黃河流域生態保護政府間行政協議法律性質研究

張 蘋

(中共寧夏區委黨校(寧夏行政學院) 法學教研部，銀川 750021)

近年來，水流域生態保護政府間合作成為趨勢，黃河流域生態保護也不例外。從“九龍治水”到“攥指成拳”，有政治、經濟等多種手段，而最有必要的，就是運用以“定紛止爭”為宗旨的法律手段，其中，制定政府間行政協議成為一項必要的措施。

一、黃河流域生態保護政府間行政協議的概念

有關“行政協議”，我國法律已有明文規定?！缎姓V訟法》第十二條，將“政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議”納入了行政訴訟受案范圍，這一規定首次在法律層面將行政協議制度明確下來，但尚未使用“行政協議”這一詞語。2019年11月頒布的《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》，明確使用了“行政協議”這一詞語，該司法解釋在第一條開宗明義對“行政協議”進行了概念界定，規定“行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議”，“屬于”行政協議。筆者認為，“屬于”二字，體現了立法的謹慎，最高人民法院并未將行政協議的簽訂主體限定在行政機關這一“公主體”與相對人這一“私主體”之間，而是認為“公主體”與“私主體”之間簽訂的行政協議，屬于“行政協議”概念的一部分。這樣的理解，也有了將行政機關與行政機關之間，包括政府及其職能部門之間，即“公主體”與“公主體”之間簽訂的行政協議，納入“行政協議”概念范疇的可能性。

學界有關“政府間行政協議”也有研究，有學者認為“這類協議既不是共同行政行為也不是行政合同，……是政府實現平等合作的一項法律機制”，筆者贊同這一觀點，認為政府間行政協議，是政府及其職能部門之間為實現公共利益，基于平等合作的理念，所簽訂的具有公法性質的行政協議。實踐中，各級政府或政府部門之間為了生態保護等公共利益，簽訂了大量的行政協議，例如，內蒙、寧夏、陜西三省生態環境廳簽訂的執法聯動協議；甘肅省慶陽市與寧夏回族自治區固原市簽訂的跨界河流水污染聯防聯控框架協議；山東、河南兩省簽訂的生態補償“對賭協議”，等等。

作為中華民族母親河的黃河，超負荷承載著其所流經九省區的發展，其流量減少、用水困難、生態破壞等諸多問題亟待解決。解決這些問題，政府發揮著非常重要的作用。九省區之間、各省區市縣之間，在黃河流域生態保護過程中，難免會因為地方利益的博弈產生利益沖突，導致府際關系的不順暢，使生態補償難以實現。黃河流經各行政區域之間通過簽訂政府間行政協議的做法，能夠在很大程度上對生態保護起到相互監督、相互配合、責任共擔、效益共享的作用，成為我國跨行政區劃政府合作過程中的新型合作模式。

誠如《黃河流域生態保護與高質量發展研究》一書所述，該書在對黃河流域經濟社會統計數據進行科學、系統與規范整理的基礎上，通過跨學科的協同創新，以數理統計與計量經濟學方法、數學建模與系統動力學方法、數據庫與社會科學計算實驗方法等為技術支撐，探究黃河流域生態保護與高質量發展系統的結構特征、關聯關系和時空演變過程，辨析沿線各省區“五位一體”系統的協同機制，設計優化“五位一體”協同發展的有效路徑，并通過治理體系構建和政策優化設計，為黃河流域生態保護與高質量發展提供重要支撐。

二、黃河流域生態保護政府間行政協議的效力

簽訂黃河流域生態保護政府間行政協議，旨在促進黃河流經各行政區域通過合作形成合力，以“一加一大于二”的效果，對黃河流域生態環境進行保護。作為協議，黃河流域生態保護政府間行政協議應當對簽約雙方產生約束力，這是毋庸置疑的。

通過梳理，筆者發現，黃河流域生態保護政府間行政協議的內容多集中在以下幾個方面：聯防聯治制度的制定與完善、聯席會議的召開機制、生態壞境的共同監管與風險隱患共同防控、信息共享、聯合執法、跨界應急聯動等等，且基本未約定如果不履行該協議，簽約雙方要承擔的法律后果是什么。這就意味著，這些協議多為指導性、倡導性的，指導、倡導政府及其職能部門合作保護黃河流域生態壞境做什么、如何去做。例如，有協議要求簽約雙方“每年至少召開一次聯席會議，會議原則上由簽約雙方政府交替主持，組織兩地相關部門參加，通報各自水生態環境保護作情況及經驗，協調解決流域保護過程中遇到的問題”。盡管協議屬于倡導性、指導性的軟法，其對簽約雙方的并不具有較強的約束力和強制力，但是簽約雙方也應當遵守契約精神，按照約定自覺履行協議的內容。

在2020年度國家社會科學基金項目“黃河流域生態保護府際關系法律問題研究”(20CFX067)支持下，對黃河流域生態保護政府間的行政協議有了較為深刻的認識。值得關注的是，由于簽約雙方是政府及其職能部門，該協議必然涉及簽約雙方所承擔的管理、服務職責，進而輻射到公共利益的維護，因此，其效力如何值得進一步研究。筆者認為，黃河流域生態保護政府間簽訂的行政協議，并不屬于傳統意義上的行政行為，而是一種與抽象行政行為比較吻合的政府間新型合作行為。既然其特征更加貼合抽象行政行為，就意味著其不能與法律法規的規定相違背，如果相違背，則應當被定性為無效協議。