英國大倫敦區高等教育治理體系及啟示*

高若彬 蔣家瓊 （湖南大學教育科學研究院）

2019年2月，中共中央、國務院印發《中國教育現代化2035》，明確了教育現代化統籌推進，完善區域教育發展協作機制。[1]同年2月，中共中央、國務院辦公廳印發《加快推進教育現代化實施方案（2018-2022年）》，提出了推進教育現代化的重點任務，明確提出要推進教育現代化區域創新試驗，創新體制機制，探索新時代區域教育改革發展的新模式。[2]英國大倫敦區(the Greater London)是英國高校最密集、高等教育水平最高的區域，擁有最多樣化的高等教育機構。截至2020年，大倫敦地區共有40多所高等教育機構，囊括了倫敦大學學院、倫敦國王學院、帝國理工大學等多所世界一流學府，有在校生374670人，占全英格蘭在校生人數的19.29%。[3]早在20世紀80年代，英國大倫敦區便開始高等教育區域一體化的探索，以提升區域競爭力與話語權、解決區域高等教育發展所面臨的共性問題。目前，英國大倫敦區已形成較為成熟的區域高等教育體系，將區域內所有高等教育機構聯合起來生成區域聚合體，形成了強有力的國際競爭優勢。本文擬集中探討大倫敦地區高等教育治理體系，以期為我國區域高等教育一體化的深入推進提供參考與借鑒。

一、 英國高等教育區域一體化的進程

20世紀80年代，在區域主義運動的推動下，英國高等教育機構開始自發地組織聯盟，以更好地服務所在區域的發展。1983 年，英國東北部高等教育支持工業發展聯合會在英格蘭東北部成立，與當地的支柱性產業開展合作項目，促進區域社會經濟的發展。20世紀90年代后，英國高等教育進行了一系列的改革與發展，尤其是高等教育管理體制的變革加速了高等教育區域一體化的發展。1992年《繼續教育和高等教育法》的頒布標志著英國高等教育由原來的雙重制變為單一的管理體制，很多技術學院升格為大學，英國的大學數量由此劇增，類型也呈現多樣化，許多大學便開始將目光投向地方和區域，以期在服務地方和區域的同時獲得學校發展的新契機。[4]同年成立的英格蘭高等教育基金委員會(HEFCE)具有鮮明的區域導向性，HEFCE在內部設立區域顧問(Regional Consultants)一職。區域顧問來自高等教育部門，負責向基金委員會反映高校區域參與的狀況和要求，并與區域發展署、區域政府辦公室等區域性機構進行溝通與合作，從而在保證基金委員會的資金有效關照高校與區域的互動發展上扮演倡導者、推動者和協調者的角色。[5]1993年，約克-亨伯地區成立了約克大學聯盟，推進大學之間及大學與地區之間的聯系。

1993年歐盟正式成立后，歐洲一體化進程不斷深入，為解決成員國內部經濟發展不平衡的矛盾，歐盟向經濟發展相對緩慢的區域提供結構基金。為使英格蘭地區成為受益區域，英國政府將英格蘭的管制權益向區域轉移。1994 年，英國政府按照《歐洲聯盟條約》的要求，將英格蘭分成9個地區(Regions)，即英格蘭東北部、英格蘭西北部 、約克-亨伯、西米德蘭茲、東米德蘭茲、英格蘭東部、英格蘭東南部、英格蘭西南部和大倫敦，并在這九個區域分別設立了政府辦公室（Government Offices）。政治管理方式的變革深刻地影響著英國高等教育區域一體化的進程。

1997年，英國政府發表了《學習社會中的高等教育》（又稱迪爾英報告），對高等教育與區域的關系進行了論述。報告指出：“區域性和地方性協作應該成為未來20年高等教育職能中一個明確的部分。每所英國高校都應清楚地了解它的使命與地方、區域社會的聯系，并把它作為我們所倡導的高校與社會契約的一部分。”[6]報告發表后便引起各界的強烈反應，在政府的支持下高校與企業建立了密切的伙伴關系，并通過創設高等教育基金、知識交流網絡的形式推動高等教育的區域化發展。1998年，英國頒發《地區發展署法案》，規定在英格蘭的9個地區分別建立地區發展署（Regional Development Agencies, RDAs），并要求發展署與各地區的高等院校和科研機構密切合作，共同促進區域社會經濟發展。1999年，在英格蘭高等教育基金委員會的支持下，英國東北部高等教育支持工業發展聯合會改組為東北部大學聯盟，成為英格蘭首個支持區域發展的區域高等教育聯盟。[7]同時，全英9個地區均建立了發展署。為了回應區域發展署的成立，各地區紛紛成立區域高等教育協會（Higher Education Regional Associations,HERS）。區域高等教育協會的成立促進了大學間以及大學與社會間的協作，在政府、學生辦公室與高等教育機構之間架起了溝通的橋梁，為區域內大學與工商企業提供了聯系與合作的平臺，促進了大學的區域服務職能發揮，并影響區域發展議程。

2012年7月，受緊縮財政政策和國家項目重組的影響，英國當局根據2011年公共機構法案(Public Bodies Act 2011)，廢除了區域發展署（倫敦區域發展署除外）；同時，東北部大學聯盟等6個區域高等教育協會也相繼停止運行。盡管部分區域高等教育協會已經停止運作，區域內部大學之間的合作仍在廣泛開展，高等教育協會所帶來的影響仍在持續。倫敦高等教育協會(London Higher)、約克高等教育協會(Yorkshire Universities)以及西米德蘭茲高等教育協會(Universities West Midlands)仍作為區域高等教育發展中重要的中介組織在提供服務。倫敦高等教育協會將大倫敦區各層級、各類型的高等教育機構聯合起來，對區域高等教育的發展以及區域內經濟和文化發展做出了卓越貢獻。倫敦高等教育協會2020年度年度報告顯示，該協會每年產生價值170億英鎊的商品和服務，其中包括29億英鎊的出口收入，提供172,000個工作崗位；培養386,000名海內外學生，其中有30000名本科生和研究生可以自由擇校；雇用94,000名學術和非學術人員；分別從英國研究理事會(Research Council)和HEFCE 獲得了3.68億和5.38億的研究基金；吸引來自200多個國家的122,000名海外學生，這些學生每年對倫敦經濟的凈影響為46億英鎊；每年培養超過146,000名專業型畢業生等。[8]

二、 大倫敦區域高等教育的治理體系

加拿大學者簡·奈特（Knight J）認為高等教育區域化是一個從“合作(cooperation)”到“一體化(integration)”的過程，這個過程需要區域一級的協議和機構進行維持。[9]大倫敦區高等教育治理主體主要包括倫敦高等教育協會、大倫敦區政府以及學生事務辦公室。

（一）倫敦高等教育協會

倫敦高等教育協會是大倫敦區唯一可以把規模、類型和層級各不相同的高等教育機構聯合起來并有效運營的組織，是推動大倫敦區高等教育發展的重要主體。協會始建于1999年，其前身為倫敦高等教育聯盟(London Higher Education Consortium , LHEC)，它是一個非營利性的會員組織，其會員具有多層次性，既包括大倫敦地區著名的綜合性大學也包括專業機構。同時，協會是一個自下而上的、無黨派的中介組織，專注于促進大學間以及大學與社會間的協作，是政府機構、學生辦公室與高等教育機構之間溝通的橋梁。協會的運行經費主要來自會員高校的會費、政府的撥款以及通過推進會員參與的項目、吸收本地企業投資獲得的額外收入。

倫敦高等教育協會的最高領導機構為董事會，它主要負責協會的運營管理，確定戰略使命和階段性發展目標，并就戰略事務為行政人員提供咨詢和指導。董事會成員由會員高校和專業高等教育機構的副校長或負責人組成，目前董事會成員共有7名，由全體會員選舉產生。除選舉產生的董事會成員外還有代表特定利益的增選成員，目前有四位增選成員。董事會下設有一個小型而專業的執行團隊，目前共包含16名成員。[10]執行團隊的最高領導者是首席執行官，首席執行官受到高級管理團隊(Senior Management Team, SMT)的支持，團隊由辦公室經理(Office Manager)和副首席執行官組成。剩余的行政人員分為不同的工作流，每個工作流都是一個單獨的成本中心，由成員咨詢小組監督，并且有自己的項目經理，項目經理直接向首席執行官或副首席執行官報告。

倫敦高等教育協會以提升區域高等教育的綜合競爭力，幫助會員高等教育機構及其教職工和學生實現蓬勃發展、應對機遇和挑戰，用集體的聲音協助和支持成員們實現目標為核心使命，[11]在大倫敦區域高等教育治理中扮演著多重角色。[12]一是召集人的角色。倫敦高等教育協會匯集了大倫敦地區近50所高等教育機構，通過托管強大的網絡和舉辦有影響力的活動為區域內高等教育機構提供合作平臺。協會在此基礎上匯集了倫敦各地的高等教育管理人員來討論影響倫敦高等教育的關鍵問題，并就符合會員高等教育機構利益的倡議進行合作，為會員明確新的挑戰和機遇提供信息。通過圓桌會議、員工發展研討會和傳播活動的形式，實現區域內高等教育機構間的信息共享，有效整合區域內高等教育資源，利用會員自身的專業知識為倫敦高等教育發展提供支持。二是溝通者的角色。倫敦高等教育協會在成員之間加強溝通，參與和合作，并將為成員們提供集體且有影響力的聲音為己任，與當地政府部門、學生辦公室、企業、商會等利益相關者保持密切聯系溝通，代表會員開發和管理合作計劃與活動，并支持專業領域的發展。三是引領者的角色。倫敦高等教育協會通過宣傳活動提高外界對成員的認識并創造新的合作機會，通過倡議來專業地回應政策問題，通過參加磋商與高等教育利益相關者展開積極互動與合作，講述會員對區域發展產生的影響以及高等教育機構帶來的更廣泛的社會效益。

（二）大倫敦區政府

1998年，英國頒發《地區發展署法案》，規定在英格蘭的9個地區分別建立地區發展署(Regional Development Agencies , RDAs)，并要求發展署與各地區的高等院校和科研機構密切合作，共同促進區域社會經濟發展。各地區的區域發展署起初是由中央政府資助成立的，是半自治機構，獨立于中央與地方政府行政體系，由來自多個政府部門提供的公共資金予以支持。倫敦發展署(LDA)于2000年7月成立，其在高等教育方面的使命在于聯合區域內高校，為區域合作提供中介服務。與其他8個地區發展署不同，倫敦區域發展署隸屬于大倫敦市政府，這也使得2012年其他區域發展署被廢除時，倫敦區域發展署及其資產和負債并入了大倫敦區政府。在大倫敦高等教育的發展中，大倫敦區政府起導向性作用，它通過制訂區域經濟戰略，確定優先發展方向，整合區域內主要合作伙伴的資源，鼓勵高等教育與區域工商企業進行聯系與合作，支持London Higher發展專業項目（具體如表1所示），向地方提供專門的服務，推動區域內科研和教學上的卓越發展，并對London Higher進行監督，為其提供部分經費支持。

表1 London Higher代表性專業項目

（三）學生辦公室(OfS)

英國學生辦公室成立于2018年，它獨立于中央政府，負責對英格蘭高等教育進行監管，并通過教育部向議會報告。學生辦公室的前身是高等教育撥款委員會(HEFCE)。20世紀末，HEFCE便開始關注高等教育服務區域發展的作用，積極為高校的區域行動提供支持與服務，其內部設有專門的區域顧問(Regional Consultants)角色，以便與區域高等教育協會和高等教育機構進行互動。區域顧問是促進HEFCE與高等教育協會之間聯系、推動高等教育協會更廣泛地參與區域議程的關鍵角色。區域顧問主要負責向基金委員會反映高校區域參與的狀況和要求，并與區域發展署、區域議會、區域政府辦公室等區域性機構進行溝通與合作。學生辦公室成立后，取代高等教育撥款委員會，履行對高等教育的職責[13]，在高校與區域的互動發展上扮演倡導者、推動者和協調者的角色。學生辦公室與倫敦高等教育協會建有密切的聯系，并為其提供經費支持。

三、對我國的啟示

我國高等教育區域一體化取得了一定成果，但從現階段來看，區域高等教育在治理體系方面還有許多有待進一步完善的地方。借鑒英國在區域高等教育治理體系方面的經驗，可以得到如下啟示：

（一）發揮政府在區域高等教育一體化中的主導作用

英國的區域高等教育一體化進程帶有自下而上推進的特點，但總的來講，政府并沒有完全放任不管，而是發揮了協調、監督和保障的作用，使區域高等教育機構之間以及與政府、社會之間關系的合作更加緊密。我國區域高等教育一體化的主要動因之一是政府宏觀調控下的國家戰略布局需求，政府的政策驅動對區域高等教育一體化的發展產生了一定的積極影響，但區域高等教育的發展仍然缺乏系統化的頂層設計，體制機制、協調機構、法律法規仍有待完善，存在缺乏區域一體化發展的監管和評估體系等問題。[14]集中力量辦大事、整體調動效率高是中國管理模式的最大優勢，推動我國區域高等教育一體化向前發展的主導力量非政府莫屬。[15]我國區域高等教育一體化治理應充分發揮政府這一優勢，首先，政府應發揮總體戰略布局的導向作用，從頂層設計入手，制定科學長遠的發展戰略或規劃，進一步明確目標原則、制度規范等基本內容，破除體制機制方面的壁壘。其次，高等教育任何階段的發展都離不開政府的力量，因而政府要加強完善政策供給與政策激勵，鼓勵聯動發展，形成良好的合作機制，實現治理體系的創新。當然在這一過程中也必須把握好政府力量的大小和政府權力的邊界，因為政府的干預直接影響高校能動性作用的發揮，過強的政府權力反而會削弱高校的主體作用。區域高等教育的治理應由政府主導，并形成政府、社會和高校共同合作的多重協調機制。政府應有序開展督導評價工作，建立相應的監管與評估機制，以評估為抓手，發揮政府強有力的引導、激勵和推動保障作用。

（二）擴大高等教育區域一體化的參與面

英格蘭九大區域高等教育協會的成員幾乎囊括了本區域內所有的高等教育機構。其中以倫敦地區最為典型，倫敦擁有著全球范圍內最多樣化的高等教育機構，倫敦高等教育協會的成員既包括一些英國著名的綜合性大學，也包括一些專業性機構，成員的規模和層級呈現多樣性。這些成員并不以個別頂尖的學校為核心，而是以追求卓越的承諾聯系在一起，在滿足社會和學生的需求的同時利用資源共享平臺和成員之間的資源差異性進行互補，從而實現自身和整個區域高等教育的發展。反觀我國京津冀、長三角和粵港澳大灣區三大區域的高校在區域一體化進程中的參與度并非如此廣泛。以京津冀地區為例，2019年京津冀普通高校數量達到271所，其中北京市93所，天津市56所，河北省122所。[16]在2015-2018年間京津冀地區初步建成了九大高校聯盟，但只有大約五分之一的高校參與其中，且高校聯盟的規模較小，在區域內呈碎片分布狀態，部分聯盟囊括的高校數量在5所以下。[17]長三角地區的部分高校聯盟呈現強強聯合的態勢，例如由復旦大學、上海交通大學、南京大學、浙江大學、中國科學技術大學“華東五校”共同參與的長三角研究型大學聯盟，這些聯盟成員都是國內相對頂尖的高校。優質高校的聯合短期內有利于區域內部分領域地快速發展，但這也很容易導致區域內高等教育資源流動的向上兼容，造成高校發展得越來越不均衡。一旦一些層級較低、資源較弱的高校參與進區域一體化進程，他們就會呈現出最大的合作積極性。例如，京津冀高校在參與區域聯盟時河北省高校的參與度最高，部分高校更是主動承擔起組織或承辦聯盟會議的責任，希望通過高校聯盟共享京津兩地的優質教育資源從而帶動自身發展。站在國家利益的角度看，水平不同且形成互補的大學之間建立的聯盟更有利于帶動高等教育整體水平的提高。[18]作為高等教育領域協同發展的重要平臺，高校聯盟是區域高等教育一體化建設初期促進區域教育資源統籌和高校結構優化的主要抓手。為此，我國在高等教育區域一體化進程中應當促進不同類型和層次的高校進行合作，真正實現資源的互補聯動。

（三）培育聯結大學與社會的中介組織

中介組織是區域高等教育的重要性標志符號，沒有一個能夠協調政府、大學和社會的權威的、相對獨立的中介組織，區域聯盟是難以發揮作用的。[19]區域內大學間的有序合作和公平競爭、大學與社會之間的積極互動都離不開協調的力量。英國在區域高等教育一體化進程中的典型特征便是成立了協調區域高校間以及高校與政府、社會之間關系的區域高等教育協會，從而實現了區域高等教育治理主體間的協調共存，促進了社會資源的相對公平流動。倫敦高等教育協會作為一個無黨派的、可信賴的中介組織，是倫敦高等教育的重要組成部分，它以溝通者的身份同政府、科研機構和企業商會等社會組織保持密切聯系溝通，為區域內高等教育機構提供發展機會。而且在這里成員高校可以暫時放棄競爭，彼此協作。高校之所以這樣做，是因為他們知道無論是否直接參與，倫敦高等教育協會都是他們為倫敦高等教育謀求利益的更好場所，并且通過這一努力，所有的成員可以最大化地實現資源共享和聯動，最終受益。

我國區域高校間目前缺少這樣可以聯動多方的組織，現有可供區域間高校合作的平臺表現為區域高校聯盟。這些聯盟大多是基于政府主導下的政策影響自愿聯合起來的，存在一定的問題：一是組織結構松散，缺乏明確的機制體制，大多聯盟都以簽署框架協議、舉辦合作論壇的形式推進協作，缺乏常態化機構進行具體運作，限制了合作的深度與廣度；[20]二是穩定性與持續性不足，這主要受政府關注度、經費支撐和運轉效率的影響；[21]三是缺乏廣泛的社會力量參與，市場力量和非政府組織參與不足，高校之間自發深層次合作不夠，民間資本力量更是沒有參與，[22]使得合作對象、合作層次與合作內容單一；四是區域內高校的資源共享和共建仍存在較大障礙。[23]為此，我國在今后的區域高等教育發展中應該著重培育成熟穩定的、運轉有效的區域高等教育中介組織，使其成為區域高等教育治理中的必要主體，進而有效整合區域社會資源，促進高等教育的發展。這既需要政府和社會的積極推動，也需要各個高校為共同利益的實現而達成的共識與內在責任感。