鄉村振興背景下西北地區城鄉融合發展動力機制與實現路徑

周 韜

鄉村振興戰略下，破解城鄉發展不均衡、不充分矛盾是新時代經濟社會高質量發展的首要任務。黨的十九大以來，鄉村振興和新型城鎮化成為新時代經濟高質量發展的重要議題。《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》明確提出統籌城鄉發展空間，推進城鄉統一規劃。黨的十九屆五中全會進一步提出“全面實施鄉村振興戰略，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系”。建成全面小康社會以后，我國城鄉關系進入了融合發展的新時期。促進城鄉融合發展，將鄉村振興和新型城鎮化有機結合，是區域經濟高質量發展的基本方向、戰略目標和根本遵循，也預示著我國進入鄉村振興與城市化疊加、并行發展的新階段。西北地區整體發展水平較低，城鄉差距較大，廣大農村地區農民增收和產業發展薄弱的矛盾較為突出，探索符合自身實際的城鄉融合發展機制與路徑已成為西北地區發揮后發優勢實現高質量發展的必然選擇。

一、我國城鄉融合發展的階段與特點

人類生存空間表現為城市和農村兩個區域，鄉村和城市是互動共生的有機整體〔1〕，二者有不可替代的價值和功能。新中國成立70多年來，我國城鄉關系經歷了城鄉分離、城鄉差別、城鄉統籌、城鄉一體化、城鄉融合等不同發展階段〔2〕。縱觀我國城鄉關系發展的歷程，城鄉關系特征與社會制度變遷、經濟發展階段及區域發展戰略等有著密切的聯系，城市和鄉村在經濟社會發展中的功能和角色隨著生產力的發展而變化。通過考察新中國成立以來我國城鄉關系歷程，尤其是改革開放以來城鄉發展的實際，本文從城鄉空間價值、空間格局特點及其演進路徑出發，梳理了我國城鄉關系的四個階段，分別為：城鄉差異化發展、城鄉二元結構、城鄉一體化發展、城鄉融合發展(詳見表1)。在城鄉差異化發展時期，城鄉分離和城鄉差別明顯，鄉村完全附屬于城市。在城鄉二元結構時期，城市與鄉村形成了天然的價值鏈，城市處于空間價值鏈的核心環節，廣大農村地區處于產業價值鏈的低端。在城鄉一體化發展時期，隨著城市化的推進和工業化的不斷深入，城市資本不斷向鄉村地區流動，鄉村產業與空間成為整個城鄉經濟循環的有機組成部分。中國特色社會主義進入新時代以來，我國城鄉關系進入以城帶鄉、城鄉共榮的城鄉融合發展階段。在新發展階段，城鄉等值與城鄉空間價值共創成為新的經濟發展理念〔3〕，該理念主張用平等的視角看待城鄉空間及其價值〔4〕，在價值鏈層面上來界定城鄉關系〔5〕，構建系統化、全方位、多層次的城鄉共存共榮模式，形成“整體—利益”“和諧—共生”“平衡—自利”的城鄉融合發展觀〔6〕。

表1 我國城鄉融合發展主要階段及特征

二、現階段西北地區城鄉融合發展的現狀與問題

西北地區是我國七大地理分區之一，范圍主要包括陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆5省(區)，干旱缺水、植被稀疏、生態環境脆弱、城鄉差距明顯、經濟發展滯后是其主要特點。近年來，隨著城鎮化的推進，西北地區村莊分化嚴重，中心村莊與空心村莊并存。以甘肅省為例，一方面，鄉村衰退現象較為明顯，據統計，有30%的村莊社會、經濟、文化等功能喪失，土地撂荒嚴重。雖然歷史性地消除了絕對貧困，但要實現農業強、農村美以及農民富的預期目標，西北地區還有一段很長的路要走。

1.鄉村振興動力不足與質量不高并存

高質量的新型城鎮化過程就是城鄉融合發展與鄉村振興過程〔7〕，均衡與共享伴隨此過程的始終。第七次人口普查結果顯示，人口向經濟發達區域、城市群進一步集聚，除此之外，西北地區人口向省會城市集聚明顯〔8〕。隨著要素不斷向城市和發達地區集聚，城鄉發展中的不平衡不充分問題愈發突出。一是大量農村青壯年勞動力外出務工，而老、弱、病、婦、幼人口基本留守，農村空心化、老齡化問題突出，農業發展受到缺少勞動力的限制；二是城市制造業和現代服務業對農業產業鏈條的整合能力較弱，數字技術滲透率顯著低于城市，農村的生活品質制約了其對高端要素的吸引力，農村客觀條件難以適應數字技術對其潛能發掘的要求；三是農村集體經濟管理不完善、扶貧產業處于產業發展的初期，市場競爭力提升難度大，合作社大量空殼化，發展機會缺乏；四是受制于自然條件、發展階段、宏觀經濟環境等因素影響，脫貧不穩定戶、邊緣易致貧戶、突發意外致貧戶返貧風險較高，阻止返貧、鞏固脫貧攻堅成果的任務依然艱巨；五是家庭聯產承包經營把整塊地分割成許多小塊，這樣原本比較分散的土地更加狹小、細碎，小規模的家庭經營，導致農產品成本過高、缺乏市場競爭力。同時，城鄉融合發展的產業基礎薄弱造成農村發展的內生動力不足嚴重限制了城鎮化向更高階段邁進。

2.城鄉經濟循環機制難以適應供需結構變化

城鄉經濟循環是經濟系統運行的基本形態，形成城鄉一體化的共同市場格局是構建國內大循環和國際國內雙循環的基本要求。西北地區市場經濟不完善，鄉村經濟基礎薄弱，城鄉供需結構難以適應市場化運行機制。從需求側來看，一是在收入增長緩慢和消費升級滯后的情況下，農村消費市場后勁不足；二是在農村人口減少和電商興起的情況下，農村集市走向消亡，農村購買力不斷向城鎮轉移。從供給側來看，一方面，農業生產受制于自然條件、發展階段和區位等因素影響，難以進行農業集約化生產，區域特色農產品產業鏈難以形成，農產品供給側結構性改革進程緩慢，農村市場的消費品和公共服務供給不充分問題突出。另一方面，農村基礎設施較為落后，農業產業化經營水平受限，非農產業競爭力較弱，城市工業產品和農產品在市場中的競爭地位不對等，導致農產品生產長期鎖定在價值鏈的低端環節。

3.中心城市增長引擎作用亟待加強

西北地區城市和鄉村在資源稟賦、發展階段、產業布局以及地理位置的差異明顯。整體上來看，城市尤其是區域性中心城市發育不足，要素在城鄉配置過程中錯配和同構現象嚴重、城鄉分工與協作路徑不暢導致城鄉競爭大于合作、城市周邊地區的落后與城市自身的繁榮形成強烈反差，導致城市與鄉村的產業關聯弱，中心城市帶動作用不強，尤其是縣域經濟潛能在空間區位、產業基礎、市場要素、資源稟賦和政策紅利等方面的優勢難以充分釋放，城鄉融合發展難以深入推進。另外，西北地區大規模的中心城市數量較少，且與周邊城市的關聯度較低，導致跨區域的城市群資源整合能力較弱，在更大空間尺度上的聚合效應和溢出效應難以形成。城市集聚和資源整合能力不足也限制了城市對周邊地區的輻射和拉動作用，城鄉經濟缺乏活力，容易形成發展中的“惡性循環”。

4.傳統觀念束縛了城鄉深度融合發展實踐

西北地區市場經濟發育相對滯后，商業文化與氛圍難以適應市場經濟的要求。除了傳統意義上的市場經營意識不足外，還有更深層次的觀念影響。通過對農村大學生就業現狀調查就發現，在西北地區家庭教育中普遍存在“學而優則仕”思想，導致市場意識薄弱，企業家精神匱乏。在精準扶貧實踐中常常發現農戶基本都是舉全家之力培養孩子考大學，目的只是為了走出農村，到城市去，回農村就業是不光彩的，更不要說回鄉建設農村，有的地方甚至認為讀大學不入仕和工作不進入大城市就意味著失敗，寧可在外打工也不愿回鄉創業發展，造成對讀書和鄉村認識的多重誤區，鄉村建設過程中人才匱乏在所難免。現有的農村文化活動場所多數是群眾休閑娛樂的場所，缺乏對新思想、新理念和新技術的傳播和普及，造成農民的合作意識淡薄，對待投資與風險存在認識偏差，難以為創新創業提供有利條件，新業態自然就難以形成和壯大，鄉村振興動力不足。

三、鄉村振興背景下西北地區城鄉融合發展的動力機制

城鄉融合發展是一項系統性、復雜性的龐大工程，既需要新型城鎮化來推動農民市民化，也需要鄉村振興以激活鄉村發展活力，提高農業現代化水平和農民收入，走共同富裕道路〔9〕。伴隨城鄉資本、人力、土地等要素的雙向流動機制逐漸形成，鄉村競爭力在資本積累下不斷增強，城鄉產業鏈、價值鏈、創新鏈在空間和產業雙重維度下持續得到改進和重塑。同時，在政府與市場協同推進下，城市發展的“虹吸效應”與“涓滴效應”趨于均衡，城鄉融合發展有望進入良性循環。

1.構建城鄉要素平等交換雙向流動機制

目前，西北地區農業轉移人口呈現“留城”和“返鄉”兩種意愿并存的現象，“留城”可以成為城里人，獲得市民的相關待遇，完成市民化進程；“返鄉”可見綠水青山、獲得政府補貼和守住鄉愁，成為新型職業農民(村民化)。在此背景下，資源要素以市場為主導的前提下，引導人口在城市集聚，在注重數量的同時更應關注質量，促進人口合理集聚。一方面，需要消除農民工進城落戶的“玻璃門”和“彈簧門”，拓寬農業轉移人口的就業渠道，保障農民工的權益，讓農民工成為真正的“市民”，徹底實現以人為核心的城鎮化。另一方面，需要樹立城鄉等值理念，建立資源要素的“返鄉”通道，挖掘“城鄉兩棲”生活方式推動鄉村振興的潛力〔10〕。為此，需要在產業布局、土地利用、環境治理、生活品質及公共服務方面推進城鄉互動和共享，打通城市居民下鄉生活、置業和創業的堵點，構建城鄉要素雙向流動新機制，可重點解決退休人員下鄉養老、大學生回鄉、農民工返鄉創新創業面臨的用地難、貸款難、子女上學難等問題。

2.培育以城鄉產業協同發展區為依托的空間動力系統

根據克魯格曼的“中心—外圍”理論，應在都市圈、城市郊區等地率先開展城鄉融合試點，鼓勵和支持有一定基礎的市縣爭取設立城鄉產業協同發展區。西北地區可借鑒發達地區的城鄉融合發展模式，在不同空間尺度上規劃一定數量的城鄉產業協同發展區，將其打造成聯結城市和鄉村的中樞。首先，在發展區內重點優化提升特色小鎮、特色小城鎮、美麗鄉村和各類農業園區，創建一批城鄉融合發展典型項目，實現城鄉生產要素的跨界流動和高效配置，以此實現工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮，逐漸培育成為城鄉發展中的新增長極，引領更大區域的城鄉融合發展。其次，發揮都市圈的整合和協作功能，將經濟合作、生態治理和公共服務結合起來，在都市圈層面構建“圈—城—鎮—村”空間等級體系和動力系統〔11〕。另外，城鄉融合發展區必須有清晰的功能定位，既體現城市元素的現代性，也須充分展示鄉村元素的特色，將城鄉空間品質有機融合，形成兼容城鄉文明的小城鎮，避免農村像城市、城市像農村、千城(村)一面的發展誤區。總之，構建城鄉產業協同發展區可按照“龍頭帶產業、產業延鏈條、鏈條成集群、集群建園區、園區聯城鄉”的思路，充分利用數字技術，推進一二三產業在村與村之間橫向聯結，在村與城之間縱向聯結，進而促進城市、縣城、小城鎮和村莊協調聯動、特色化發展〔12〕。

3.激發城鄉融合發展的內生動力

城鄉融合發展的核心目標在于促進人的全面發展。西北地區城鄉融合基礎較為薄弱，應按照“補短板、強弱項、保基本”的要求，在基礎設施、教育、醫療、人居環境等方面構建以人為本的包容性政策體系。在新發展階段，城市更新、城中村改造、鄉村振興已成為城鄉融合發展新契機，西北地區作為全國經濟系統的重要組成部分，一方面，要積極融入國際國內大循環，另一方面，要在“共享、共建、共富”理念下，將提高農村住房質量、推進生態環境保護等綜合性需求納入城市建設體系，形成城鄉“存量與增量聯動、產業與空間結合、文化與活力并重”的一體化發展格局。具體來說，可以從人、財、物三個方面著手。首先，實現人的全面發展。打造智慧教育云平臺，實現優質課程資源共享，促進城鄉教育均衡發展；健全完善醫保支付結算、分級診療轉診、醫保利益調控等機制；統籌推進城鄉公共文化設施一體規劃、布局和建設，優化資源配置，健全公共文化服務城鄉聯動機制。其次，尋求城鄉利益平衡點。創新涉農財政性建設資金使用方式，推行農村普惠金融發展，重點支持城鄉融合項目，強化農民轉移性收入保障機制；推行農民專業合作社、“企業+農戶”等經營模式，完善利益共享機制，提升小農戶增收能力，健全農民經營性收入增長機制。最后，不斷完善基礎設施。加強農村公路、電網、水務等生產生活設施的升級改造，為鄉村產業發展和百姓致富提供強勁動力；持續推進農村廁所、垃圾及村容村貌三大革命，開展硬化、綠化、亮化、美化，提升村容村貌，助推農村高質量發展。

四、鄉村振興背景下西北地區城鄉融合發展的實現路徑

習近平總書記指出“讓城市留下記憶，讓人們記住鄉愁”。應該認識到城市和鄉村都是人們生產生活的場所，二者是互補關系而非替代關系。在城鄉要素流動的情境下，未來人口城鎮化和部分村莊的空心化是必然趨勢，城市之間的競爭也將越來越激烈，資源要素在區域和城鄉的整合與重組也將不斷上演。西北地區在城鄉發展差距較為明顯的條件下推進城鄉融合，在新一輪區域競爭中，應充分培育內生動力，發揮后發優勢，走出一條有西北特色的城鄉融合發展路徑。

1.充分發揮城鄉比較優勢，推動城鄉組團化發展

在資源要素以市場為主導的前提下，將新型城鎮化和鄉村振興統一在區域發展的各類規劃中，引導人口在城市群或都市圈集聚，充分發揮集聚效應。將新發展理念貫穿于城鄉規劃與治理的各類決策中，將發展的內生動力向農村下移，樹立城鄉等值理念，建立促進資源要素流動的通道，構建生態產品價值實現機制，加快鄉村振興。在具體實踐中，要壯大縣域經濟、優化城鄉空間結構、重塑城鄉關系、推動城鄉組團化發展，如發展特色小鎮、文旅項目等。在城鄉一體化發展中，促進城鄉要素對流、產業耦合和供需適配，走出一條集約、精明和緊湊型的城鄉高質量發展路徑。

2.建立系統化思維，在都市圈內部實現城鄉一體化發展

在新發展格局下，經濟空間集聚不可避免，應優化城鄉產業空間布局，推動城鄉共建價值鏈網絡，促進產業在城鄉雙向轉移中實現一體化發展，在耦合發展中實現一體化增值。具體來說，一方面，要大力培育中心城市，圍繞省會城市打造都市圈，形成增長極，增強資源聚合能力，不斷提高城市的輻射力和帶動力。另一方面，推動數字鄉村和智慧城市建設，充分利用數字資源和數字技術，構建城鄉融合發展的新型動力系統；值得關注的是都市圈內部還必須有清晰的功能定位，將專業化與分工注入城鄉融合發展實踐，既體現城市元素的現代性，也充分展示鄉村元素的特色，將城鄉空間品質有機融合，凸顯生活質量，在“都市圈—城鎮—鄉村”的系統思維下構建城鄉“命運共同體”，通過空間溢出效應實現對鄉村經濟的拉動。

3.以產業集群為抓手，構建城鄉內部循環機制

西北地區地域廣闊，鄉村分布較為分散，資源利用效率低下。鄉村振興的基礎和基本前提是產業振興，市場機制與政策導向均需以產業為紐帶，以各大產業園區為載體，充分發揮中心城市在產業轉型升級及價值鏈重構中的“領頭雁”作用。在城鄉互動發展中，應特別重視產業集群的作用，既在城鄉內部構建各類“要素—產業—空間”的循環機制，也要將城鄉產業融入國際國內“雙循環”，提升產業鏈的韌性、延展性和競爭力；破除單項城鎮化或鄉村振興的思維模式，要充分發揮城市在投資、產業及文化的優勢，尤其是要將縣城建成城鄉融合發揮的主陣地，根據不同縣域經濟發展特點，確定發展路徑〔13〕。在促進特色產業發展的基礎上，還要推動傳統產業轉型升級，對接國家“雙碳”目標，推動綠色、集約、循環農業發展，培育區域特色農業品牌；大力扶持風電、光伏、核能等新能源產業發展壯大；將數字技術滲透于生產、加工、流通和營銷等各個環節，推動產業數字化發展，塑造城鄉分工體系和價值網絡，完善要素流動與空間配置路徑，形成城鄉協同、互補、高效發展的強大合力。

4.優化鄉村發展環境，形成創新創業的良好氛圍

鄉村除了注重景觀、基礎設施、樓宇建設外，還需要關注文化、自然、康養等元素。從鄉村管理者來說，要轉變思想觀念，扭轉對鄉村的偏見，培養一批懂農業、愛農村、會經營的職業化農民；從城鄉管理者來說，要樹立城鄉企業觀，將管控思維轉變為經營思維，重點在城鄉品質與魅力上下功夫，創建自我表達和迷人的生活場景，提升公共服務水平，構建區域文化元素周期表，促進獨特風格的生成，彌補區位及自然環境的不足，吸引高層次人才集聚。另外，還需要處理好城市與鄉村、政府與市場的關系，倡導勞動創造價值，以工代賑等方式加強勞動激勵，不斷完善農村增值性資源的分配制度。城鄉各級管理者要持續深化改革、促進制度創新，將營商環境優化落實到日常工作的方方面面，形成創新創業的良好氛圍為高質量發展提供助力。