基于政策文本分析的中國城市生物多樣性治理進展研究

鐘 樂 楊 銳 付彥榮

城市生物多樣性是“在人類住區及其邊緣發現的生物的多樣性和豐富性(包括遺傳變異)以及生境的多樣性”[1]125。生物多樣性是生態系統功能的基礎，它與生態系統服務之間存在一系列錯綜復雜但總體而言正向促進的聯系[2]。城市生物多樣性能幫助提升城市人群的身體健康、心理健康、社會健康，有助于改善城市地區的健康福祉水平[3-4]。保護城市生物多樣性有著重要的意義和價值。

當前，全球正在經歷“第六次生物大滅絕”，加強生物多樣性保護已成為各國共識。城市生物多樣性尤其需要得到更多關注，一方面，它是高強度人類活動與豐富生物多樣性并存的區域[5]，也能夠支持更多的受威脅物種[6]；另一方面，城市中人類活動強度更高，其生物多樣性也受到更嚴峻的威脅。在國際上，通過城市自然保護地進行城市生物多樣性保護的研究和實踐已較常見[7-8]。

城市生物多樣性保護的效能高度依賴于城市的公共管理政策。城市綠色空間是城市生物多樣性的主要載體[9]，與綠色空間規劃、設計、管理等相關的城市公共政策決定著城市生物多樣性的保護成效，從城市生物多樣性治理的專項政策出發，討論城市生物多樣性保護十分必要。在國際上，相關的研究針對日本[10]、馬來西亞[11]等國展開，也有比較全球多國、多城市治理經驗的討論[12]。

中國在城市生物多樣性治理方面也持續付出了努力。早在1993年，國務院辦公廳就明確了城市生物多樣性管理的事權部門為原建設部[13]，多年來一直通過行政治理手段推動城市生物多樣性保護，專項政策文本能集中反映城市生物多樣性治理上的努力和部署。但目前中國的相關研究多聚焦于影響機理闡釋[14]、規劃設計路徑[15]、調控保育策略[16]等方面，還缺乏從專項政策頂層設計的層面進行系統研究。政策文本內容挖掘是厘清政策主題分布、梳理演變軌跡等的重要方法[17]，在人居環境學科中也已被應用于國土空間規劃[18]、城中村改造[19]、風景名勝區制度[20]等方面，其科學性得到了充分證明。在這樣的背景下，有必要運用政策文本內容挖掘方法對中國的城市生物多樣性治理專項政策進行系統性分析。

鑒于此，立足政策頂層設計層面的視野，本文旨在回答有關中國的城市生物多樣性治理專項政策的如下問題。1)具有怎樣的分布特征、事權特征、內容特征和性質特征？2)取得了哪些經驗成效，尚存在怎樣的不足？3)未來走向如何？

1 研究數據與方法

1.1 數據

檢索條件為：1)檢索數據庫為“北大法寶·法律法規數據庫(www.pkulaw.com/law)”，該數據庫收錄自1949年起至今的全部法律法規；2)檢索文件類型包括“中央法規”“地方法規”2類①；3)檢索與城市生物多樣性直接關聯的法律政策文本，即“城市”“生物多樣性”2個關鍵詞在政策文本的同句中出現；此外，鑒于1993起就由原建設部承擔城市生物多樣性治理事權，因此還增加了以“生物多樣性”為關鍵詞、由住房和城鄉建設部(含原建設部)印發這一檢索方式。

數據檢索時間為2021年9月6日，共檢索到現行有效的中央政策文本93部、地方政策文本792部，經逐一研讀、剔除無關項后，最終建立了包括52部中央政策文本和602部地方政策文本的數據集。

1.2 方法

中央政策文本數量較少，內容相對聚焦，因此在數據編碼后進行人工研讀分析。地方政策文本采用機器學習和人工研讀相結合的方法進行分析。

1)政策文本分類。

基于派森(python)語言進行機器學習的無監督分類，提取政策文本中的名詞以完成主題內容分類，提取動詞進行政策性質分類。

主題內容分類的主要過程為：(1)通過結巴(jieba)庫對政策文本分詞，在scikit-learn庫中建立TF-IDF(詞頻-逆文檔頻率)模型以精準提取高頻特定關鍵名詞，并形成602行×52 222列的歸一化關鍵詞矩陣；(2)采用文本分析中的無監督分類算法k-means方法，依據輪廓系數(silhouette coefficient)法確定最優聚類個數，將政策文本生成5個主題內容聚類；(3)在不同聚類下，將各篇文章中TF-IDF值最高的200個關鍵詞匯總并按詞頻排序，人工判讀后形成聚類標簽。

性質分類的流程基本一致，但參考相關研究[19]，增加了提取動詞感情色彩的環節，以文本中高頻出現動詞的感情色彩將政策文本分為“強制類”“鼓勵類”“引導類”3類，當同一份文本出現多種詞匯，則以總頻次高的詞匯色彩類型確定(表1)。

表1 不同類型詞匯所指向的政策性質

2)政策文本內容判別。

通過政策文本的優勢關鍵詞來判別其核心內容。方法為：根據發布時間、地域、部門級別等不同的分類模式將政策文本分類，分別提取其關鍵詞并計算其優勢度。計算公式為：

式中，Dij為i分類模式下的q分類中關鍵詞j的優勢度；Fij為i分類模式下的q分類中關鍵詞j出現的頻次；Ft為關鍵詞j在所有政策文本中出現的頻次。當Dijq＞0.5時，則認定在i分類模式下，j是q分類中優勢關鍵詞。這一算法能很好地識別出在特定分類模式下，某一分類在出現頻次上更具優勢的關鍵詞，進而反映該分類的內容特征。

2 中央政策文本

2.1 分布特征

最早的政策發布于1993年，1998年后開始有基本持續的年度政策制定(圖1)。1993—2021年，中央政策對于城市生物多樣性的認識不斷提升、趨于全面，按其演變可分為4個時期。1)2000年及之前的政策數量有限、內容較淺，僅提出開展城市生物多樣性保護工作。2)2000年起，城市生物多樣性保護開始有了更深入的進展，2000年建設部首次明確在園林城市創建工作中“實施城市可持續發展和生物多樣性保護行動計劃”；2001年《國務院關于加強城市綠化建設的通知》提出“加強城市綠地系統生物多樣性的研究，特別要加強區域性物種保護與開發的研究”；2002年，建設部發布《關于加強城市生物多樣性保護工作的通知》，提出“開展生物資源調查，制定和實施生物多樣性保護計劃”，此外還將“生物多樣性保護規劃”納入城市綠地系統規劃中。3)2010年起，認識更深刻、科學，提出從國家層面自上而下布局城市生物多樣性保護規劃的動議，關注點也從植物延展到當地物種、野生種群、野生生境、生態系統，2012年《住房和城鄉建設部關于促進城市園林綠化事業健康發展的指導意見》中強調“促進野生種群恢復、生境重建”；2015年，《全國城市生態保護與建設規劃》提出了2020年城市生物多樣性保護的工作目標。4)2021年及以后，城市生物多樣性治理進入新征程，2021年，《中國的生物多樣性保護》把城市生物多樣性保護作為推進城鄉建設綠色發展的重要內容，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步加強生物多樣性保護的意見》將“自然保護地、城市綠地等保護空間標準化、規范化建設”和“優化建設動植物園”作為“持續優化生物多樣性保護空間格局”的重要舉措。

圖1 中央政策文本的時間分布特征

總體而言，政策發布主體為住房和城鄉建設部(含原建設部)，其牽頭發文量為37份，占文本總量的71.2%。發布部門多為單一部委，僅有3份涉及2個及以上的部門②(圖2)。88.5%的文本為低層級政策，高層級政策僅有5份③④。

圖2 中央政策文本的發布主體特征

2.2 事權特征

梳理國務院歷次機構改革印發的各部委“三定方案”，以明晰城市生物多樣性保護事權的變遷。1993年城市建設主管部門“負責城市規劃區和風景名勝區內的生物多樣性保護工作”，1998年時表述中刪去了“風景名勝區內”字樣，至2008年改為指導“綠化工作”；且隨著時間發展，呈現多部門共同參與城市生物多樣性保護的格局，但截至目前還是以城市建設部門為主承擔著相關重任。

2.3 內容特征

在高層級政策文本中，主要內容為明確原建設部的城市生物多樣性治理事權，明確城市綠地系統、城市綠地和城市綠線管理等為治理的重要抓手。總體而言，尚缺乏城市生物多樣性治理的量化目標、具體內容、行動措施等實質性內容。

在較低層級的部門規章中，全國綠化委員會在2008、2010年總結了園林城市、森林城市創建及城市綠化對城市生物多樣性保護的促進作用；生態環境部(含原環境保護部、環境保護總局)指出在規劃、復墾、整治等土地治理過程中“充分考慮生物多樣性保護要求”，在城鄉建設中“體現生物多樣性保護與生物資源可持續利用內容”，“研究編制國家城市生物多樣性保護規劃，在城市綠地系統規劃建設中體現生物多樣性要素”[21]，并提出在小城鎮規劃中應制定生物多樣性保護方案[22]；科技部要求“研究城市生物多樣性保護”[23]等。

城市建設主管部門的政策文本表明，園林城市、生態園林城市的創建，以及公園、植物園、動物園、城市濕地公園、風景名勝區、世界遺產等的管理是城市生物多樣性保護的重要抓手，城市生物多樣性保護規劃、綠地系統規劃，以及各類城市相關規劃中的生物多樣性保護專篇是核心的規劃手段，城市園林綠化建設是重要的措施[24]，并提出了提高認識、開展資源清查、制定和實施保護計劃、加強公園和植物園建設等的系列要求[25]。

3 地方政策文本

3.1 分布特征

以發布的時間、地域和部門層級為依據，將地方政策文本分為不同類型，分析其優勢關鍵詞以解讀文本特征(圖3)。其中部分關鍵詞在3種分類模式下都普遍出現，它們揭示出城市生物多樣性保護的空間范圍是城鄉整體，工作對象主要為自然保護地和城市綠地，衡量保護成效的指標多為植物，工作抓手主要是城市園林綠化建設。

圖3 不同分類模式下政策文本優勢關鍵詞詞云圖

1)時間分布規律。

首份文本發布于1995，在2000年后，年度的政策文本發布成為常態。政策總體呈不規律波動，但大致可分為5個階段，且隨時間演進，地方政府的重視程度不斷提升(圖4)。

圖4 地方政策文本的時間分布特征

不同年代的優勢關鍵詞表現出差異性。但總體對生物多樣性的認識趨于豐富、全面：工作對象拓展到各類城市藍、綠空間，甚至道路、廣場等灰色基礎設施及填埋場、廢棄地等棕地；衡量指標一方面涵蓋了種群、群落、種質、基因等凸顯科學性的生態學術語，另一方面以動物、水生動物、魚類、微生物等更顯現物種的全面性；工作抓手由早期的依托工程和建設逐漸轉向服務國家重大戰略需求，如2017年以來，生態紅線、海綿城市、氣候等關鍵詞開始出現(圖3)。

2)發布部門層級分布規律。

以市級為主，省級次之，縣/區級僅有少量。政策主體為人民政府，人大和住建、園林、林業等部門次之，有少量政策由海洋、水利、科技、發改、環保等部門發布；立法類別以部門工作文件、規范性文件居多，法律層級還較低。市級部門雖是政策制定主體，但優勢詞卻多集中在省級政策中，充分說明市級、縣區級的政策文本多為對省級文本的簡單響應，尚缺乏更進一步的實質性推動。

3)地域分布規律。

以經濟發達或生物多樣性富集的地區為主。單以政策數量論，從省份而言，江蘇、安徽、山西、浙江、廣東、上海、北京、廣西居多，從經濟區域來看，以東部為多、中西部其次、東北最少。從內容論，東部地區引領全國，優勢詞多元、豐富，東北地區則缺少優勢詞。不同區域的優勢詞在一定程度上體現出本區域的立地條件特色，如西部地區的工作對象包含草原、草地、草場、荒漠等，其工作抓手為紅線、石漠化等。

3.2 內容特征

依據k-means聚類結果，根據數量的由少至多，將所有政策文本分為三定方案、城市綠化管理、環境保護相關、園林城市創建和城市綠化工作5類(圖5)。

圖5 不同主題聚類的內容特征分布

3.3 性質特征

總體上，3類性質的政策文本未隨時間變化表現出特定趨勢。以出臺部門級別而言，省級部門以引導性政策為主，隨著部門級別的下降，強制性政策所占比例上升。以文本效力而言，法規、規章類的高層級政策均為強制性政策，政策的強制性特征隨其法律效力層級的降低而減弱。以出臺地區而言，東部地區以引導性政策為主，東北、西部、中部地區的強制性政策文本所占比例依次上升(圖6)。

圖6 不同立法區域、立法層級、政策文本效力和政策性質的關系

4 總結與建議

4.1 中國的城市生物多樣性治理政策建設成效

對專項政策文本的分析結果表明，我國的城市生物多樣性治理已形成如下成果。1)主流化趨勢明顯。2000年前后中央及地方都形成了基本持續的年度政策發布，該議題已持續受到各級政府部門關注。2)認識提升明顯。隨著時間演進，政策文本中指向工作載體、衡量指標和工作抓手的優勢關鍵詞都趨于多元、豐富，表明對該議題的認識日趨深刻、全面。3)工作框架基本形成。從中央至地方，形成了由城市建設管理部門作為主要事權單位、多個部門參與其中、有較為清晰的治理范圍和相對有效管控工具的治理體系(圖7)。

圖7 中國城市生物多樣性治理工作框架示意

4.2 中國的城市生物多樣性治理政策中的不足

比較世界各國多城市的政策，結果表明，促進治理績效的政策具有以下特點：強力推行，基于科學研究成果制訂，目標明確、具體、可衡量，充分強調不同層級、不同類型政府部門間的協同，充分促成社區、公民團體、科學家、非政府組織、企業等不同利益相關者的共同參與，而阻礙治理的障礙在于國家層面推動不足、社會認識欠缺、政策傳導不順、部門間協調不暢、不同城市間差異巨大等[26-27]。

反觀中國的城市生物多樣性治理政策，表現出如下不足。1)政策層次較低。以工作文件、規范性文件為主，高層級的法規較少，法律約束力先天不足。2)區域不均衡。政策文本建設與地區的經濟發展水平關聯緊密，東部地區在文本數量和內容豐富度上均領跑全國，東北區域較薄弱。3)缺乏多部門聯動。中央政策文本多為城市建設主管部門單一發布，其他相關部門雖有一定參與度，但并非以城市生物多樣性治理為出發點。4)政策文本性質失衡。以引導性、強制性政策為主，鼓勵性政策文本非常欠缺，缺少吸引社會各方力量共同參與的動力。5)針對性、創新性較弱。下級部門的政策文本多為對上級部門文件的機械延續，缺少針對本地區實際情況的針對性考量。6)內容較空洞、要求欠科學。相關內容細碎分布在各政策文本中，多數僅明確需要保護城市生物多樣性，但并未明確具體目標、指標和治理路徑；有限的治理措施條款多指向單一的植物多樣性，缺少對動物多樣性等的保護規定。

4.3 提升城市生物多樣性治理政策建設的可能路徑

針對城市生物多樣性治理目前的不足，學習各國經驗，參照《關于進一步加強生物多樣性保護的意見》的要求，筆者提出以下幾點可能的路徑。

1)加速城市生物多樣性主流化，完善工作框架。在管理體制建設層面，缺乏明確的行動措施和問責機制已成為全球范圍內城市生物多樣性治理的普遍障礙[28]，法律框架和地方政策的脫節也是影響保護成效的重要原因[29]，因此需進一步明確城市生物多樣性治理的事權部門，探索建立相關部門協同治理的聯動機制和治理績效的監督、評價、考核機制。在法規工具的建設層面，其一，將城市生物多樣性治理要求全面納入法律、法規、規范、標準和導則等的建設中，尤其是在高層級立法中明確加入相關條款或內容表述；其二，建立健全高層級法律法規框架向低層級政策文本的傳導機制，以保證政策的良好效果；其三，加強鼓勵性政策的建設，自下而上的社區參與、公民科學家、企業參與等力量已被充分證實對城市生物多樣性保護具有重大促進作用[30]，因此有必要加強對于這些社會力量的吸引；其四，加強薄弱環節、薄弱區域的政策文本建設。在工作工具的建設層面，一方面探索在現有各類城市稱號的創建、實施中融入更豐富、明確的治理要求；另一方面需積極拓展包含科普宣教、公眾參與等在內的多元化的工作抓手，大眾對生物多樣性的理解和認知會促進生物多樣性友好行為并提高保護意愿[31]。但大眾認知與科學理解、官方界定之間存著差距[32]，彌合差距的最佳手段是科普宣教和促進公眾參與。在規劃工具的建設層面，需要將生物多樣性保護納入城市規劃和土地開發過程以提前保護現有棲息地[33]，因此應盡早編制全國城市生物多樣性保護規劃，提升各地《城市生物多樣性保護規劃》的法定地位，將治理要求納入國土空間規劃體系的方法技術等。

2)加強城市生物多樣性科學研究，推動政策升級。目前政策文本反映出對城市生物多樣性的科學認識普遍不足，需大力加強相關科學研究，以科研成果作為政策制定的堅實保障。城市綠色空間的面積、破碎程度、連通性和捕食者、食物鏈完整性、外來物種等都會對城市生物多樣性產生重要影響[34]，有效保護需要彌合科學、政策和治理之間的差距[35]，政策的更新迭代是必要的[36]，應立足遺傳多樣性、基因流動、種群結構、局部適應、表型可塑性等探索更有效的保護工具和方法[37]。因此，在中央層級的政策層面，應避免將城市生物多樣性簡單等效于植物多樣性，避免將治理要求口號化、空洞化，應將科研成果中的指標、方法、技術實質性地轉化為政策的目標要求、行動舉措等，并研究制定相關的規劃、設計，以及管控的標準、指南、導則等，以實現科學定策、精準施策。在地方政策層面，鑒于城市規模及城市內道路、建筑物、人口密度、不透水表面、汽車交通、經濟、社會等的偏差都將對生物多樣性管理產生重大影響[38-39]，基于本地研究成果的管理政策和行動將更為精準、有效，因此應納入本地城市生物多樣性研究成果，立足本地特征等進行政策制定，避免簡單地淪為對上級政策文本的機械傳導或復制。

3)依托國家重大戰略和重大工程，促進實踐加速。需要依托“十四五規劃”和“2035年遠景目標”中實施“生物多樣性保護重大工程，構筑生物多樣性保護網絡”的契機，主動響應“碳達峰碳中和”“新型城鎮化”“國土空間規劃”“重要生態系統保護和修復重大工程”“以國家公園為主體的自然保護地體系”“生態修復、城市修補”等與生物多樣性保護和城市發展密切相關的國家重大戰略和重大工程的需求，探索將城鎮開發邊界內生態空間的管控與區域、省域乃至國土尺度下整體生態空間管控進行聯動的可能，探索將城市規劃區內的生物多樣性治理納入國土生物多樣性治理體系的有效路徑，以此加速推動城市生物多樣性的治理實踐。

5 結語

本文是對中國城市生物多樣性政策文本的初步系統分析，回顧了中國生物多樣性治理的發展歷程、經驗收獲，指出了存在的問題，提出了未來路徑，但本文還存在一定局限：首先，本文僅分析了全國共同性、普遍性特征，未將具體城市個例納入研究；其次，由于資料搜證的困難及研究條件的限制，未將標準、規范、導則等廣義范圍上的生物多樣性治理政策納入研究；最后，同樣囿于搜證及研究條件的局限，僅分析了城市生物多樣性治理的專項政策文本，未將泛化的城市生態相關的政策納入本次研究。

全球已進入生態文明新時代，《生物多樣性公約》締約方第十五次會議開啟了全球生物多樣性治理新進程。從資源本底而言，中國是全球生物多樣性最豐富的國家之一；從城市化發展歷程而言，中國正經歷著全人類歷史上最大規模的城市化進程；從管理體制而言，建立在土地全民所有制基礎上強力的土地管理制度能更有力地確保城市生物多樣性保護的成效。因此，中國的城市生物多樣性保護不僅在一定程度上關乎著全球生物多樣性治理的成效，中國的治理經驗也能為全球的生物多樣性治理貢獻更多智慧。中國也將以生態文明為矢志不渝的奮斗目標，持續提升生物多樣性的治理能力，建設城市與自然和諧共生、“人與自然命運共同體”的美麗世界。

注：文中圖片均由作者繪制。

致謝：感謝華中農業大學風景園林系碩士研究生楊勝蘭對本文圖表美化、數據精校等方面作出的貢獻。

注釋：

① 本研究所指的政策文本均采用北大法寶數據庫的認定，包括“中央法規”“地方法規”2類，按“效力級別”劃分，“中央法規”含“法律”“行政法規”“司法解釋”“部門規章”“軍事法規制度”“黨內法規制度”等，“地方法規”含“地方性法規”“地方政府規章”“地方規范性文件”“地方司法文件”“地方工作文件”“行政許可批復”等。

② 2份政策文本分別為：《關于印發<小城鎮環境規劃編制導則(試行)>的通知(2002)》《關于加強植物園植物物種資源遷地保護工作的指導意見(2012)》《關于對<河北雄安新區規劃綱要>的批復(2018)》。

③ 以北大法寶數據庫的“效力級別”劃分政策文本層級，法律、法規、規章等為高層級，工作文件、規范性文件、行政許可批復等為低層級。

④ 5份政策文本分別為：《國務院辦公廳關于印發建設部和建設部管理的國家測繪局職能配置、內設機構和人員編制方案的通知(1993)》《 國務院辦公廳關于印發建設部職能配置內設機構和人員編制規定的通知(1998)》《關于加強城市綠化建設的通知(2001)》《關于印發“十三五”生態環境保護規劃的通知(2016)》《關于雄安新區和白洋淀生態保護工作情況的報告(2021)》。