水平衡與國土空間協調發(fā)展戰(zhàn)略研究

胡慶芳，陳秀敏，高娟，金君良，王銀堂，張建云

（1.水文水資源與水利工程科學國家重點實驗室，南京 210029；2.長江保護與綠色發(fā)展研究院，南京 210098；3.中國工程院戰(zhàn)略咨詢中心，北京 100088；4.自然資源部自然資源調查監(jiān)測司，北京 100034）

一、前言

國土空間是國民賴以生存的場所、繁衍生息的家園和經濟社會可持續(xù)發(fā)展的基本載體。構建安全和諧、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局，是實現我國“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的必然要求和基本支撐。然而，我國國土空間具有先天脆弱性。約60%以上的陸地國土空間為山地和高原、中度以上生態(tài)脆弱區(qū)占陸地國土空間的55%，適宜工農業(yè)發(fā)展和城市建設的土地僅為1.8×106km2[1]。同時，自然資源短缺問題突出，水資源、耕地、森林、天然草地人均占有量和油氣、重要礦石資源人均可采儲量遠低于世界平均水平。其中，人均水資源量僅為世界平均的28%[2]，人均耕地面積不足世界平均的1/2[3]，人均森林面積僅相當于世界平均的1/4[4]。且我國資源富集區(qū)與生態(tài)脆弱區(qū)分布高度重疊。隨著城鎮(zhèn)化進程快速推進，城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)空間的結構性矛盾凸顯，國土空間保護與利用矛盾突出，資源約束加劇，生態(tài)環(huán)境壓力增大。全國耕地面積已逼近1.8×109畝（1畝≈666.67 m2）的紅線；海岸自然岸線保有率已不足40%[5]；2020年全國處于富營養(yǎng)化狀態(tài)的湖泊（水庫）占評價總數的29.0%，淺層地下水V類水質的監(jiān)測井占評價總數的43.6%[6]。同時，我國國土空間開發(fā)利用與保護還面臨著整體協調性低、區(qū)域及城鄉(xiāng)發(fā)展失衡和陸海空間缺乏統(tǒng)籌等突出問題。

今后一段時期是我國推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的重要時期，也是生態(tài)文明建設的關鍵時期。為維護國家總體安全、促進高質量發(fā)展，迫切需要優(yōu)化國土開發(fā)利用與保護格局，提升國土開發(fā)質量和效率，增強可持續(xù)發(fā)展能力。2019年5月發(fā)布的《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，提出實現主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃的“多規(guī)合一”，形成全國國土空間開發(fā)保護“一張圖”，建立全國統(tǒng)一、責權清晰、科學高效的國土空間規(guī)劃體系，整體謀劃新時代國土空間開發(fā)保護格局，綜合考慮人口分布、經濟布局、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護等因素，科學布局“三生”空間，加快形成綠色生產和生活方式。水是生命之源、生態(tài)之基、生產之要，水資源是基礎性的自然資源和戰(zhàn)略性的經濟資源。然而，我國總體上屬于缺水國家，是世界水問題最復雜的國家之一。人均水資源占有量少且時空變異性顯著，水資源與其他自然資源和人口經濟要素匹配性較差，是我國基本水情。國土空間規(guī)劃作為國家空間發(fā)展指南、可持續(xù)發(fā)展空間藍圖和各類開發(fā)保護建設活動的基本依據，必須遵循水循環(huán)科學規(guī)律，充分考慮水資源支撐和約束作用，以健康水平衡為基礎，促進國土空間高質量發(fā)展。而水平衡植根于國土空間，與國土空間開發(fā)利用密切相關。“山水林田湖草”等國土空間是水循環(huán)的基本環(huán)境和載體。國土空間開發(fā)利用與保護格局的調整、“山水林田湖草”要素特征的變化，深刻影響流域水循環(huán)過程和水平衡狀態(tài)。優(yōu)化國土空間發(fā)展格局，提高國土空間保護和開發(fā)質量，是解決各種復雜水問題，實現流域健康水平衡、保障國家水安全的根本性途徑。

因此，必須深刻認識國土空間與水平衡的相互依存、相互制約關系，系統(tǒng)梳理我國水平衡與國土空間協調發(fā)展存在的主要問題與面臨挑戰(zhàn)。總結促進水平衡與國土空間協調發(fā)展的主要思路和綜合戰(zhàn)略并提出科技、工程和管理等方面的重點建議，是新時期水利高質量發(fā)展和全國國土空間規(guī)劃中迫切需要解決的關鍵問題，對于從根本上保障國家水安全和生態(tài)安全、提升水資源與土地、人口、經濟等要素的匹配性、促進高質量發(fā)展具有重大意義。

二、水平衡與國土空間相互作用與影響關系

（一）健康水平衡是優(yōu)化國土空間利用保護的基礎和前提

水是最基本的生態(tài)環(huán)境要素和自然資源，是地球上一切生命存在和人類生存發(fā)展的前提。在水循環(huán)過程中形成了特定的流域水分存儲分布、收支交換和轉化響應特征，即水平衡。水平衡狀態(tài)反映了水循環(huán)系統(tǒng)運行狀態(tài)和水分更新代謝特征，對水資源形成、分布、轉化和消耗具有重要影響，與生態(tài)環(huán)境質量及其穩(wěn)定性密切相關。同時，水平衡反映了自然水循環(huán)與社會水循環(huán)間的競爭關系，與水資源承載狀況關系緊密。水平衡還反映了經濟社會系統(tǒng)內部水分分配和集約程度。洪澇災害、水土流失、水資源短缺、生態(tài)退化等現象，均與水平衡狀態(tài)密切相關。應實現有利于維系水循環(huán)系統(tǒng)正常更新代謝和調節(jié)功能、支撐生態(tài)環(huán)境和經濟社會良性協調發(fā)展的流域或區(qū)域水平衡狀態(tài)，即“健康水平衡”[7]。圖1給出了健康水平衡的基本要求。

圖1 健康水平衡的基本要求

國土空間規(guī)劃是國土空間開發(fā)利用與保護的頂層設計和對空間發(fā)展的戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性安排。全國國土空間規(guī)劃必須落實國家安全戰(zhàn)略、區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，充分考慮水資源對國土空間保護利用的支撐和約束作用，構建有利于綠色發(fā)展的國土空間格局，有效引導國土空間開發(fā)保護質量和效率提升。流域水資源具有鮮明的流動性和可更新特征，但其承載能力是有限的。當前我國面臨的水旱災害、水土流失、生態(tài)退化和水體污染等各種國土空間安全問題，其重要原因之一在于各級空間規(guī)劃和開發(fā)利用實踐中對水循環(huán)與水平衡客觀規(guī)律的認識和遵循不夠、底線控制不嚴。必須按照“以水定城、以水定人、以水定地、以水定產、以水定綠”的量水發(fā)展、適度承載原則，將健康水平衡作為國土空間保護和利用的基本前提。要綜合考慮水土因素，制定國土空間總體發(fā)展戰(zhàn)略和目標，科學劃定“三區(qū)三線”[8]、合理確定人口與經濟發(fā)展規(guī)模，控制水土開發(fā)利用強度，強化底線約束。國土空間規(guī)劃“一張圖”需要謀劃全域全要素和區(qū)域協調發(fā)展，貫徹流域上下游、左右岸、地表地下、不同空間類型單元統(tǒng)籌治理的理念，推進國土空間格局整體優(yōu)化，促進安全、永續(xù)、協調和開放發(fā)展。同時，國土空間規(guī)劃應根據流域水循環(huán)演化和健康水平衡的維持機理，推進國土空間生態(tài)保護修復，強化流域系統(tǒng)治理。國土空間規(guī)劃還必須堅持水陸統(tǒng)籌、區(qū)域協調、城鄉(xiāng)融合及地表地下協同，著力完善防洪治澇、水資源高效集約利用、水污染防治和水生態(tài)保護修復等涉水基礎設施配置。

（二）優(yōu)化國土空間保護與利用是實現健康水平衡的根本途徑

新中國成立以來，我國水安全保障能力持續(xù)提升。但我國具有人均水資源占有量少且降水、水資源時空變異性十分顯著，水資源與其他自然資源及人口經濟要素的時空匹配性較差的基本水情，這是我國生態(tài)文明建設面臨的重大現實條件，也決定了水問題的長期性和復雜性。在全球氣候變化和空前規(guī)模的城鎮(zhèn)化等多重背景下，水資源短缺、水生態(tài)退化和水環(huán)境污染等新老水問題呈交織態(tài)勢[9]，是影響國家生態(tài)安全、糧食安全和公共安全的瓶頸性因素。與此同時，新時期我國社會主要矛盾的變化和國家總體安全保障又對水安全提出了更高要求。

解決水安全的根本性、全局性和長遠性問題，必須遵從國家“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的總體要求，踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水新方針。水資源的形成和演化取決于水循環(huán)過程，而林地、草地、耕地、冰川、荒漠、河流、湖泊、城市等國土空間是水循環(huán)過程的基本環(huán)境和載體。流域水平衡植根于國土空間，國土空間變化對水循環(huán)具有深刻影響。遵循“山水林田湖草”生命共同體的思想，優(yōu)化國土空間保護與利用格局，強化“三生”空間用途管控，提高國土空間開發(fā)利用質量，是系統(tǒng)治理水問題、構建健康水平衡的根本途徑。必須根據區(qū)域發(fā)展定位，優(yōu)化發(fā)展布局、合理控制人口經濟規(guī)模和國土空間開發(fā)利用強度，同時大力構建節(jié)水型生產生活方式，推進水資源高效集約利用。同時，必須跳出以水論水的窠臼，遵循水循環(huán)過程科學規(guī)律，推進治水與治山、治林、治田、治草的有機結合，實現全要素、全過程治理，打造“山水林田湖草”生命共同體，強化水資源與其他生態(tài)環(huán)境和經濟社會要素的協調發(fā)展。應從空間均衡和協調聯動維度實現流域健康水平衡。統(tǒng)籌上下游、左右岸、干支流，水岸一體推進流域多目標系統(tǒng)治理，補齊水安全短板，應對水安全風險重大挑戰(zhàn)[7]。

三、我國水平衡與國土空間協調發(fā)展面臨的主要問題

（一）水資源與生產力要素分布極不匹配

人多水少，降水和水資源時空分布不均且與生產力要素極不適配，是我國的基本水情，也是國土空間高質量發(fā)展面臨的重大制約因素。我國人均水資源量僅為世界平均水平的28%，且降水和水資源時空分布極不均勻。在時間上，南北方各大流域降水和徑流的年際豐枯波動劇烈，且季節(jié)性特征極其顯著，連續(xù)4個月最大河川徑流量占全年的50%～90%。在空間上，降水南多北少、東多西少，且水分收支關系差異顯著。根據第二次全國水資源調查評價結果，北方地區(qū)降水的74%消耗于蒸散發(fā)，僅26%形成水資源量；南方地區(qū)降水約45%消耗于蒸散發(fā)，約有55%形成水資源量[2]（見圖2）。因此，我國水資源與耕地、礦產等其他自然資源及人口經濟要素的空間錯位極其顯著。北方國土面積、人口和耕地分別占全國的64%、60%和50%，但水資源量僅占19%。全國21個重要經濟區(qū)中12個位于水資源嚴重短缺地區(qū)，13個糧食主產區(qū)中有7個分布在北方水資源緊缺地區(qū)，但黃準海特別是華北地區(qū)水資源超載由來已久，東北地區(qū)農業(yè)與生態(tài)用水矛盾已顯現。17個國家能源基地中有14個分布在資源性缺水的黃河和西北內陸河流域。占全國70%煤炭資源的黃河上中游地區(qū)水資源量不足全國的3%[7]。同時，水資源也是京津冀、黃河流域和“一帶一路”等國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略所在地區(qū)的基礎性短板。

圖2 我國南北方水平衡要素關系

與此同時，全球氣候變化可能會使我國水資源條件進一步朝不利方向發(fā)展，加劇水分與生產力要素的不匹配性。一是21世紀以來水資源南北分異加劇，北方水資源量呈持續(xù)衰減趨勢、占全國比例進一步降低[10]，且未來情勢不容樂觀。二是青藏高原等高寒地區(qū)冰川、永久性凍土退化態(tài)勢明顯。20世紀70年代至21世紀初，我國冰川面積減少了約18%[11]。歷史時期積累的淡水資源儲備快速消耗，將嚴重威脅長江、黃河等江河源區(qū)水資源可持續(xù)利用。三是海平面上升、極端暴雨事件趨多增強[12]，風暴潮、江河洪水和山洪災害威脅可能加劇。四是快速城鎮(zhèn)化和氣候變化影響疊加，大城市及其毗鄰區(qū)水平衡失調，水資源短缺、城市內澇和水環(huán)境惡化等復合性水問題顯現[13]。

（二）國土空間利用保護未有效落實量水發(fā)展

“山水林田湖草”是一個生命共同體，水問題必須在國土空間保護與利用中統(tǒng)籌解決。但長期以來，我國國土空間利用和保護中未有效落實量水發(fā)展，人類活動過度干擾流域水循環(huán)過程，甚至導致水平衡失調。主要表現在以下幾個方面。

一是國土空間利用管控不力，對涉水生態(tài)空間和水域保護不足。在經濟社會快速發(fā)展進程中，涉水開發(fā)活動日益增多。但長期以來，各級空間規(guī)劃對于涉水空間和岸線范圍劃定不明、功能界定不清、用途管控不嚴。大規(guī)模圍湖造田、填海造地以及洲灘、岸線無序開發(fā)，導致水域空間和江河湖海自然岸線快速減少甚至喪失。快速城鎮(zhèn)化甚至從根本上改變了城市及其毗鄰區(qū)下墊面結構與性質，不僅導致水源涵養(yǎng)和調節(jié)功能顯著降低，而且嚴重影響生態(tài)系統(tǒng)的完整性、穩(wěn)定性。

二是水資源開發(fā)利用規(guī)模和強度過高，集約利用不足。受經濟社會快速發(fā)展驅動，全國用水總量自20世紀80年代以來持續(xù)增加；近年來雖得到明顯遏制，但仍維持在6×1011m3左右[14]。黃河、海河、淮河和遼河等流域水資源承載壓力大幅度超過了承載能力限度，水平衡處于亞健康或不健康狀態(tài)。同時，城市水資源供需壓力增大，全國600多個建制城市中有400座發(fā)生過不同程度缺水。水資源過度利用還造成河湖生態(tài)水量嚴重擠占和地表地下水體污染，全國超過30%的河流中下游存在生態(tài)水量不足問題[15]。地下水超采面積達3×105km2[16]，華北已成為世界上最大的地下水漏斗區(qū)。

三是國土空間生態(tài)保護修復未充分落實“以水定綠”。我國大規(guī)模人工植樹種草、退耕還林還草與氣候變化影響疊加，國土空間總體變綠成效顯著[17]、促進了生態(tài)環(huán)境質量好轉，但由于對植被生態(tài)需水耗水規(guī)律和水平衡效應認識的不足，一些地區(qū)人工生態(tài)建設也產生了負面影響。非濕潤地區(qū)，特別是年降水量400 mm以下的干旱半干旱地區(qū)人工植被建設造成蒸散發(fā)耗水增加，導致河川天然徑流量顯著減少，并加劇了河流水沙不協調、河口三角洲退化等問題。如黃土高原等植被綠化和水土保持成效巨大，但也導致地表天然水資源量大幅度減少，“藍水”和“綠水”失衡，當地植被恢復已達水資源承載力的極限[18]。同時，在城市綠化和園林景觀建設中，種植高耗水草坪、移栽大樹等行為也造成了奢侈性耗水。

四、我國水平衡與國土空間協調發(fā)展的綜合戰(zhàn)略

基于對我國水平衡與國土空間協調發(fā)展面臨關鍵問題的梳理，以“實現健康的流域水平衡、促進國土空間高質量發(fā)展”為目標，按照“山水林田湖草”系統(tǒng)治理、水陸統(tǒng)籌的原則，建立了水平衡與國土空間協調發(fā)展的綜合戰(zhàn)略（見圖3）。

圖3 水平衡與國土空間協調發(fā)展的綜合戰(zhàn)略框架

（一）理清約束條件，健全控制目標

國土空間規(guī)劃的主要任務是在國土空間開發(fā)適宜性評價和資源環(huán)境承載力評估的基礎上，規(guī)范空間開發(fā)秩序，合理控制開發(fā)強度，促進人口、經濟、資源和環(huán)境要素均衡和匹配，有效解決開發(fā)利用與保護矛盾，實現“三生”空間協調發(fā)展。降水和水資源時空分布高度不均且與生產力要素嚴重不匹配是我國基本的水情，也是國土空間利用與保護面臨的重大現實問題。必須從“山水林田湖草”生命共同體的戰(zhàn)略高度，根據健康水平衡要求，理清水資源約束條件，在國土空間發(fā)展戰(zhàn)略目標和控制指標中落實量水發(fā)展，強化主動調控和適應能力。

一是根據健康水平衡關鍵閾值，健全水資源開發(fā)利用控制指標，落實“以水定人”。我國在國家、流域和省級等層面已建立水資源開發(fā)利用的“三條紅線”控制指標[19]，但仍存在水資源剛性約束“不剛”的問題。應綜合水循環(huán)的生態(tài)環(huán)境和經濟社會服務功能，從“量質域流生”等方面，根據地表水資源可利用量、地下水可采量、水環(huán)境容量、水域面積率等健康水平衡的關鍵閾值，健全水資源開發(fā)利用控制指標。在此基礎上，耦合水、土、氣、礦產和生物等要素，科學確定國土空間承載的適宜人口和經濟規(guī)模，合理制定區(qū)域定位、戰(zhàn)略目標和發(fā)展路徑，切實做到“以水定人”。

二是全國通盤考慮，優(yōu)化農業(yè)發(fā)展空間布局、確立農業(yè)用水安全紅線，分區(qū)域落實“以水定地”。目前全國“北糧南運”格局十分明顯，北方7個糧食主產區(qū)糧食總產量占全國的一半，但這些地區(qū)也面臨著水資源過度利用和生態(tài)環(huán)境退化等問題。需綜合考慮區(qū)域農業(yè)生產比較優(yōu)勢、水土資源永續(xù)利用和國際政治經濟形勢，優(yōu)化全國農業(yè)產銷格局。在400 mm降水線西側和華北、東北等存在地下水超采的農業(yè)產區(qū)，應適度調減高耗水作物種植規(guī)模、優(yōu)化種植結構。西北等后備耕地資源潛力地區(qū)在提高灌溉農業(yè)水效的同時，宜加快雨養(yǎng)農業(yè)發(fā)展。東南沿海區(qū)域糧食自給率不斷下降，2016年僅為32.7%[20]，應強化基本農田保護，適度恢復主糧種植，扭轉非農化和非主糧化的態(tài)勢。

三是以城市健康水平衡為前提，構建新型人-水-城關系，全方位落實“以水定城”。應將健康水平衡理念貫穿到城市空間、產業(yè)、基礎設施等布局和建設中。根據城市綜合用水效率、防洪除澇能力、水環(huán)境質量和水域空間率等重要指標，優(yōu)化城市發(fā)展邊界和“三生”空間布局，強化對城市發(fā)展的約束和引導作用。要促進城市供水、防洪除澇和污水處理等涉水基礎設施與城市“三生”空間的多功能融合，實現城市空間協調布局、集約利用。推進缺水地區(qū)超大城市、城市群人口及非核心功能向水土資源相對盈余區(qū)疏解，強化區(qū)域協同，有效應對大中城市及城市群發(fā)展對水平衡的沖擊效應。

四是強化工業(yè)用水總量和用水效率控制，加快構建綠色產業(yè)體系，充分落實“以水定產”。根據區(qū)域水土資源稟賦和資源環(huán)境承載條件，合理規(guī)劃工業(yè)發(fā)展布局、結構和規(guī)模。建立健全工業(yè)用水定額體系，完善基于水效的產業(yè)準入和退出機制，著力解決工業(yè)用水效率區(qū)域不平衡的問題。嚴控水資源超載地區(qū)高耗水工業(yè)發(fā)展，加快實現工業(yè)用水零增長和新水總用量下降。推動高耗水行業(yè)集聚發(fā)展，強化梯級用水、循環(huán)用水，擴大非常規(guī)水源利用。

五是綜合考慮植被變化的水平衡效應和固碳減污等作用，科學制定國土空間綠化目標，量質并重推進林草植被保護恢復，科學落實“以水定綠”。我國森林覆蓋率和森林蓄積量經過連續(xù)30年的增長，已分別達到了22.96%和1.756×1010m3；草原綜合植被覆蓋度達到了56.1%[21]。應充分考慮水土資源條件和植被需水耗水規(guī)律，協調水域與林草空間，合理制定城鄉(xiāng)綠化目標、科學安排綠化用地。系統(tǒng)評估人工植被建設對水平衡的影響，適度有序綠化，宜綠則綠、宜荒則荒。同時，科學配置林草、推進節(jié)水綠化，避免不科學的綠化破壞生態(tài)環(huán)境、導致水平衡失調。有效協調林草經營和保護關系，促進林草可持續(xù)保護和生態(tài)產品價值實現。

（二）完善基礎設施、優(yōu)化時空配置

涉水基礎設施布局直接決定國土空間功能關系，影響城鄉(xiāng)居民點布局、產業(yè)集聚區(qū)發(fā)展和公共安全。為有效整合和調配資源，實現國土空間均衡、協調、安全、高效發(fā)展，需完善全國水網結構，合理布局和建設防洪除澇、水資源配置和水生態(tài)環(huán)境治理等重大基礎設施，強化國家尺度的水流時空調配能力，實現水資源承載力與壓力時空均衡。

一是加快國家水網建設，構建具有良好拓撲結構和綜合功能的宏觀性水物理網，提升跨區(qū)域水流調配能力。在遵循節(jié)水優(yōu)先和生態(tài)安全的前提下，以自然水系為基礎，依托南水北調工程東、中、西三條調水線路及其他重大跨流域調水工程，打造以“四橫三縱”為主骨架的國家水網體系，形成南北調配、東西互濟的配置格局，實現全國范圍內水資源的豐枯互濟，促進水資源承載力與壓力的時空均衡。

二是加快區(qū)域性水資源配置工程建設，完善非常規(guī)水源利用基礎設施，提高多水源綜合保障能力。健全易旱區(qū)、農業(yè)主產區(qū)、城鎮(zhèn)密集區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)水源工程及配套設施，形成多源互補的供水保障工程體系，提高城鄉(xiāng)供水一體化保障能力和供水系統(tǒng)可靠性。加強戰(zhàn)略水源輸送通道建設，健全國家供水安全戰(zhàn)略儲備體系，增強應對特大干旱、突發(fā)水安全事件的能力。加強再生水、海水、雨水、礦井水等非常規(guī)水源利用基礎設施建設，促進常規(guī)-非常規(guī)水源統(tǒng)一配置。強化華北地區(qū)南水北調東中線工程配套設施建設，提高外調水-本地水聯合調配能力。東北地區(qū)強化邊水濟腹，提高城鎮(zhèn)和糧食主產區(qū)供水保障能力。在西南地區(qū)加快實施成渝、云貴兩省中部和北部灣水資源配置工程，保障重要城市與工業(yè)區(qū)、農業(yè)主產區(qū)供水安全。在西北地區(qū)加快實施南水北調西線調水工程，同時優(yōu)化跨境河流水資源開發(fā)利用設施。

三是適應氣候水文和經濟社會條件變化，構建韌性協調的防洪減災基礎設施體系，提升防御極端暴雨洪澇事件的能力。加快大江大河干流堤防達標、強化重點河段河勢控制，完善控制性樞紐工程。適當提高國家重大區(qū)域戰(zhàn)略、重要經濟區(qū)和重要城市防洪標準。分級分類，加快蓄滯洪區(qū)優(yōu)化調整。強化海岸帶防潮綜合治理，推進東南沿海等重點地區(qū)生態(tài)海堤建設。依托流域和區(qū)域防洪治澇工程體系，加快完善城市防洪除澇基礎設施。

四是面向多中心網絡型國土空間開發(fā)格局建設需求，完善現代化綠色水運基礎設施布局和建設。推進內河高等級航道建設，形成干支銜接、連通海洋的內河航道系統(tǒng)。按照層次分明、優(yōu)勢互補、功能完善和綠色環(huán)保的原則，優(yōu)化環(huán)渤海、長三角、珠三角、東南沿海和西南沿海五大區(qū)域港口群布局，加快建立現代港口體系。銜接水路與鐵路、公路、民航和管道，構建內通外聯、安全高效、綠色智能的綜合交通基礎設施網絡。

（三）科學嚴格保護，系統(tǒng)綜合整治

國土空間高質量發(fā)展和健康水平衡構建必須充分考慮“三區(qū)四帶”為主體的陸域生態(tài)安全格局和“一帶一鏈多點”的海洋生態(tài)安全格局，統(tǒng)籌自然資源各要素，分類分級推進國土空間全域保護、促進生態(tài)系統(tǒng)質量整體改善，夯實健康水平衡的自然基底。

一是強化重點生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)保護。嚴格國家重點生態(tài)功能區(qū)城鎮(zhèn)建設、工業(yè)發(fā)展和資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境準入門檻，引導超載產能和人口有序轉移。強化重點生態(tài)功能區(qū)分區(qū)域、分類別保護力度，提升生態(tài)產品供給能力。加強水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)林草、濕地保護。堅持以草定畜、退牧還草，加大防風固沙生態(tài)功能區(qū)的防沙治沙力度，恢復草原植被。強化水土保持生態(tài)功能區(qū)水土流失綜合防治和植被自然修復。嚴防生物多樣性生態(tài)功能區(qū)開發(fā)建設活動破壞重要物種棲息地及其自然生態(tài)系統(tǒng)。加強沙漠、戈壁、高寒地區(qū)等生態(tài)極度脆弱區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的自我恢復。統(tǒng)籌海洋生態(tài)保護與開發(fā)利用，構建水陸統(tǒng)籌、聯防聯控的海洋生態(tài)環(huán)境保護格局。強化海岸生態(tài)帶建設，嚴格海洋生態(tài)保護區(qū)內用海活動，嚴格管控海岸帶污染物排放。建設生態(tài)海堤，打造減災降碳景觀協同增效的海岸帶綜合防護體系。

二是以重點生態(tài)功能區(qū)為依托，建設國土生態(tài)安全屏障。在東北森林帶實施長白山、大小興安嶺天然林保護修復和三江、松嫩平原泡沼濕地恢復；北方防沙帶以內蒙古高原、河西走廊和塔里木河流域等為重點，推進防護林體系建設、退化林草修復和京津風沙源治理；青藏高原生態(tài)屏障區(qū)重點針對三江源、祁連山、若爾蓋等水源涵養(yǎng)區(qū)，治理沙化土地和退化草原；黃河重點生態(tài)區(qū)推進黃土高原、賀蘭山和秦嶺“三化”草場治理和水土流失綜合治理，保護修復黃河三角洲濕地；在長江重點生態(tài)區(qū)加強上游岷山、橫斷山區(qū)等生態(tài)屏障森林保護，增強水源涵養(yǎng)功能，強化中下游湖泊濕地保護；南方丘陵山地帶精準提升森林質量，增強水土保持與水源涵養(yǎng)功能；海岸帶以黃渤海、長三角、粵港澳大灣區(qū)、海南島和北部灣為重點，系統(tǒng)保護自然海岸線和濱海濕地。

三是強化優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域國土空間保護修復，建立有利于健康水平衡的人居生態(tài)環(huán)境。優(yōu)化京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域國土開發(fā)利用，嚴格限制高污染產業(yè)發(fā)展，強化重點河湖和近岸海域污染防治。同時，在地下水漏斗區(qū)和海水入侵區(qū)實施地下水禁采限采、防治地下水污染。維護和改善重點開發(fā)區(qū)域生態(tài)環(huán)境。強化遼中南和哈長等地區(qū)水源地和天然林保護，恢復松嫩平原濕地，推進松遼流域和近岸海域污染防治。強化長江中游通江湖泊和支流生態(tài)保護，恢復提升河湖濕地水文調節(jié)功能，防治面源污染。成渝地區(qū)加強長江、嘉陵江、岷江等流域水土流失和地質災害防治。嚴控呼包鄂榆、關中-天水、蘭州-西寧、天山北坡等西北重點開發(fā)地區(qū)高耗水行業(yè)發(fā)展，實施深度節(jié)水。黔中地區(qū)強化石漠化和地質災害防治，滇中地區(qū)加強高原湖泊水體污染和酸雨綜合防治。

四是加快主要城市化地區(qū)、農村地區(qū)、礦產資源開發(fā)集中區(qū)和海岸帶國土綜合整治修復。強化城市山體、水體、濕地、廢棄地等生態(tài)修復；強化城市河湖長效治理，構建城市現代水網和綠色生態(tài)景觀廊道。實施農村全域土地綜合整治，嚴格保護永久基本農田，加快高標準農田建設；加大受損耕地復墾力度，綜合防治農業(yè)面源污染。加快礦產資源開發(fā)集中區(qū)綜合整治和綠色礦山建設，將礦山生態(tài)修復融入“山水林田湖草”整體治理。同時，強化受損海岸帶和海島整治，恢復自然景觀、修復生態(tài)功能、提升防災能力。

五是水岸一體、地表地下協同，打造幸福河湖。統(tǒng)籌考慮河道內外水資源條件和用水需求，確定河湖生態(tài)保護與復蘇目標，分區(qū)分類制定生態(tài)水量保障目標。以京津冀地區(qū)、黃河和長江流域等重大國家戰(zhàn)略區(qū)域為重點，推進生態(tài)受損河湖和生態(tài)廊道治理修復。點面結合、水岸協同，綜合改善河湖水環(huán)境質量。處理好地下水保護與河湖保護修復關系，深入推進重點區(qū)域地下水系統(tǒng)精準治理和“量-質-位”立體保護修復[22]。

（四）集聚協調開發(fā)，集約高效利用

我國已形成以“兩橫三縱”為主體的城鎮(zhèn)化格局和以“七區(qū)二十三帶”為主體的農業(yè)生產格局。以京津冀、長三角、珠三角和成渝四大核心城市群為戰(zhàn)略增長極，以沿海、沿江、沿邊、沿主要交通干線為主要開發(fā)軸帶的多中心、網絡化、開放式區(qū)域發(fā)展格局逐漸明晰。但國土空間開發(fā)利用整體統(tǒng)籌水平仍較低，空間功能布局、基礎設施建設和災害防治等協調性不足，無序開發(fā)和粗放利用問題突出，水土資源和能源利用效率偏低。2018年全國人均城鎮(zhèn)工礦建設用地146 m2、人均農村居民點用地317 m2，遠超國家標準上限；同年萬元國內生產總值能耗為0.52 tce，明顯高于世界平均水平[23]。2020年農業(yè)灌溉水利用系數為0.565，與發(fā)達國家的0.7～0.8差距明顯；萬元工業(yè)增加值用水量為32.9 m3，約是世界先進水平的1.4倍[14]。因此，迫切需要立足基本國情和水情，強化區(qū)域和城鄉(xiāng)協調發(fā)展，優(yōu)化國土開發(fā)利用方式，實現水土資源高效集約利用，有效控減人類活動對水循環(huán)過程的不利干擾。

一是依托國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，發(fā)揮江河軸帶作用，以資源環(huán)境承載力和健康水平衡為基礎，引導人口、產業(yè)有序集聚，構建國土集聚開發(fā)、協調發(fā)展的空間新格局。在資源環(huán)境承載能力較強或具有較大潛力的地區(qū)，著力推進集聚開發(fā)，提升國土開發(fā)效率和競爭力。推動京津冀、長三角、珠三角等優(yōu)化開發(fā)區(qū)域協同發(fā)展，通過優(yōu)化人口分布、產業(yè)結構和城鎮(zhèn)布局等，促進集約緊湊發(fā)展、高效利用國土空間。以長江黃金水道和沿江綜合立體交通走廊為依托，加速提升長江中游地區(qū)和成渝等重點開發(fā)區(qū)域集聚發(fā)展水平和輻射能力，強化其對中西部發(fā)展的引領帶動作用。

二是推進新型城鎮(zhèn)化和綠色城鎮(zhèn)化，提升城鎮(zhèn)化質量。依托國土開發(fā)軸帶和開發(fā)集聚區(qū)，以城市群為主體形態(tài)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協同互補。尊重山水本底條件，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間結構，打造和諧宜居、富有活力的城市。推行低影響開發(fā)，減輕城市開發(fā)建設對城市下墊面水分及生態(tài)調節(jié)功能的不利影響；嚴格保護并拓展城市開敞綠色空間，強化城市河湖“藍線”控制，構建藍綠交織的生態(tài)廊道，系統(tǒng)化推進海綿城市建設。嚴控京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)新增建設用地，引導中心城市人口向周邊有序轉移。完善中西部城市群基礎設施和公共服務，提高建設用地利用效率，加快人口、產業(yè)集聚。促進農產品主產區(qū)人口向城市和重點城鎮(zhèn)集中，實現點狀開發(fā)、面上保護。

三是推進產業(yè)適水發(fā)展，加快優(yōu)質水生態(tài)產品價值實現，實現經濟社會高質量發(fā)展與高水平生態(tài)環(huán)境保護協調。大力發(fā)展區(qū)域優(yōu)勢農業(yè)，加快形成與資源稟賦相匹配且適應市場需求的現代農業(yè)生產結構和區(qū)域布局。以糧食主產區(qū)為核心，嚴守耕地紅線、提高耕地質量，建設主糧優(yōu)勢產業(yè)帶。充分發(fā)揮東南沿海、黃渤海、長江中下游等區(qū)域水資源優(yōu)勢，加快建設水產品優(yōu)勢區(qū)。穩(wěn)妥開發(fā)水電，促進綠色水電發(fā)展。以金沙江干支流和西南諸河等為重點，有序推進大型水電基地建設、發(fā)展綠色水電產業(yè)帶。充分發(fā)揮山水景觀資源特色和優(yōu)勢，促進生態(tài)旅游產業(yè)健康發(fā)展。

四是堅持節(jié)約優(yōu)先和高效利用相統(tǒng)一，促進水、土、礦產資源與能源利用和消費方式的根本轉變，協同推進節(jié)水、控污和降碳。強化水陸空間高效集約利用，控制新增建設用地規(guī)模，促進江河湖海水域與岸線資源可持續(xù)利用。強化流域、海域功能區(qū)劃和規(guī)劃管控作用，嚴格水域、海域及其岸線使用約束，科學安排航運發(fā)展規(guī)模與方式。推進綠色礦山建設和礦產資源綜合利用，防治采礦污染，強化礦井水有效利用。全方位深化節(jié)水型社會建設。健全水資源“三條”紅線控制指標，引導產業(yè)結構與布局優(yōu)化。因地制宜推進節(jié)水灌溉，積極發(fā)展節(jié)水漁業(yè)和牧業(yè)，推進節(jié)水循環(huán)養(yǎng)殖和綜合種養(yǎng)，強化農業(yè)用水精細化管理。深入實施工業(yè)企業(yè)分類節(jié)水改造，提升企業(yè)和園區(qū)節(jié)水減排能力。深化節(jié)水型城市建設，推進城市水資源供用耗排的一體化、精細化和智慧化管理。

五、對策建議

針對國土空間高水平保護、高品質開發(fā)利用面臨的主要問題，根據我國水平衡與國土空間協調發(fā)展的綜合應對戰(zhàn)略，就實現健康的流域水平衡、促進國土空間高質量發(fā)展，提出如下主要建議。

（1）構建水循環(huán)系統(tǒng)立體監(jiān)測體系，系統(tǒng)開展水平衡健康診斷。我國已建立大規(guī)模的氣象、水文及生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡，但在要素和時空覆蓋性、數據共享和開放性等方面尚存在明顯短板。應整合空天地監(jiān)測手段和自然資源、水利、農業(yè)、生態(tài)環(huán)境等跨行業(yè)資源，打造覆蓋國土空間全域的立體性、綜合性水循環(huán)監(jiān)測體系。在此基礎上，完善國土和水資源調查評價技術體系，系統(tǒng)診斷重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)和重點經濟戰(zhàn)略區(qū)水平衡健康狀況，夯實國土空間格局優(yōu)化和高質量發(fā)展的信息基礎和科學依據。

（2）系統(tǒng)評估重點區(qū)域水平衡發(fā)展情勢，做好風險主動防范和適應。在全球氣候變化和空前強度的城鎮(zhèn)化雙重背景下，我國區(qū)域水循環(huán)要素和水平衡狀態(tài)異常，對國土生態(tài)安全和水安全保障具有深遠影響。其中最突出的問題包括：“亞洲水塔”——青藏高原冰川凍土退化明顯，南北方水資源的豐枯分異特征加劇，極端氣象水文事件趨多增強、洪澇和干旱多發(fā)等。因此必須從戰(zhàn)略高度做好青藏高原生態(tài)屏障區(qū)、黃河重點生態(tài)區(qū)、長江重點生態(tài)區(qū)和京津冀等主要城市群水平衡演化發(fā)展情勢預判，理清其對國土空間開發(fā)利用與保護的可能不利影響和對策，以提升應對風險的韌性。

（3）科學確定健康水平衡閾值，優(yōu)化國土空間發(fā)展定位和目標。我國水資源開發(fā)利用的“三條紅線”控制指標仍有待完善。為落實水資源剛性約束，切實貫徹量水發(fā)展，應綜合考慮水資源稟賦、水利工程調控能力、生態(tài)環(huán)境保護目標等因素，合理確定地表水資源可利用量、地下水可開采量、水環(huán)境容量、適宜水域面積率等健康水平衡閾值指標。以此為基礎，完善資源環(huán)境承載力評價，優(yōu)化國土空間發(fā)展定位和戰(zhàn)略目標，科學確定人口和經濟發(fā)展規(guī)模及布局，使水資源真正成為國土空間“一張圖”的底色。

（4）跨流域水資源配置和人口經濟布局優(yōu)化并舉，提升國家尺度水土匹配性。南水北調工程和其他重大跨流域調水工程是有效改善華北、東北、西北等區(qū)域及京津冀等城市群水資源超載狀況的戰(zhàn)略性措施。與此同時，也要科學優(yōu)化區(qū)域人口經濟布局和規(guī)模，堅決避免水資源短缺地區(qū)邊調水邊超載邊浪費現象。應綜合國內國際視野，系統(tǒng)考慮糧食安全保障、生態(tài)安全和鄉(xiāng)村振興等需求，適當控減北方水資源超載地區(qū)高耗水灌溉農業(yè)規(guī)模、優(yōu)化生產結構，建設節(jié)水型生態(tài)灌區(qū)，同時扭轉東部沿海地區(qū)非農化和非主糧化傾向。

（5）完善“三生”空間劃分，促進江河湖海有效保護。我國人口密集區(qū)域和城市主要沿海、沿江或環(huán)湖分布。為有效協調人水矛盾，建設美麗幸福河湖，應完善國土空間“三區(qū)三線”劃分，解決河湖“藍線”與農業(yè)、城鄉(xiāng)建設用地等之間的重疊沖突，強化河湖空間的動態(tài)平衡和連續(xù)性、完整性。要破解黃河、長江等洲灘民垸空間定位矛盾等歷史遺留問題。同時，強化陸海統(tǒng)籌，優(yōu)化海岸帶“三生”空間架構，推進海岸帶空間精細化管理。

（6）量水而行、以水而定，科學務實推進城鄉(xiāng)綠化。干旱半干旱區(qū)大規(guī)模推進林草建設會導致耗水量明顯增加，加劇生態(tài)環(huán)境和經濟社會用水矛盾。應系統(tǒng)監(jiān)測和科學評估大規(guī)模水保和人工植被恢復的水平衡及生態(tài)效應。根據水分條件，制定適宜的植被建設規(guī)模和方式，應設立植被覆蓋率和凈初級生產力閾值。同時，應節(jié)儉務實推進城市園林綠化，避免奢侈性耗水，堅決糾正和禁止占用河湖空間綠化。同時，處理好林草經營和保護關系，在科學適度采伐更新的基礎上實現可持續(xù)保護。

（7）強化北方地下水超采綜合治理，地表地下一體推進西南巖溶區(qū)水資源保護。制定華北地區(qū)和東北西遼河、三江平原地下水超采區(qū)水位恢復目標，推進超采精準治理。華北地區(qū)加強山前區(qū)單一含水層區(qū)回補，保護天然河道入滲通道，利用古河道與河渠-坑塘網絡回補地下水，統(tǒng)籌河湖生態(tài)補水和地下水超采治理；強化深部地熱開發(fā)監(jiān)管，確保采補平衡。西遼河流域退減農業(yè)灌溉面積，清退主河槽種植，推廣高效節(jié)水灌溉技術。東北三江平原地下水超采區(qū)適當退減高耗水水稻種植規(guī)模，建設節(jié)水生態(tài)灌區(qū)，保護泡沼濕地；同時提升過境水資源調引能力，優(yōu)化灌區(qū)多水源聯調聯供網絡。西南巖溶區(qū)協同推進植被恢復、水源涵養(yǎng)、石漠化治理和地下水保護；防控城鎮(zhèn)建設、礦產開發(fā)等破壞水分蓄存條件，科學建設調蓄工程，形成巖溶區(qū)生態(tài)經濟型治理模式。

（8）精準推進工農業(yè)節(jié)水防污，構建綠色生產方式和生產空間。堅持藏糧于地、藏糧于水、藏糧于技，加快高標準農田建設和農業(yè)灌排體系現代化。完善農業(yè)用水計量監(jiān)控體系，提升農業(yè)用水精細化管理能力。因地制宜推廣農業(yè)節(jié)水防污技術和設施，強化農業(yè)面源污染防治，提升農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)質量。推進工業(yè)園區(qū)與污水處理及再生利用設施的協同布局，健全工業(yè)循環(huán)用水基礎設施。我國各綜合經濟區(qū)工業(yè)用水總量和用水效率差異巨大、區(qū)域不平衡性顯著。沿海地區(qū)應提高海水直接利用和淡化利用能力。黃河中上游以采礦業(yè)和制造業(yè)為重點，推進深度節(jié)水控水，大力提高煤炭及煤炭轉化產業(yè)清潔生產水平和用水效率。

（9）以健康水平衡為引導，長效系統(tǒng)推進城市水問題治理。應充分認識到我國城市水問題治理的復雜性和持久性。以健康水平衡引導城市規(guī)模、空間結構和功能布局優(yōu)化，合理疏解超大城市人口和非核心功能。全面推行低影響開發(fā)，建設藍綠交織、灰綠相融、連續(xù)完整的城市生態(tài)基礎設施體系和韌性高效的水資源供用耗排體系。做實做強河湖長制，鞏固提升城市黑臭河道治理等成果，水岸一體、持久務實推進城市幸福河湖建設。要充分吸取鄭州“7·20”等暴雨災害事件教訓，提高城市“生命線”防災能力，健全城市防洪治澇基礎設施和應急管理體系，強化城區(qū)和流域聯防聯控，提升應對極端氣象水文事件的韌性。

六、結語

國土空間與水平衡相互依存和制約。促進水平衡與國土空間協調發(fā)展，既是新時期水利高質量發(fā)展和水安全保障的需求，更是優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局和促進國家治理能力現代化的要求。鑒于我國水分與生產力要素極不匹配，國土空間利用與保護中尚未充分落實量水發(fā)展，根據國家水安全保障和國土空間規(guī)劃主要任務，按照“山水林田湖草”系統(tǒng)治理和水陸統(tǒng)籌的原則，提出了促進水平衡與國土空間協調發(fā)展的綜合戰(zhàn)略與重點建議。為推進全國國土空間系統(tǒng)保護修復和高效集約利用、強化國家水安全保障，需要理清變化環(huán)境的水平衡演化情勢和健康水平衡關鍵閾值，優(yōu)化國土空間開發(fā)利用和保護目標；在此基礎上，完善涉水基礎設施，強化國家尺度水流時空調配能力，促進水資源承載力與壓力時空均衡；同時，推進國土空間分類分級保護、強化全域系統(tǒng)治理；還應充分發(fā)揮江河湖海軸帶作用和資源優(yōu)勢，促進適水發(fā)展，實現水土資源高效集約利用。

無論是健康水平衡，還是國土空間高質量發(fā)展均涉及到一系列復雜的理論、技術和實踐問題。本文主要從宏觀層面提出了促進我國水平衡與國土空間協調發(fā)展的戰(zhàn)略對策與建議。今后還需深入探討變化環(huán)境下水平衡復雜演化、實體水與虛擬水雙重流動背景下的水土資源再平衡等問題。同時，關于我國東北、西北、西南等重點區(qū)域，七大江河流域及海岸帶、超大城市及城市群發(fā)展面臨的水平衡和國土空間發(fā)展問題也有待深入論述。