協商民主視角下的高校教代會運行困境與改革探索*

歐順芳

一、高校教代會制度的建立及其現狀

教職工代表大會(以下簡稱“教代會”)是由學校教職工代表選舉組成的代表大會，它作為教職工參與學校民主管理與監督的一種方式，是實現和保障教職工民主的機制之一，同時也是對學校進行民主監督與管理的重要方式。高校教代會，即在高等學校成立的教職工代表大會。隨著國家陸續出臺相應的法律、法規和規范性文件，教代會已被廣泛地推行于高校，在大學治理、科學決策、發展建設、民主管理與監督等方面發揮了較大作用。

我國于1979年嘗試建立教代會制度。根據《憲法》的規定，為了更好地推行人民主權這一治國理念，在參照一般工會的職工代表大會相關經驗的基礎上，教育工會選取部分中小學校及高等院校開展教代會的試點工作。伴隨著試點工作的不斷推進，1985年，教育部與全國教育工會聯合頒發了《高等學校教職工代表大會暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》)。這是國家第一次通過規章的方式明確了教代會的地位，有力地調動了教師參與學校治理的積極性，進一步推動學校開展民主治理，標志著在高等學校中正式確立了教代會制度。

《暫行條例》頒布后，許多高校召開了教代會，建立了教代會制度。隨著1989年12月《關于加強和改善黨對工會、共青團、婦聯工作的通知》的發出，各級黨委加強了對工會工作的領導，也進一步加快了教代會制度的建設步伐，不少省市的教育行政部門把高校教代會納入高校黨建工作和思想政治工作的評審考評體系，對高校教代會提出調研、檢查等新要求，還有些省市教育工會與黨政機關聯合制定有關高校教代會的評估條例，確保高校教代會的評估工作順利開展。至1998年年底，各普通高等院校已基本完成教代會的成立工作，大部分高校能定期開會并按期換屆。約90%的高校能堅持每年召開一次教代會，高校教代會的工作、組織制度逐漸建立并完善，工作質量明顯提升。

隨著國家民主法治建設進程的加快，教育立法也得到進一步完善。《憲法》第2條、《教育法》第30條之第3款、《教師法》第7條、《高等教育法》第43條等，明確將學校進行民主管理與監督的相關內容規定在其中，并規定教代會參與學校的民主管理與監督。2011年，《學校教職工代表大會規定》(以下簡稱《規定》)在教育部第34次部長會議通過后，教職工行使民主權利，參與學校的民主管理與監督有了切實的法律保障，進一步推動了學校依法治校，促進了現代學校制度的建立?！兑幎ā纷鳛閷ｉT規定教代會的規章，有力地推動了各級各類學校特別是高校教代會的發展。第一章總則明確了教代會的法律地位及組織原則。教代會是學校內依法自治的組織形式，是教職工進行民主表達與協商的法定機構；第二章規定教代會的職權，涉及八個方面，教代會可以就其自治范圍內的相關事宜行使審議權、建議權、評議權、討論決議權與監督權；第三章涉及教代會代表，規定了教代會代表的產生方式，明確其權利與義務；第四章規定組織規則，為教代會議事提供基本的準則；第五章為工作機構，規范了教代會的工作職責。作為具有中國特色的一種基層民主實踐的方式，教代會的設計初衷在于適應學校對自治和民主的需求，有效實現這一特定領域內的民主管理和監督。它并非掌控或替代學校基本的管理體制，而是作為促進學校決策民主、科學、合理的一種有益補充。建立以教代會為核心的學校內部民主監督的機制，有利于促使學校內部權力得到正確行使，有利于現代學校制度的建構。這不僅是該制度建構的本質要求，更是實現這一目標的基本保障。

經過三十多年的實踐與發展，教代會在民主管理與監督方面已成為高校“四位一體”管理體制的重要構成，并成為現代大學制度不可缺少的一種制度。推行教代會制度，不僅可以參與高校的治理決策，還可以監督和制約高校內部各種權力的運作，因此，可以更好地調動教職工積極參與學校的民主管理與監督，進一步推動高校民主治理的發展。

二、當前我國高校教代會運行中面臨的突出問題

現實中，高校教代會在運行中面臨諸多困境，其中的突出問題是高校內部過于“行政化”，高校教代會的職權難以實現。現階段，高校仍處于“官本位”的體制下，基本采取行政化管理，學校權力配置呈現等級化特征，即學校的黨政領導核心處于學校重大事項決策的核心層。這些領導主要是校長、書記、副校長、副書記，主要由他們組成校務委員會或是黨政聯席會議。學校的領導體制決定了這一群體在學校重大事項決策中位于核心層，其參與水平最高。再者，學校的其他行政領導則處于重大事項決策中的中心外層，主要包括學院院長、實驗室主任、研究中心主任和工會主席等，這一群體主要是學校下設二級學院的具體負責人，在關涉學校改革與發展的基本事務中發揮著重要作用，在重大事項決策中的參與水平盡管低于黨政核心領導，卻比普通教師要高。普通教師則位于決策的邊緣層。若專業教師沒有任何行政職務，其在各項事務決策中的參與水平不僅明顯低于黨政核心領導，而且明顯低于學校的其他行政領導，實乃邊緣群體。基于此，學校內部治理中可見明顯的學校權力配置等級化特征。該體制下，不管是學校內部事務的運行機制還是決策機制，基本采取行政化管理。行政權力異化的同時，也弱化了學術權力，學校學術行政化、作風衙門化、職能官位化等現象嚴重，行政權力在學校管理中起主導作用，影響并控制著學校的管理、科研與教學活動。部分高校的教代會在履職時避難就易、避重就輕。再加上部分高校領導對現行高校制度下該有的教職工的主體意識與民主辦學理念的缺失，注重行政意志，輕視民主參與，沒有依靠教職工辦學的理念，沒有對教代會工作予以足夠重視，對事關學校發展與關涉廣大教職工切身利益的重大事項，沒有按相關規定交由教代會進行討論、審議通過，教代會形同虛設，其職權虛置的現象較為普遍，其法定權利很難落到實處。在這樣的體制機制下，盡管高校教代會已經歷三十多年的實踐與發展，但其組織結構與工作模式較為松散，相關的工作機制缺失，導致高校教代會的職能難以得到真正發揮。

三、協商民主是高校教代會制度發展的一種選擇

20世紀后期，作為一種新的民主理論與實踐形式，協商民主興起于西方國家，相較于傳統代議民主而言，是一種超越，代表著西方民主的新動態，其代表人物有哈貝馬斯、羅爾斯等西方思想大家，他們都是協商民主的倡導者，對其內涵、構成要件、表現形式、制度建立、實現的條件等開展了深入探討。

縱觀西方學者對協商民主的討論，觀點主要體現在三方面：一，作為決策機制的協商民主，代表人物有戴維·米勒，其認為通過兩個方面判斷是否契合協商民主的要求：其一為討論的程序是否被公開，其二為參與者可否自由表達觀點，包括聽取不同的意見。二，作為決策過程的協商民主，代表人物有埃爾斯特，主張協商民主是一種過程，即集體采用協商與討論的方式，實現理性與公正的價值目標。三，作為一種組織形式的協商民主，代表人物有庫克與科恩，他們認為組織通過協商民主為成員提供了有效實現民主的平臺，當然，組織也要為公平討論創造條件，提供空間。從以上觀點可知，西方學者的觀點主要集中在，協商民主作為一種機制，其真正要義在于實現以下四個方面：一，參與人能充分交流與協商；二，參與人之間能求同存異并相互妥協；三，公眾可以充分參與；四，通過協商能理性決策。在西方協商民主理論倡導者的大力推動下，協商民主邁入了國家政治領域，并成為社會與國家的一種治理模式，同時也成為現代西方的一種倡導——讓公眾參與的范圍不斷擴大，讓被政策影響的公眾意見被更多地吸收，不管是公共決策的過程還是結果，都能更好地實現公平與合理并體現公眾意愿。我國學者陳家剛先生在整合、吸收、借鑒西方學者研究成果的基礎上，立足我國社會的民主實踐，界定了協商民主的內涵。協商民主，可被視為一種組織形態，也可將其看做是理性的決策形式或治理形式，實質是以理性作為基礎，以真理作為目標。即政治共同體中的平等公民，在政治參與過程中，發表自己的觀點，同時也將他人的偏好納入自己的考慮范圍，批判地審視不同政策建議，在不斷協商中調整自己的觀點，實現不同偏好的轉換，在形成共識基礎上，讓決策與立法具有合法性。

協商民主理論為高校教代會的運行提供了新的邏輯與視角，以民主治理的程序設計為基礎，使間接民主中弱化相關利益者(例如教師)權利的問題被解決，也讓直接民主中效率不高的缺點被克服。在強調高校不同利益主體的框架中構建協商機制，搭建訴求表達平臺，確保利益協調的程序，以實現各方利益。正是因為協商民主理論的這一特點和優勢，與高校教代會的功能具有契合之處，高校教代會的制度設計則有了理論基礎和根基。是故，《規定》中的制度建構與協商民主機制的耦合，為高校教代會的運行提供了充分的空間與養料，也是其發展的重要方向。將協商民主引入高校教代會的運行，將廣開言路，讓代表中分散的、個別的訴求以協商的方式得到綜合、系統的反映，讓個體的觀點、偏好在協商中被平等的考慮，從而體現民主的廣泛性。將協商民主引入高校教代會，也為解決當前高校教代會存在的諸多問題提供了新的方向。高校教代會的主要職權有審議權、建議權、評議權、討論決議權與監督權，通過引入協商民主，全校教職工就可以通過這一平臺，采取柔性方式，例如通過平等、自由的討論、審議等方式，有效參與學校與己相關的決策，以此保障相關審議、決議的正當與合理，緩解目前高校管理體制存在的弊端，讓學校權力的行使得到教職工的積極、有效監督，并成為一種常態。

四、高校教代會推行協商民主機制的現實阻礙

(一)契合中具有行政意志主導的傾向

高校教代會推行協商民主主要涉及學校的行政力量與廣大教職工力量的博弈。從歷史角度來看，學校的權力格局從中華人民共和國成立以來便在很長一段時間圍繞黨政之間的領導體制進行調整與探索，由此形成了學校管理的行政化模式?；跉v史與制度的慣性使然，學校黨政力量主導學校主要事務的格局至今還沒有被完全打破，在這樣的狀態下，兩者博弈的結果為行政力量依然占據上風。行政力量并沒有強烈的主觀意愿在教代會制度中推行協商民主改革，所以由其單方面主導的所謂的溝通協商更多停留在形式化、表層化、非制度化的狀態，這在很大程度上損害了廣大教職工參與協商溝通的積極性。也即，教代會在實際運作過程中，會因參與主體地位的不平等而受影響，教代會的民主討論與民主協商具有很強的行政意志主導因素。從應然角度看，參會的教職工代表應該具有平等的權利，現實情況卻是，教職工代表會受到其中參會者權力背景的影響，教代會的協商過程極有可能被學校黨政領導主導，從而抑制了普通教代會代表真實意思的表達，協商溝通的目的最終沒法實現。這在不少高校表現為：是否召開教代會、什么時候召開、教代會討論的議題、審議通過決議如何執行，基本上是由高校的主要領導定奪。因此，不管是事關教職工重大利益的相關事項，還是與教職工生活福利息息相關的小事，極有可能因此未能納入教代會討論協商的范圍。而在協商過程中，校領導雖然表面上與其他代表無異，是以職工身份參加，但實際卻因為其權力背景，通常由領導主導相關議題及取向。雖然是教代會的討論與協商，實際卻是校領導的行政拍板決定。在行政權力盛行的背景下，廣大普通教職工代表的意見尤其對重大議題的質疑和建議，很大程度被邊緣化。相較于內容而言，教代會更注重形式，制度形同虛設。

(二)高校教代會的提案問題突出

高校教代會提案，是教代會代表就廣大教職工關心的重大問題，提出正式的意見與建議。和高校教職工反映意見的其他形式相比，提案更具有直接性、完整性和鄭重性。作為教代會工作的重要組成，提案是代表們表達訴求的重要方式，是代表們就事關學校發展規劃、教職工權益等事宜進行民主管理的一個重要工作內容，是教代會推行協商民主的重要體現，對于促進高校教代會的制度建設以及高校民主政治建設，促進高校決策的科學化、合理化具有重大意義。處理、落實教代會的提案，是整個教代會提案工作的重點，唯有對提案做出有效的辦理與落實，才能讓教代會的作用真正落到實處。然而，目前教代會的提案工作仍存在諸多不足之處。一，就管理教代會的提案而言，不夠規范、科學，對其缺乏深入的分析。不少高校沒有按照相關標準對提案予以分類統計，也缺乏對產生問題的根本予以剖析，勢必讓教代會提案的處理與具體落實受到影響。二，就立案率而言，重大提案的立案率較低?；诓簧僦卮筇岚戈P涉高校管理者與黨政領導的利益，抑或是難度較大，影響過廣，導致與學校改革、發展、建設有關的重大提案的立案與落實相對困難，反而是部分非重大提案的立案率更高，這嚴重違背了代表們提交提案的初衷，影響了提案的落實生效。三，就提案的落實力度而言，尚顯不夠?；谀承┨岚赣绊懝芾碚叩睦?、提案處理的反饋監督制度缺乏、提案落實者的專業能力有限等原因，導致對提案的處理變成一種走形式，或是只作簡要回答，落實力度遠遠不夠。四，就廣大教職工的參與積極性而言，缺乏一定的熱情。一定的民意基礎的缺乏，也直接影響到提案的立案與落實。

(三)高校教代會監督評議制度形同虛設

教代會的監督評議制度也直接影響在高校教代會中融入協商民主機制。《規定》中規定，對校領導的評議可由教代會實施，可謂其一大亮點。民主評議高校領導，監督高校各種制度和決策的實施效果，受多方面因素的影響，尤其體現在這兩方面：第一，民主評議的監督程序；第二，民主評議監督是否能有效落實。在實際操作中，一般由教師代表進行評議，或者由教師代表填寫民主評議表，然后由相關工作委員會予以收集并整理，對領導干部進行考核。然而，《規定》對民主評議的相關規定過于籠統，缺乏一定的可行性與可操作性，同時也欠缺制裁權力的相應規定。盡管教育行政主管部門建立了有關專業建設的考核指標體系，卻極少涉及民主管理，尤其針對教代會的民主評議問題，欠缺有力的推進與相應的保障措施?；诖耍檀鷷︻I導進行民主評議的標準不清晰，代表們僅僅憑借領導干部的述職、日常工作態度、“親民”情況做相應判斷。此外，有關民主評議監督的結果，也未能及時反饋給教代會代表并予以說明，致使高校教代會代表的評議監督權不能得到有效行使。

(四)相關法益救濟途徑的缺失

關于教代會的民主權益受侵害的救濟途徑，《規定》第13條第5款規定：“教職工代表大會代表享有以下權利：……因履行職責受到壓制、阻撓或者打擊報復時，向有關部門提出申訴和控告?！北M管《規定》并無法律責任的條款，但是基于“有權利必有救濟”的法治邏輯，教代會的有關權益仍是法定的保護客體。不過，不可否認的是，此處有關教代會民主權益受侵害的侵害主體與救濟機關的規定較為模糊?？v觀《規定》全文，有關教代會的權益受侵害的救濟條款規定以概括性要求為主，缺少剛性尺度，導致權益救濟途徑的可行性與操作性不強，易給人以“有彈性”“軟約束”的印象，甚至給人以違規的成本較低甚至根本沒有成本的適用導向。權益救濟條款的弱化與虛置，也在一定程度上給一些高校的行政掌權者提供了漠視教代會的導向。截至到目前，尚未出現一例教代會權利受侵犯的法律救濟案，也極少有人為教代會的不當工作擔責。相關法律救濟途徑的缺失，必然影響協商民主機制在教代會中的推行。

五、高校教代會融入協商民主機制的路徑突破

(一)弱化高校教代會推行協商民主的行政化色彩

高校教代會中推行協商民主，根據協商民主的特點，意味著在對涉及共同、重大利益的學校事務上，并不要求全體教職工都能一致或者是保持平均，而是傾向于強調平衡各方利益與合作的可持續性，因此，減少行政干預或行政意志的主導是關鍵。要做到這一點，首先在制度構建時，需要在廣泛性、多層次、多方面進行擴展，以便能全面調動廣大教職工的積極性，發揮創造性，為決策提供深厚的民主基礎。這就要優化代表配額的篩選制度，可以考慮限制學校領導在教職工代表中的配額，抑或是普通教師應占主席團中的多數等，使代表更多方面利益的普通教職工能占據應有的參與機會和話語權。另一方面，匿名表達程序，是一個值得考慮的選項，這可以讓處于相對弱勢地位的普通教職工能夠更有效地行使相關權利，保障其相關的利益，使各利益主體之間可以平等地對話與溝通，彌補其不足。

另一方面，構建廣泛的多層面的協商民主工作機制，形成立體、綜合的協商民主效應，是避免高校教代會的諸多工作被行政意志主導的另一有效途徑。因此，有必要進一步讓協商民主機制更為充分地融入教代會的各工作載體并擴展其功能的張力，不斷完善高校民主決策中的協商民主條件，充分把握高校教代會各工作載體的特點，讓其產生相應的協商民主效果與效率。例如，就校務公開制度而言，其制度設計在于促使決策的透明與信息的對稱，將教職工的知情權落到實處，此乃協商民主的基礎條件，此公開，不僅要對決策結果予以公開，更要對決策過程及時公開，讓高校黨政領導的各項權力特別是在教代會中的權力行使處于監督之中，避免其權力以有形或無形的方式影響并作用于教職工。就教代會專業委員會而言，其制度設計在于從專業的領域與角度保障教職工進行協商民主，對于協商的質量、深度與效果有很大的促進，進一步提升其專業性，將有助于以其專業性克服行政意志的主導，讓決策更具科學化。

在弱化行政化色彩的同時，也要強調高校教代會的法律地位，提高高校行政領導相關的法律意識。就目前而言，《教育法》《教師法》《高等教育法》《規定》等法律規章對教代會制度進行了明確規定，雖然某些條款還有待補充完善，但基于其法律效力，可以在很大程度上作為弱化甚至是去行政化的保障，使教代會依法運作。因此，提升高校行政機關、領導的法律意識，成為弱化行政化色彩的必由之路。

(二)建立健全高校教代會的提案規則

高校應從提案的規則和制度的建立上入手，建立健全提案規則，幫助教職工提高提案質量，推動學校抓好對提案的研究與落實。首先，需設立科學、嚴格的提案管理機制，對提案進行有序的分類管理、科學深入的分析，以提升辦理效率。高校教代會應作為一種有效途徑去獲取、接收各方的信息與意見，讓廣大教職工可以充分表達其訴求與管理意愿，并能圍繞學校的制度政策進行充分論證，促進相關職能部門發揮應有的作用，讓部分與整體可以有效溝通。只有確立了科學的提案管理機制，才能吸納更多的教職工與管理者參與提案的過程，對內容等進行民主的協商。同時，在提案的處理實施過程中，要允許教職工充分的表達訴求和意見，才能達到群策群力、形成共識、共同決策的目的。

另外，嚴格的提案機制，是對提案本身工作質量的保證，因此，應建立嚴格的提案工作機制，明確規定高校教代會提案工作的每個環節與程序，優化提案的工作流程，提高效率，從制度上保證提案的產生、討論、落實、反饋等環節形成閉環，使提案有正常的生命流程。

第三，在保證提案本身質量的同時，也要對提案實施與落實過程中可能出現的問題進行抑制，因此，有必要進一步完善實施部門的負責機制。協商決策的實施與落實，應體現為一種協商責任的承擔，即經高校教代會協商通過的決議，應明確已通過的提案的責任承擔，是故，提案實施部門應該與高校教代會或者是其常設機構保持密切聯系并及時溝通，匯報實施提案的進度，讓提案的落實情況得以被有效監督。若較多教職工代表對提案的落實情況不滿，可以由專門委員會組織召開專門或者是臨時會議，要求提案實施部門予以說明，從而最大程度上保證高校教代會各方代表的廣泛利益。

(三)完善相應的監督、評議機制

高校教代會中推行協商民主機制，相關的監督、評議機制必不可少。并且，監督職能本身就應該融入到教代會的功能中，作為對高校日常工作的常態化的監督，以更好地推進教代會協商民主建設。例如，在選拔、任免學校領導干部過程中，在民主公示期內，將教代會的表決評議作為現行民主評議結果的有益補充；又如，在教代會例行會議期間，對學校領導的測評采用民主匿名測評的方式，測評結果將作為對領導提出推薦晉升、嘉獎，抑或是處分、免職等建議的重要參考依據，從而更好地實現教代會的使命。

此外，有必要建立科學規范的考核評估體系。針對高校教代會的工作，定期或不定期的開展全面檢查評估，并將此評估與對高校的其他相關評估相結合，作為對高校、高校領導評定先進、合格與否的參考標準，這樣，才能更好地督促高校領導重視和支持民主管理與民主協商工作，真正把教代會制度當作現代大學制度的有機組成部分來開展和完善。

此外，還可以通過教代會的巡視制度進行監督，使廣大教職工擁有更多行使知情權、參與權、表達權、監督權的形式，并使之常態化、定期化、實效化。

(四)明確相關法益的救濟途徑

進一步完善具體的法律責任和糾錯機制，通過法律法規的強制力，推進和保證教代會有關規定的落地落實，并對錯誤決策進行糾正和彌補。一般而言，與教代會民主權利有關的事件，基本上為高校內部的爭議事件。糾錯方式有如下幾種：若高校教代會代表的個人權益被侵害，其應向高校教代會或者其常設機構申訴。高校教代會或其常設機構應根據不同的情節作出不同處理。若情節較輕，通告學校行政部門處分；假若學校行政部門不予處理，抑或是侵權人仍然不改正，則向上級教育主管部門提請處理。假若高校教代會組織的相關權益受侵害，例如其經費被拖欠，或是正常的活動秩序被擾亂等，可以向上級教育主管部門提起申訴。若高校教代會組織不正確行使職責或其本身作為侵害主體，教代會代表可向上級教育主管部門申訴。情節嚴重涉嫌犯罪的，可向司法機關進行舉報、控告，追究其法律責任。

①《中華人民共和國憲法》第2條規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”

②《教育法》第30條第3款規定：“學校及其他教育機構應當按照國家有關規定，通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，保障教職工參與民主管理和監督?！?/p>

③《教師法》第7條中關于教師享有的權利中，也明確規定教師“對學校教育教學、管理工作和教育行政部門的工作提出意見和建議，通過教職工代表大會或者其他形式，參與學校的民主管理”。

④《高等教育法》第43條規定：“高等學校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，依法保障教職工參與民主管理和監督，維護教職工合法權益?！?/p>

⑤學?；镜墓芾眢w制為學校黨委負責黨務工作和政治領導以及學校重大事項的決策，以校長為首的行政系統負責學校日常事務以及代表學校對外全面負責，學術委員會負責學術評定、科學研究和學科發展等事務，而教代會則是學校內部自治的民主管理與監督的組織，是現代學校制度的重要內容。