策，增強玉米價格支持政策實施效果。 當前農業價格支持政策由國家制定政策內容、地方政府按照國家政策進行統計，將統計結果上報國家后，再由地方政府具體實行。在玉米價格支持政策實行過程中發現，目前玉米價格支持政策存在缺少配套地方政府政策支持的情況。從東北地區實際情況出發，玉米價格支持政策對玉米生產的作用主要通過影響玉米生產者預期行為來實現，由于缺少地方具體配套政策，玉米價格支持政策實施效果受到影響，在一定程度上削弱了玉米價格支持政策的實際實行效果。因此，從長期目標來看，應該著重完善玉米價格支持政策的相關配套政策，不斷強化玉米價格支持政策的實施效果，做到玉米價格支持政策目標從國家到農業生產者之間實現有效傳導。

(二)玉米價格支持政策效果提升原則

1．平穩性原則

玉米價格支持政策包括統購統銷政策、糧食定購價政策、糧食保護價政策、臨時收儲政策及“市場化收購+生產者補貼”政策等。以玉米臨時收儲和“市場化收購+生產者補貼”政策交替的情況來看，雖然玉米臨時收儲價格在玉米臨時收儲政策即將結束的前一年調低釋放了一定的政策信號，但“市場化收購+生產者補貼”政策的實施初期仍出現了玉米生產者收益大幅下降、玉米市場價格大幅波動等情況。因此，玉米價格支持政策的調整應更加注重政策的平穩性。這里的平穩性包含兩層含義：

(1)注重玉米價格支持政策的平穩性。 為不斷推進農業健康持續發展，玉米價格支持政策調整需要保持平穩性原則。玉米價格支持政策相對平穩，農業生產者在最短時間了解新玉米價格支持政策的具體內容，有利于玉米價格支持政策的貫徹實施；有利于提升玉米價格支持政策的傳導效率，能夠起到迅速調整農業發展方向的作用；玉米價格支持政策的平穩改進，對農業生產不會造成過大的沖擊，有利于農業健康有序發展。

(2)玉米價格支持政策實施效果的平穩性。 玉米價格支持政策實施是一個不斷調整的過程，應足夠關注政策調整之后的效果。注重玉米價格支持政策實施效果，降低因政策調整對農業生產者的收入或農業生產各環節的負面效應。根據對黑龍江省玉米生產的研究，“市場化收購+生產者補貼”政策替代玉米臨時收儲政策初期，玉米生產者收益一度出現了明顯的下滑，玉米市場價格也出現了較大的波動，主要原因在于政策調整幅度較大，補貼標準及補貼方式改動較大。因此，應該在保證農民收益穩定和農產品價格相對穩定的基礎上，更加關注農業價格調整效果的平穩性。

2．效率性原則

在玉米價格支持政策實施過程中，應該重點考慮農業生產者在作出生產決策行為的盲目性和隨意性的問題，著力提高玉米價格支持政策的效率。這主要是由市場信息的不對稱、農業生產者對玉米價格支持政策理解不充分及獲取信息渠道不夠通暢等造成。以“市場化收購+生產者補貼”政策為例，市場信息的不對稱會大大增加玉米生產者對市場誤判情況的發生，使“市場化收購+生產者補貼”政策實施效果受到影響。農業生產者對玉米價格支持政策理解不充分及獲取信息渠道不夠通暢也會使玉米價格支持政策無法準確傳達政策意圖，降低政策實施效果。提升玉米價格支持政策效率是一個系統的工作，需要國家、地方政府、各有關部門和農業生產者協同合作，才能做到政策傳達迅速、實施細則到位、農業生產者理解充分，進而達到提升玉米價格支持政策的實施效率的提高。

3．精準性原則

通過之前對玉米價格支持政策的研究發現，部分政策目標實施效果不足的主要原因在于未能做到精準施策，從而導致政策實施難以做到精準施策。以“市場化收購+生產者補貼”政策為例，通過前文研究發現，實施政策的目標中包括通過調整供給側改革，扶持玉米主產區優勢產區的玉米生產，減少非優勢產區玉米生產面積，進而達到合理調整玉米種植結構的效果。但在實際政策執行細則中，并未對玉米種植區域等級等進行區分，而是對申報選擇種植玉米的所有玉米生產者統一劃定一個補貼標準，并不利于國家撥付的生產者補貼資金精準流向玉米優勢產區。從政策實施的實際情況也可知，東北地區各地區種植面積比例調整在“市場化收購+生產者補貼”實施三年時間后，未見明顯的變化。因此，應該更加注重玉米價格支持政策的扶持方向把握，通過制定政策實施細則，實現政府資金精準高效發放，才能進一步提升玉米價格支持政策的實施效果。

4．可持續原則

玉米價格支持政策是我國一直堅持的穩定國內糧食市場和保障農民收益的重要政策手段，將來還會在相當長的時間內繼續完善和不斷調整。因此，玉米價格支持政策制定不僅要考慮短期政策實施效果，還要考慮政策長期的目標和農業發展方向。玉米價格支持政策的調整不僅要考慮解決當前農業生產存在的問題，也要考慮政策的長遠方向，保證玉米價格支持政策的可持續發展，為玉米產業持續發展提供有力穩定保障。

五、完善玉米價格支持政策，助推鄉村振興的具體措施

(一)推進價格支持政策市場化改革，促進玉米生產發展

如何充分發揮市場機制作用的同時又能發揮玉米價格支持政策的保障功能，是當前玉米價格支持政策促進玉米產業發展，是助推鄉村振興的主要問題。

1.堅持以市場化為主導，適度推進玉米價格支持政策改革

2016年正式實施“市場化收購+生產者補貼”政策，東北地區玉米產量由最初的下降轉為不斷增長狀態，說明市場調節功能逐步顯現，市場已經開始發揮主導作用。但由于東北地區玉米生產者長期對玉米價格支持政策的依賴度較高、玉米生產者收益水平相比全國平均水平仍然偏低等，推進玉米生產市場化應遵循平穩性原則，要在保障玉米生產者收益的情況下，應該適度推進以市場價格為主導的玉米價格形成機制。

2．堅持以市場化為主導，分階段推進玉米種植結構調整

“市場化收購+生產者補貼”政策實施后，東北地區玉米種植開始有向玉米主產區集中的趨勢，但從各地區總量來看，效果不夠明顯。這說明“市場化收購+生產者補貼”政策對玉米種植結構調整作用有限。要想真正實現玉米種植結構合理化并非短期內可以達成，因此，要想實現玉米種植結構的有效調整，必須繼續堅持以市場需求為主導，繼續發揮市場機制作用，以市場需求帶動生產結構調整，進而促進東北地區玉米種植結構分布更加合理。

(二)構建有效配套利益補償機制，優化玉米價格支持政策實施效果

在一段時期內必須堅持玉米價格支持政策不斷深化改革，保障農業生產者收益水平。當前解決農民收益的主要問題是如何構建玉米價格支持政策的有效利益補償機制，應通過建立與玉米價格支持政策相配套的利益補償機制，保證玉米生產者利益不會過度受到市場和政策兩方面的影響，進而保證農業生產者的種糧積極性，從而達到穩定糧食產量的目標。

具體應堅持以市場定價為基礎，玉米價格支持政策在不以扭曲市場為代價，通過轉變利益補償方式實現對農業生產者的有效利益補償，同時在一段時期內應該適度提高玉米生產者補貼標準，從而在保障玉米生產者利益的同時促進玉米產業提檔升級，為鄉村振興提供動力。

1. 完善“市場化收購+生產者補貼”的具體標準

“市場化收購+生產者補貼”的具體標準是按照玉米全省統一補貼標準進行補償，生產者補貼方式不夠靈活，政策指向性偏弱，難以真正實現有效的利益補償。應該按照精準性原則，調整生產者補貼方式，通過對不同地區適宜種植玉米的情況、玉米種植品種相關情況等進行區分，制定不同地區不同品種的具體補貼標準。這一方面有利于有限的生產者補貼資金可以更高效地流向優勢產區的玉米生產者；另一方面可以更好地實現“市場化收購+生產者補貼”政策的調節種植結構的功能。

2. 適度提高生產者補貼標準

與遼寧省、吉林省等其他實施“市場化收購+生產者補貼”的地區相比，黑龍江省玉米生產者補貼力度仍有較大差距。在玉米生產投入成本基本相同的情況下，生產者補貼數額的差距拉大了黑龍江省玉米生產者與其他地區玉米生產者的收益水平。適度提高黑龍江省生產者補貼標準，有利于增加黑龍江省玉米生產者種糧積極性，促進東北地區玉米產業升級。

(三)深化配套政策協同支持，強化玉米價格支持政策實施效力

“市場化收購+生產者補貼”政策在一定程度上刺激了玉米生產效率的提升，同時又造成玉米產量的波動。這說明僅通過玉米價格支持政策對價格的刺激很難達到提高生產效率、增加糧食產量和保障農民收益等多個目標同時實現的目的。因此，應轉變玉米價格支持政策單一作用的方式，轉向多角度、多政策協同作用的支持方向，建立玉米價格支持政策的輔助配套政策尤其重要。

1. 從國家政策層面，可以考慮建立臨時收儲政策、生產者補貼政策與市場化收購相結合的綜合政策體系。通過研究發現，臨時收儲政策可以在起到一定托市效果的基礎上，促進玉米產量的增長。“市場化收購+生產者補貼”政策可以充分發揮市場機制作用，刺激農業生產者提高生產效率。可充分結合不同政策的優勢，建立收儲政策與“市場化收購+生產者補貼”相結合的玉米市場價格調控體系。

2. 從地方政府層面，地方政府制定出臺玉米價格支持政策相關配套政策，與玉米價格支持政策配套執行。地方政府參照玉米價格支持政策實施目標及要求，結合本省實際情況，進一步細化玉米價格支持政策實施細則。具體細則應重點關注市場供求關系變化，當市場處于供給小于需求的情況，通過強化玉米價格支持政策的增收作用，促進產量增長，保證農民收益；當供給大于需求的情況，適度弱化農業價格支持的增收作用，強化玉米價格支持政策保障農業生產者收益的作用。