欠發達地區發展縣域經濟要厘清幾個關鍵

李愛民

中國宏觀經濟研究院國土開發與地區經濟研究所副研究員、副主任中共中央組織部、共青團中央第21 批博士服務團成員

1 跳出縣域看優勢 準確把握地方發展的稟賦條件

欠發達地區發展縣域經濟需要厘清的第一個關鍵是怎么認清自身，正確認識具備的優勢條件，并以此作為謀劃高質量發展的邏輯起點。

區位是一個地方發展的基礎，決定了地方發展的戰略方向。正確認識區位優勢，需要跳出地方看地方，從更廣視角、更高層面進行重新界定。以云南文山為例，要充分把握其獨特的區位優勢，必須從全國、全省層面，充分認識到文山與越南接壤，同時作為云南“東大門”與廣西相鄰的區位特點，從而具備在引領云南全省成為南亞東南亞輻射中心和深度融入國內國際雙循環的獨特優勢，也就明確了文山既要向南推動沿邊開放，更要“轉身向海”向東看、向東靠、向東發展的戰略導向。

特色特產是一個地方區別于其他地方的典型性標志，也是地方所獨有的優勢。要從比較的視角重新審視各地的特色特產，特別是各個地方在充分利用特色優勢將特產做優做精上存在顯著差異。僅從少數民族特色挖掘來看，文山是壯族苗族自治州，居住有11 個民族，特別是被海外苗族同胞視為文化圣地，但與云南其他州市相比，文山的少數民族特色挖掘遠遠不夠，與民族自治州的定位不符，獨有優勢的發揮嚴重不足。文山還有三七等中藥材資源、獨特的紅色文化等，把特色做特將是文山下一步高質量發展的重點。

經過長期的積累，各地都形成了一定的產業基礎，必須準確客觀看待這些產業優勢。地方發展產業要與全國產業發展政策相結合，特別是緊扣國家發改委《產業結構調整指導目錄》，適時推動產業轉型升級，逐步收縮限制性產業，限期關停淘汰類產業，大力發展鼓勵類產業。文山鋁產業具有一定基礎，被云南省委、省政府定位為世界一流“中國鋁谷”核心區，但從全國產業發展來看，由于其高耗能性，許多發達地方都是“談鋁色變”，文山發展鋁產業對于落實雙碳目標要求、守住節能減排底線的壓力巨大，文山需要重新審視未來鋁產業的發展前景和地位，從新產業的引入、培育上下更大功夫。

政策支持是一個地方高質量跨越式發展的強力支撐，也是地方政府孜孜以求的可靠保障。必須要辯證看待地方擁有的政策優勢，既要看到利好的一面，也要看到受局限的一面，重要的是要全面準確把握政策內涵，爭取發揮政策的最大效用。文山是左右江革命老區的組成部分，屬于云南省唯一享有新時期支持革命老區振興發展政策的地區。同時也要看到，左右江革命老區是國家支持的諸多革命老區之一，文山與廣西百色在左右江革命老區中的地位也不可同日而語，文山可做的就是充分利用其在云南省的唯一性，與省級相關部門加強銜接，補齊短板、延鏈強鏈，并且加強與百色溝通合作，共同爭取國家支持。

2 多措并舉破難題 有效應對地方發展的瓶頸因素

受多方面的影響，欠發達地區在發展過程中面臨各種各樣的問題與困難，必須用發展的思路解決發展中遇到的問題，正視并有效應對地方發展瓶頸。

在全省全市的發展序列相對靠后往往成為制約地方發展的直接障礙，要跳出地方謀劃地方，在重新審視區域發展條件和未來發展機遇的基礎上，從發展定位、戰略方向、體制機制等維度重新設計，推動地方從發展邊緣轉變為開發開放前沿、把發展潛力轉變為發展動力。以文山為例，文山地處云南、廣西兩省區的交界地區，距離中心城市昆明、南寧均較遠，受中心城市輻射帶動作用較少。同時，文山不在滇中城市群的規劃范圍之內，不屬于《全國主體功能區規劃》確定的重點開發區域，處于全省發展的末梢。文山的發展必須要重新認識到其作為云南東大門，以及在云南全省向東融入西部陸海新通道和粵港澳大灣區等國家戰略的前沿地位，積極推行東向發展戰略，率先打造粵港澳大灣區的“菜籃子”“后花園”，讓“小車跑昆明，大車向粵港澳”成為文山經濟發展的新常態。

中西部地區的縣城普遍存在著欠賬大短板多的問題，特別是城鄉基礎設施和公共服務補短板的任務極其艱巨。文山市作為州府所在地，截至目前沒通高鐵，城市道路的破爛長期以來嚴重影響城市形象，2021 年“4·28”罕見冰雹天氣將城市排澇等問題暴露無遺，農村大量50 戶以上的自然村未通硬化路，教育、醫療等民生建設均在全省排名靠后，嚴重影響邊境少數民族群眾的幸福感、獲得感。地方欠賬短板問題的解決需要內外結合、多方發力，一方面依靠自身的發展，優先保障民生，推動形成良性循環；另一方面，在現階段特別要進一步發揮各職能部門的積極性、主動性，從各個層面各個領域加強匯報對接，牢牢抓住國家新型城鎮化推進縣城補短板強弱項的機遇，匯聚各方資源，解決發展難題。

產業發展落后是縣域地區存在的普遍問題，特別是中西部地區的縣大多為農業大縣，農業的現代化水平相對較低；工業發展處于起步階段，沒有形成對地方財力的有效支撐；服務業發展更是不力。產業不興直接導致地方財政自給率低，“要飯財政”突出。以文山為例，作為62 萬人口大縣，一般公共財政收入僅為23 億元，而一般公共預算支出高達58億元，“三保”壓力巨大。解決財源建設滯后問題，一方面要進一步壓縮一般性開支，特別是“三公經費”的支出。更重要的是要在產業發展上大做文章，加大招商引資力度，以“大產業+新主體+新平臺”的模式發展現代農業，延伸產業鏈條，增強附加值；結合資源基礎順應產業發展趨勢對接新興產業、未來產業，如依托中醫藥材發展大健康產業、依托光伏風電資源發展新能源產業等，以產業大發展推動財力大改善。

地方發展受要素瓶頸制約嚴重，文山突出表現在土地瓶頸和債務紅線問題。文山違法占耕比例高，新增建設用地指標受限，好項目落地難成為招商引資的最大障礙。文山債務率曾高達400%多，且處于集中還債期，每年到期債務30 多億元。地方政府必須主動作為，深研土地要素保障、債務化解等相關政策，合法合規取得突破。對于土地瓶頸問題，要抓住國土空間規劃修編的機遇期，調出經濟社會發展的必要用地；進一步挖潛存量土地，盤活閑置用地，減少粗放用地；加快土地整理整治，積極參與新增建設用地指標跨區域交易；從長遠看要樹牢耕地保護的底線思維，杜絕新增違法違規用地。對于債務紅線問題，要嘗試通過債務展期、債務置換等方式守牢地方政府當前信用；加快國有資產和土地資源盤活，加大國有資產處置力度和土地出讓力度籌集資金；長期看要進一步規范新增專項債券，堅決堵住違法違規舉債融資的“后門”，嚴守不發生系統性金融風險的底線。

3 上下聯動謀出路 正確處理地方發展的幾大關系

欠發達地區縣域經濟發展需要充分利用有利因素、有效破解瓶頸制約，還要切實把握“有所為有所不為”的基本原則，突出上下聯動，謀高質量發展之出路。

立足地方的發展階段，鑒于自身財力和集聚發展規律，需要正確處理好平面推進與重點突破的關系，合理把握開發時序。地方發展縣域經濟要重點圍繞產業發展、城市建設謀篇布局，每年推動一兩個大項目取得實質性進展。同時，要樹立中心城市優先發展的理念，以集聚能力的提升為前提，漸次發揮對全域的輻射帶動作用。

地方高質量發展需要處理好自身發展意愿和國家發展大勢的關系，讓自身的發展與國家導向相適應。以產業發展為例，一方面各地方要充分發揮后發優勢，積極承接發達地區產業梯度轉移；另一方面也要深刻認識到國家對各類限制性產業發展的更高要求，有所為有所不為。同時，要積極對接、提前謀劃數字經濟、智慧城市、大健康產業、鄉村振興等國家重點支持方向，爭取在某些領域形成先發引領優勢。

地方需要處理好大眾化、普通化和特色化、亮點化的關系，充分挖掘生態、資源、民族等具備的各類優勢，打造特色亮點，形成各類網紅IP，最大限度放大地方特色化優勢。例如，推動城市建設美化靚化，打造現代化精美城市，增強集聚力。推動系列文旅產品開發，結合地方特點推出一批名品、名吃、名俗、名節等，增強吸引力。

地方發展必須正確處理好低頭走路和抬頭看天的關系，加強精準對接，充分利用外部資源，形成自身高質量發展的強力引擎。在項目上加強精準包裝，聚焦國家、省級相關部門的專項資金，從不同關口爭取最大支持。在招商引資上加強精準對接，厘清重大招商項目清單，實行掛圖作戰，瞄準行業標桿，引入社會資金支持地方發展。