預算管理一體化改革對高校財務管理的影響及對策分析

王榮林（高級會計師）李雄平（正高級會計師）

（昆明學院財務處云南農業大學財務處 云南 昆明 650221）

一、引言

預算管理一體化，是我國財政工作開展中一次重要的改革舉措，是順應國家經濟形勢發展的新要求，是全面深化預算管理改革、建立新型財稅體制的一次新探索，也是數字經濟發展過程中，充分運用現代信息技術、不斷完善財政管理機制、更加有效使用財政資金、提升管理水平的必然要求。

預算管理一體化的實施，是運用先進的信息技術手段，對財政資金從儲備項目、編制預算、調劑預算、執行預算，到支付資金、會計核算以及最終的預算執行情況披露進行規范和統一，財政管理從規則制定到實際執行，達到一種既有系統化思維又體現現代化治理能力的較高層次，對財政資源的統籌、支出結構的優化、提高預算的硬約束力起著重要作用。通過系統的謀劃，實現財政管理制度與現代信息技術充分融合，整合預算管理全流程各業務環節，通過統一的技術標準和業務規范，實現預算管理在財政各級部門之間管理模式和數據的統一，最終建成全國統一的預算管理一體化體系，切實提升服務水平和治理效能。

二、預算管理一體化改革的主要內容

按照財政部于2020年2月制定下發的《預算管理一體化規范（試行）》（財辦［2020］13號）要求，預算管理一體化改革通過設計統一的業務規范和技術標準，實現各級預算主體管理模式和結果的統一，最終的目標是要在全國范圍內實現預算的一體化管理。其主要內容包括三個方面：

（一）預算管理一體化的業務規范。一是規范管理機制，通過對預算項目庫、編制預算、執行預算等核心業務管理要素的進一步梳理，建立統一的管理機制和一體化的業務規范。統一對基礎資料、項目庫、預算、支出、核算、決算、報告等方面的要素要求，通過層層審核、統一維護、實時更新，避免業務規范“政出多門”。二是優化支付機制，進一步細化對預算編制和執行的精細化要求。三是規范預算資金管理機制，明確對結轉結余資金的規范要求。四是落實全面預算的要求，明確將全部收入和支出納入預算，嚴格控制財政預算資金的編制、支出、核算。

（二）預算管理一體化的技術標準。一是建設統一的技術標準，實現全國范圍內財政數據的一體化管理，實現財政數據可對接、可共享。二是建立統一的管理要素機制，根據財政核心業務的要素制定統一的要素標準，規范業務要素，解決各級財政部門之間業務的銜接。三是建立統一的預算指標體系，通過復式記賬準確反映預算指標的來源、增減和實時狀態，對預算資金實施全程監督控制。

（三）預算管理一體化的系統流程。一是業務層級間系統貫通，全面聯通項目庫建立、預算編制、預算執行、資產管理、債務管理等各層級業務，全面覆蓋財政部門、預算單位、銀行、支付方等各層級主體。二是項目周期一體化管理，建設一體化的管理系統，實現預算項目從規劃儲備、預算編制、實施終止各階段的全周期管理一體化、全過程閉環管理。三是管理層級一體化流程，財政上下級部門之間相互銜接，實時掌握各級預算情況，最終實現全國范圍內的預算管理一體化。

通過統一頂層設計、統一業務規范、統一技術框架、統一基礎數據、統一支撐系統，確保財政業務流程、核心管理節點以及數據要素標準、規范、可控。

三、高校財務管理的現狀及存在的問題

目前，全國范圍內的預算管理一體化改革正在全面推進，高校和醫院因為業務復雜等原因，暫未納入一體化系統。從高校財務管理來看，在推進預算管理一體化的進程中，還存在諸多問題。

（一）預算管理和核算控制的側重點不同，會計核算與預算控制不匹配。根據目前的管理規定，高校在編制預算時，依據的是“政府預算支出經濟分類科目”，而在進行會計核算時，科目的設置則是依據“部門預算支出經濟分類科目”。盡管二者在科目的結構和定義上有很多相似之處，但是從高校的內部財務管理來看，預算側重于籌集資金、控制額度，主要是對經費使用部門實施額度的控制；核算側重于使用經費、細化支出，主要是對經濟業務的具體內容進行反映控制。以辦公費為例：預算方面，在校級設置“辦公費用”科目，下達校內預算時實行額度控制，每一個“辦公費”的使用單位都有一個“辦公費”的經費指標額度。核算方面，則是要根據高校管理的實際情況以及滿足各種教育經費統計的需求，考慮經濟業務的不同類型，對“辦公費”進行精細化核算，要區分為辦公用品、書刊雜志、非資產軟件購置及服務費、軍訓費、聯合辦學外方學費、實驗實習費、教工文體活動費、實驗費、招生費、資料費、退學費、退住宿費、學生培訓費、搬運費、版面費、學生在線教育課程費、其他等明細項目。

（二）高校的預算和核算兩個系統關聯度不高，容易形成兩套賬。預算和核算系統是高校財務管理的重要系統，現實工作中兩個系統之間的關聯度不高，兩個系統產生的數據格式不統一，預算和執行情況容易產生偏差。主要表現為：（1）各自為陣。預算和核算系統的不關聯容易導致資金執行情況不清晰，核算只管資金的使用，不必知道經費因何而來；預算負責資金的來源，不關注資金去向何處，會出現已經發生的支出事項與預算安排情況不匹配，事后又需要根據支出調整預算指標的情況。（2）各自為戰。通常情況下，預算將財政部門批復的指標額度在校內二次分配后下達各個部門，是一個靜態過程；而核算卻要面對日常紛繁復雜的經濟業務，是一個動態的過程，容易形成預算和核算“單打獨斗”，指標與執行效果不統一，弱化了預算的控制作用。（3）各享信息。兩個系統不關聯，會導致結果不統一，不能相互控制，造成核算信息與預算信息不能共享，使用時還需要轉換，降低了預算控制的有效性。

（三）單位與財政兩個系統不關聯，導致財政部門對資金監管乏力。預算單位通過規定的流程向財政部門申報預算，財政部門批復預算，在預算執行時，財政部門無法在第一時間掌握預算單位的財務報表，要通過其代理銀行的支付信息才能獲取資金的支出情況，無法及時監控下撥資金的準確流向，資金如果發生支付偏差，不能在第一時間發現并提出預警、及時糾正。以高校零余額賬戶用款額度使用為例，零余額的資金額度一旦下達高校后，在高校的財務報表和代理銀行的支付信息到達財政部門之前，財政部門對這部分資金的監控是缺失的。高校通過自身的業務流程，在額度內使用資金，如果改變了資金的用途，財政部門無法及時獲知相關信息，會降低對這部分資金控制的時效性。

（四）預算與核算兩個流程不統一，增加了管理成本。財政部門的國庫集中支付系統中反映的是資金的預算指標數、付款數和剩余數，預算單位的會計核算系統不能反映預算指標及剩余指標，財政部門與預算單位工作流程不統一，造成數據重復核對、管理成本增加。從高校來看，財務部門為編報預決算需要花費大量的精力。年終時：對內，需要將所有經費指標的執行情況與預算指標進行一一核對，財務人員工作量較大；對外，高校的核算數據還要與財政部門的預算數據進行一一核對，重復的工作加大了管理成本。

（五）軟件的不統一，不利于實現管理的一體化。高校為滿足自身管理需求，通過自主開發的方式，由不同的軟件服務商開發了各不相同的財務軟件模塊，一方面，財務軟件種類繁多，操作流程各不相同，軟件模塊不統一，難以進行標準化的財務核算。如高校設置的符合高校管理的科目以及輔助核算項目體系，在推行預算管理一體化時，難以滿足財政部門統一設置的科目和相應的輔助項目要求。另一方面，目前高校的財務軟件與財政系統是不聯網的，兩個獨立的系統各自運行，如果不打通系統之間的接口，不利于實現高校財務納入財政預算管理一體化系統。

四、預算管理一體化對高校財務管理的影響

實施預算管理一體化，在預算控制的方式、預算資金的支付流程以及預算資金的撥付體系等諸多方面都有新的規范要求，對高校的財務管理特別是預算管理和會計核算方面提出了新要求。

（一）賬務核算流程的改變帶來財務管理模式轉變。現行的高校財務核算流程一般是：會計核算（接單、填制憑證、復核）→出納提出支付申請→財政檢驗審批→銀行支付；改革后，高校的財務核算流程則是：單位支付申請→財政檢驗審批→銀行支付→單位會計核算。改革后，從高校的角度來看，資金支付環節從業務流程的終結環節提前到了業務流程的前置環節，預算資金支付由財政部門直接控制，高校申請資金支付，財政部門通過審核校驗實施明細控制，預算指標與資金支付可以實現無縫銜接。

（二）支付方式的改變帶動核算方式的轉變。預算管理一體化改革后，不再區分直接支付和授權支付，統一規范為國庫集中支付。預算單位在支付資金時，通過一體化系統提出支付申請，經過財政和主管部門審批后，由系統直接向代理銀行發送支付令。這一改變，在會計核算時無需進行零余額用款額度核算，在發生支出的同時核算收入。舉例說明：某高校教師出差，費用20 000元，改革前后的核算方式變化如下頁表1所示。

表1

改革后，打通了預算單位的會計核算和財政的總會計核算，將預算單位的會計核算體系納入到預算管理一體化系統，自動實現會計核算和預決算編報功能，還能避免預算單位人為修改會計核算結果。以高校資產配置為例：改革后，資本性支出在申請項目預算時，首先要按項目庫的資產信息安排預算。學校在儲備項目和編制預算時，應該明確該項目支出的經濟分類和功能分類，對會計科目的歸屬做出預判。資產從項目庫的建立到預算編制、審批、執行、調整到最后的決算報告，整個業務周期均在一體化系統中自動傳遞。整個資產的配置信息只需填報一次數據，就能滿足資產購、置的全過程需要，避免資產部門建立項目庫、預算部門編制資金預算、核算部門報賬算賬的各個環節間數據不一致、重復核算的問題，保證了核算質量，提高了管理的效率。

（三）精細化管理的要求，帶動預算管理能力的提高。預算管理一體化改革后，要求預算科目與核算科目設置一致，也就是要按照核算科目的要求提前設置預算科目，兩者在經濟科目分類上保持一致，提高了預算的精細化管理要求。一體化改革后，通過項目的預算指標來控制資金的支付，支付時要對應具體明細的預算指標，財政部門下達明細到經濟科目的預算指標，單位使用預算資金時無需再報送新的用款計劃，直接按照財政部門下達的明細指標提出資金支付申請，不再通過零余額賬戶下達用款額度，由國庫直接支付，可滿足財政部門、預算單位對預算資金的總體情況、執行情況、實時余額的有效監控，最大程度地實現對財政預算的剛性監管，硬化預算的執行。

對高校的會計人員來說，預算人員負責的是資金的校內分配，核算人員依據會計準則制度、財經紀律、學校的報銷規定記賬算賬，預算人員不清楚資金的使用情況，核算人員不掌握資金的預算情況。預算管理一體化下，科目的設置、指標下達、經費使用、支付、核算、對賬整個業務的流程均能保持在一條線下完成，對財務人員的要求進一步提高，會計核算人員要清楚地知道資金預算情況，清楚經費中的預算項目，保證預算執行的準確性，專款專用，杜絕無預算支出、超預算支出。預算跟著項目走，要按項目安排經費預算；核算跟著預算走，要按項目使用預算經費。

（四）預算核算一體化管理，提升高校財務信息化水平。預算管理一體化下，資金的整個生命周期通過一體化的信息管理系統實現，從項目的提出、資金的安排、預算的申報、經費的使用、會計核算均能在同一個信息化管理系統中自動完成。從錄入預算信息到支付再到核算，各環節所需信息可以從一體化系統中自動獲取，減少經費報銷、經費支付和會計核算的重復錄入，避免大量的人工算賬過程。預算核算的一體化，能確保所有支付信息與財政部門的對賬單一致，系統可以自動獲取財務報表，財政部門則可以通過一體化系統實時掌握預算單位的各項收支數據，且能隨時獲取各種統計數據，真正實現“制度+技術”的高水平預算管理。

五、高校適應預算管理一體化改革的方法

目前高校在推進預算管理一體化改革進程中，存在系統對接難、軟件不兼容、人員水平低、指導不夠等諸多困難。高校應結合工作實際，積極應對預算管理一體化改革。

（一）提高頂層站位，完善內控機制。高校推進預算管理一體化改革，要立足全局，做好頂層設計。除了財務部門以外，學校所有的業務部門也都是預算管理一體化改革系統的重要組成部分。從項目的規劃、提出，項目庫的建設，到編制項目預算，再到財政預算批復、資金支付、會計核算，牽涉到學校管理的各個層面。學校的業務部門與財務部門要充分融合，系統聯通，共享數據，實現對業務活動生命周期的一體化全流程控制。為此，學校層面作為改革的強力推手，應從指導思想、總體目標、工作任務、實施方式、業務內容及有關的規范要求等方面進行統一的安排，避免落實中認識不到位、執行時走樣、系統跟不上、信息不共享、數據不共通等問題，確保改革的順利進行。

（二）調整完善高校財務管理機構。預算管理一體化給高校財務管理帶來變革，要求財務管理的觀念革新，通過不斷調整完善財務管理機制來應對變革。（1）會計核算工作前置。預算管理的精細化要求下，要加強預算崗位，將核算系統中的賬套管理人員前移至預算崗位，整合預算、核算、復核、出納、決算各崗位，核算人員要了解資金的預算情況，預算人員要掌握資金的執行情況。（2）以預決算統領財務管理大局，既掌握預算安排又清楚核算信息，懂預算會核算，指導科目設置和經費報銷。

（三）加快財務人員轉型。改革后，所有通過一體化系統處理的經濟業務，會在系統中自動產生會計憑證和報表，總的來說會減少會計人員的核算工作量，提高核算的質量，提高管理效率。對高校財務人員來說，人員的輪崗變動，勢必要求現有的會計人員學習新制度、新業務，掌握新的專業化業務知識。由于基礎的記賬算賬工作被一體化系統取代，財務人員要提高分析判斷能力、挖掘運用數據能力，熟悉并參與會計規則的制定，未來需要的是既懂得會計工作流程又具備會計信息化使用能力的綜合型財務人員。

（四）通過數據交換，實現高校財務系統與預算管理一體化系統無縫銜接。實施預算管理一體化改革，標準化和規范化是核心。由于高校資金體量大、核算管理精細的特點，核算業務比較復雜，目前的財政預算管理一體化系統尚不能滿足高校會計核算和財務管理的需求，高校的財務管理及會計核算與財政預算管理一體化系統之間在管理的維度、層次上還存在差距，兩者之間要實現統一的標準和規范，可以通過現代化的信息技術手段，實現兩者的有效銜接。

方案一：系統替換。高校完全放棄現有的財務管理系統，全面使用財政預算管理一體化系統。這樣做的好處在于，高校無需為了推行預算管理一體化改革而單獨購買、更新開發改造現有的財務會計核算系統，也減少了系統維護的費用。但高校與財政部門之間對管理的深度、核算的維度存在不一致的地方，勢必需要對一體化系統進行再開發，增加了開發成本。

方案二：結果推送。將高校會計核算系統的結果（憑證、報表）按照財政部門的要求導入一體化系統，實現預算管理一體化。這樣做的好處是保留兩個系統，可以保留高校現有的核算模式和管理機制，但會造成核算工作量的增加，數據在轉換的過程中也會產生不統一，不利于提高管理效能。

方案三：系統聯通。通過建立數據交換平臺，使系統間的數據自動交換，實現預算管理一體化。將高校的預算核算系統全面融入一體化體系中，可以實現高校核算體系中的科目與財政預算管理一體化系統的科目體系相互匹配，既保留高校財務管理和會計核算的維度，又滿足預算管理一體化規范要求。開放數據接口后，高校的核算系統和政府部門決算系統、財務報告系統、資產管理系統、績效管理系統連成一體，再與銀行等部門聯通，可以形成一個真正的大數據預算管理一體化系統。其難點在于需要打破系統開發商之間的技術壁壘，打破數據在不同的業務、系統、層級之間協作的障礙，財政系統需要開放接口，高校財務系統需要開發接口，才能保證兩套系統無縫銜接。從長遠來看，這種應對方案也將是高校推行預算管理一體化的趨勢。

六、結束語

預算管理一體化的實施，有助于構建高效的財政管理體系，有效監控業務閉環管理，提升財政資金使用效率和會計工作運行效能，對全面反映政府的財務狀況、預算運行效能，對會計核算特別是財務管理工作將帶來較大轉變。高校作為財政資金的重要使用部門，規范的管理勢必帶來財政資金使用的高效益。面對改革，高校應直面挑戰，積極投身到財政預算管理一體化的改革中。