我國生態農業政策和法律體系的完善及國外經驗借鑒
——評《我國生態農業政策和法律研究》

于君剛

（陜西理工大學經濟管理與法學學院 陜西 漢中 723001）

農業是我國立國之本，是其他產業得以正常發展的重要基礎，而隨著時代發展，農業也要“革新換代”，既借助先進科技不斷提升糧食等基礎生產資料數量與質量，也要在生態層面“做文章”，立足于“可持續發展”戰略重塑農業面貌。發展生態農業迫在眉睫，但在現實情況下卻存在諸多阻礙因素。其中最為顯著的當屬短期利益與長期利益之爭。要想推動生態農業切實落地，構建完善的生態農業政策和法律體系至關重要。東北林業大學朱文玉、宋妍合著的《我國生態農業政策和法律研究》一書在研究國外生態農業政策和法律的基礎上對我國當前現狀進行分析探討，所得研究成果可以為我國生態農業政策和法律體系完善提供參考和借鑒。

國外發達國家在生態農業發展方面走在我國前面，所取得的經驗與成果值得我國積極借鑒。該書對美國、德國、日本的生態農業政策和法律進行了介紹分析，并總結了它們的共同之處：一是強調政策扶持和法律保障。生態農業需要循序漸進而來，必須著眼長遠，不能被眼前利益所阻滯，比如將傳統農業中常用化肥、農藥等停用后，短期內會造成農產品質量下降，進而使農民收入受到影響，但如果任由這種狀況發生而不采取應對舉措，農民“怨聲載道”之下必然影響生態農業進程。這些發達國家通過政策和法律途徑給予農民補貼與支持，既對農業生態環境保護起到積極作用，也能調動農民參與的積極性，使生態農業參與群體進一步壯大。另外由國家出臺政策與法律能推動生態農業達到更“嚴肅”的高度，相關部門、企業等必須大力配合，不能存有一絲他念，否則可能承擔法律責任。但無論是政策還是法律，只有足夠科學合理才能持久運行，這些發達國家經過長期探索實踐后形成了以農業基本法為核心并配套相關政策與法律法規的特色體系。二是注重法律和政策的實用性。法律和政策不能一味空談，而是要立足于實際提供行之有效的指導，比如日本生態農業法律法規中引入生態農產品認證體系和檢查標準，能夠更好地規范實際執行效果；美國針對半干旱農業地區制定“水土保持”法案，并引入高耕作、殘茬覆蓋等具體措施為該法案貫徹落實提供支撐。三是管理體制規范化。發展生態農業不是某個部門或某個企業一家之事，而是整個國家的發展大計，因此多部門、多企業密切配合、相互合作是重中之重。這必然會涉及管理問題，如果管理不到位則難以形成合力。這些發達國家在管理方面做到了以下幾點：明確劃分職能部門職責與分工，避免交叉管理；構建合作體系，當某項指令下達后，既能各負其責也能相互合作；設置民意反饋平臺，了解民意進而為做出調整提供依據。以德國為例，農產品標準制定機構、質量檢驗機構、市場調研機構等同時運行，確保農戶積極按照相關標準并進行農業生產。四是懲戒措施標準明確。發展生態農業是一項長遠事業，往大了說關系人類文明運行軌跡，因此絕不能小覷，必須慎重對待。但在實際情況中，一味追求經濟利益而忽視生態保護之行為普遍存在，通過懲戒措施應對這些行為是極為必要的。“一刀切”的做法不可取，容易產生很多不良現象，正確做法是制定懲戒標準，并根據標準確定懲戒措施。美國的生態農業相關法律法規中對違法行為與懲戒措施進行了細化，比如一般性違法行為輕微者會采取警告、罰款等懲戒措施，嚴重者則會處以1～3 年監禁；嚴重違法行為如生產對人民生命安全有著極大危害的農藥、獸藥等資料的生產者則要增大罰款力度，如果已經產生嚴重后果，會被判處10 年監禁。

國外發達國家在生態農業政策與法律方面獲得的成果與經驗能對我國有所啟示，構建促進生態農業發展的政策和法律體系、重視生態農業政策和法律的配套性和可操作性、移植先進的政策和法律制度、規范各類主管部門的管理體制、完善相應法律責任制度等是我國必須高度關注的內容，但是借鑒不等于照搬，立足于本國實際情況是基本原則。該書從多個方面系統提出我國生態農業政策和法律體系完善路徑：一是完善基本法。我國《生態農業法》是生態農業領域基本法，其內容要全面周到，應將與生態農業相關的各個方面囊括在內，進而為生態農業發展切實提供指導，更重要的是做出針對性調整，比如傳統農業向生態農業轉變需要一定的過程，這就要求基本法能夠設定“轉型期”專區，通過動態變化為轉型過程提供指導服務。生態農產品標準、認證管理體系、監督管理制度、法律責任制度等均要在基本法中明確闡明，為它們更好發揮作用打下基礎。總而言之基本法是相關政策和法律法規出臺與制定的“指導者”，只有其足夠完善，后續政策與法律法規才能達到更高水平，才能為生態農業發展做出更多貢獻。二是完善基本規劃。凡事預則立不預則廢，生態農業發展要不斷摸索，但不能陷入零敲碎打與盲目開展誤區，否則投入與收獲將會不對等，不利于長期推行。完善基本規劃是從戰略層面為生態農業發展定基調，而想要獲得理想效果首先要認識到生態農業的復雜性。我國地域廣闊，不同地區農業發展水平參差不齊，如果盲目追求規劃一致性，則可能影響實行效率，甚至產生形式化現象，使生態農業僅成為空頭口號。基于不同地區情況開啟針對性規劃進程是必要的，而這一過程也會成為國家了解地方的重要渠道，可以為國家高效支持地方提供依據。從規劃類型上看，生態農業發展規劃、生物多樣性保護規劃等均要得到科學構建，并通過相互結合為生態農業獲得更足發展助力。三是完善技術規程。技術規程既要全面到位也要具備可操作性，才能避免“束之高閣”現象出現。具體來說技術規程包括兩大類，一類為生態農業標準，即明確達到何種水平才能劃入生態農業范疇。目前國際上已經產生相應標準，我國要在這些標準指導下對相關環節進行優化，如農產品生產過程中加工、審核等要嚴格到位，采用被認可的檢測程序完成把關工作；另一類為生態農業添加物標準，這關系到生態農產品是否達標，與人體健康安全相掛鉤，因而絕不能模棱兩可，但同時也要結合我國農業發展現狀制定可行性標準，如無公害肥料標準方面不能簡單使用國際標準，而是要做出調整并在不斷研究中逐步改進修正。四是完善生態農產品認證制度。構建認證體系是第一步，目的是打造生態農產品認證標志，并借助“標志”力量影響農產品市場，而想要該體系切實發揮作用，優化認證標準需要同時實施，如生產標準、技術標準、管理標準等應以系統、規范、可操作的方式作出要求，既更好地標識生態農產品，也讓農民或農業企業便于參照執行。認證體系要依靠相關機構才能發揮作用，我國要積極培養相關人才支撐該類機構正常運轉，確保認證工作規范化、有序化開展。該類機構要登記在案，便于相關部門對其監督審查，將一些問題消滅在萌芽狀態。五是完善科研和教育培訓政策。生態農業發展需要得到先進技術支撐，而技術發展與應用效果不是一朝一夕之事，需要構建農業科研體系確保技術研發與創新切實開展。立足于國家層面，要指定相關部門全面負責該項工作，尤其是農業部門應是重點所在，并且為了形成長遠創新機制，高校等教育機構也要劃入規劃體系，落實先進技術引入與重大問題探討研究，推動高素質人才培養與確保科研成果與時代發展相接軌。創新并不容易，從基礎做起是關鍵所在，如優化課程、打造知識傳播渠道等，尤其為千千萬萬農民群眾打造渠道更為重要，只有這樣他們才能獲得先進知識，并為農業生產中有所創新打下基礎。六是完善激勵機制。生態農業能夠為人類發展帶來巨大利益，但是在實現生態農業的過程中會因為多種因素影響而不能使利益直觀呈現，造成農民群眾和農業企業積極性不高。針對這一現象，政府要積極作為，通過完善激勵機制調動農民群眾與農業企業的積極性，如提供貸款、稅收等優惠服務，讓它們更為主動地參與到生態農業建設中。我國地域廣闊、農業人口眾多，這對激勵機制實施會帶來壓力，比如單一采用財政補助、稅收減免等政策會加大我國財政壓力，如果能遵循循序漸進原則不斷調整調控手段，就會使財政資金真正發揮“好鋼用在刀刃上”的效果，促進激勵機制得到貫徹落實。除了政府財政支持外，金融扶持也是重要一環，尤其對處于弱勢地位的農民群體，開發與農民群眾相契合的金融產品迫在眉睫，讓農民群眾獲得貸款支持，更為主動地參與到生態農業發展大計中。七是完善監管制度。農業有其特殊性，不像工業、服務業等擁有明確實施主體，監管時只需要圍繞實行主體便可有效完成，而對于農業來說，想要獲得良好監管效果，基于地域廣闊性大面積設立監管機構是重要對策，但是這樣容易陷入“勞民傷財”誤區，投入內容與所獲效果不相匹配。因此，基于地域差異靈活調整監管措施至關重要。不同地域會因為氣候等因素而使農業發展所需有所差異，這要求監管工作不能拘泥于統一標準而不知變通，否則會犯盲目主義錯誤，使得監管本身漏洞百出，監管結果可想而知。監管主體既有政府等擁有行政權力的國家部門，也有社會組織或農業企業以“服務性”為出發點建立的監管服務組織，在具體監管中，不同主體要密切配合，通過及時交換信息提高監管效率與效果。八是完善考核制度。考核制度包括國民經濟核算制度、會計制度、審計制度、干部考核制度等，目的是從宏觀到微觀對生態農業發展效果做出全面考核評價，發揚優點和長處，摒棄缺點和短板。規范化與全面化是實施考核制度的重要切入點，以會計制度為例，財務會計與管理會計要并行發展，除對生態農業財務情況充分呈現外，還要將非財務因子作為重要考核內容，進而讓人們全面了解生態農業發展現狀，為制定針對性的應對措施提供支持。對于“人”的考核關系到生態農業運行的質量，那些能力差、品德低劣的干部或是企業法人要得到嚴格考察，限制他們“為所欲為”的空間，確保生態農業在正確道路上不斷前行。需要注意的是，考核制度也要動態革新，找出空子與漏洞不斷填補優化完善，確保其發揮應有作用。