基于新預算法的自然資源項目資金優化管理研究

袁丹（廣南縣自然資源局 云南 廣南 663300）

一、引言

行政事業單位在政府財政資金管理中發揮著十分重要的作用。我國預算法自1995年1月1日開始實施以來，對于規范預算管理、加強國家宏觀調控、促進經濟社會發展等方面發揮了積極作用。2020年新預算法開始實施，有效推進了預算項目管理體制改革，為行政事業單位預算項目管理提供了抓手，提高了會計核算質量和預算項目管理水平。新預算法在項目預算中更具有先進性、科學性、完整性和可操作性。一是通過預算統籌管理有效提高財政資金使用效率，避免財政資金體外循環帶來的違法違規問題。二是建立“無預算不支出”制度，規范了項目資金的使用，使得項目資金更有針對性。三是預算的公開與透明，新預算法第十四條明確要求，經人大批準或政府財政部門批復的部門預算，應當在批準（復）后20日內向社會公開，這既是現代預算管理的要求，也是對人民群眾關切的回應。四是跨年度預算平衡順應了經濟社會發展的現實要求，新預算法第三十二條規定，各級預算應當根據年度經濟社會發展目標和跨年度預算平衡的需要，按照規定程序征求各方意見后進行編制，體現了績效預算的管理理念。總之，新預算法規定將各級政府所有收支都納入預算，這些預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算等“四本預算”。

縣級自然資源部門的項目預算編制需經過“二上二下”的程序，涉及人員和股室眾多，項目資金龐大，工作任務繁重，做好項目預算是自然資源部門進行財務活動的依據和前提。新預算法的出臺是我國法律制度建設的重要成果，是現代財政制度的重要組成部分，提高了自然資源相關項目的資金使用效率，盤活了項目資金，有效解決了諸如土地整理項目、地質災害防治項目存量資金使用效率低的問題。本文通過實際案例，以新預算法為基礎，對縣級自然資源項目的資金優化管理開展研究，旨在為財政預算工作提供更有效的思路。新預算法對實現項目預算、有效促進我國行政事業單位財務核算工作質量、改善自然資源部門長期項目管理質量具有十分重要的現實意義。

二、自然資源項目預算管理中存在的問題

（一）項目周期和預算資金收回時間不匹配

自然資源管理部門涉及的項目具有實施周期較長、審計次數多的特點，易導致項目資金清算成難題，諸如地質災害防治、移民搬遷項目、國土資源調查、土地收儲及整理項目等都會遇到這樣的問題。例如，×中學危巖治理項目為中央轉移支付項目，該項目于2015年12月下達資金724萬元，由于項目施工難度大、實施周期長，導致項目資金被財政統籌統借使用，如表1所示。該項目完工后，在2021年逐級上報初驗通過，待終驗通過后方能付尾款，但是目前自然資源部門賬上已經沒有該項目的資金了，需要業務股室寫請示報告，報縣政府得到批復后方可聯系財政部門重新下達預算額度。

表1 ×中學危巖治理項目 單位：萬元

諸如此類的情況也發生在鄉村危巖治理項目、土地整治項目、第三次國土調查項目等中，主要是項目周期和預算資金收回時間不匹配造成的，如表2所示。

表2 2016—2018年×縣自然資源部門被財政統借資金 單位：萬元

（二）項目預算組織體系不健全

首先，大部分基層預算單位沒有成立預算項目管理委員會，具體工作集中在財務部門。一些部門預算項目未經嚴格篩選和科學論證，項目立項隨意性較大。其次，對一些預計施工的項目或按完工進度合理安排資金的項目審查不嚴格，預算編制流于形式。基層財政部門在年底會發生突然出現額度安排的情況。實際工作中，縣級自然資源部門經常會遇到這樣的困局：因年底突擊安排額度導致項目資金額度實際使用時間遭到嚴重壓縮，第一年年底下達的額度，到了第二年年底收回后就不再安排，而此時項目正處于剛剛開始招投標準備的實施階段，等到項目達到付款要求時，財政部門又提出要有上級批復的新文件為依據方可重新申請預算資金。再次，預算管理單位未根據預算項目的需要成立預算管理領導小組，無臨時組建的矩陣制管理團隊，預算項目管理缺乏制度保障。例如，2022年項目預算申報工作中，因沒有良好的預算管理組織，僅由財務人員對各股室的項目預算人員進行簡單培訓，財務人員匯總申報項目，部分項目未經分管領導嚴格審核把關，導致部分項目存在被遺漏的風險。最后，基層預算單位根據管理股室職責職能分配項目，如土地收購和整理中心管理土地收儲和整理項目、地質災害和礦產資源管理股室管理地質災害項目、確權股室管理國土調查等項目，相關項目預算由各股室申報后匯總，存在股室之間溝通困難、預算項目資金安排不合理、各年度預算資金分配不合理、預算項目難以通過評審等問題。如×縣自然資源部門每年實際能審批通過的項目占比不到10%，后期實際能下資金額度的基本上都是上級轉移支付臨時追加的項目。

（三）預算項目完成質量不高，績效評價浮于表面

開展項目預算工作中對項目的評估及科學論證不足，缺乏科學的分析，項目申報的隨意性較大，項目庫的建設存在重支出而輕管理、重支出而輕績效的問題。預算和績效“兩張皮”，項目績效和項目管理職責不清楚，存在推諉扯皮現象，部門間交叉職責職能不明晰，導致預算項目的績效管理分散，可分屬不同的業務部門，項目交叉和空白的情況共存，尤其是項目空白，可能會遺漏部分重要項目的預算申報，錯過申報機會，拉長了項目周期；缺乏績效全過程的管理制度，項目建設缺乏前瞻性，啟動滯后造成大量的資金占用，為了完成預算執行進度突擊花錢；缺乏項目中長期滾動的管理制度，實施周期較長的項目得不到合理安排。如表3所示，預算項目庫中，×校的地質災害滑坡治理的績效評價指標，項目質量以200噸鋼筋水泥為標準缺乏合理性。此外，還存在應該量化的指標沒有量化的問題。

表3 ×?；轮卫眄椖靠冃繕吮?/p>

三、自然資源項目預算管理中存在問題的原因

縣級基層預算單位的項目預算工作難度大、時間緊、要求高、項目多，預算過程中出現這樣那樣的問題在所難免，主要原因有以下幾個方面。

（一）預算項目申報時間與資金額度下達存在時間差

地質災害防治和土地整治等項目資金清算困難，主要原因是預算項目申報時間與資金額度下達時間不匹配，項目申報需要經過層層審批，未經合法程序審批基層單位不能組織實施項目，且項目批復是與配套資金同步下達的，資金額度不下達業務部門無法組織招投標。財政部門于年底下達資金額度，業務部門開始組織項目實施，從資金額度下達到收回不再主動撥付最長有2年的時間，而項目實施周期一般在3—5年，等待驗收還需要1—2年，這便形成了項目施工完成、終級驗收達到付款條件后無相關資金可清算，需要業務部門匯報、請示上級部門，得到批復后與當地財政部門溝通下達項目資金額度，此時，之前上級轉移支付的項目資金早已按照相關規定統籌使用完了，在財政較困難地方的自然資源項目資金支付便一拖再拖，陷入項目的施工周期越來越長的惡性循環。

（二）預算項目審批后資金額度下達時間不合理

根據現行預算法的管理規定，資金額度到達預算單位后可使用兩年的時間，兩年內未申請清算或者已申請清算但庫款不足的第三年也不再重新下達額度。如表4所示，2018年12月16日撥入×鄉×村1組的滑坡治理項目資金額度36萬元，當月20日財政部門便收回額度，財政較困難的地方大部分項目資金被統籌使用后便難以保障工程款的支付，而項目通過審批后，上級的配套資金額度一般在年底到達，無形中壓縮了一年的資金額度使用時間，給基層預算單位項目資金的使用造成困擾。

表4 ×鄉×村1組滑坡治理項目 單位：萬元

（三）預算項目資金清算難

隨著國家預算制度和國庫集中支付改革的實施，基層預算單位資金由原來的實體賬戶轉為國庫零余額賬戶支付，財政撥款全部通過國庫一體化系統撥入額度，支付時由單位申請、財政部門審核，財政困難的地方經審核后也不一定清算成功。在地方國庫有資金的前提下，銀行審核后方可成功清算，在疫情等大環境的影響下，財政較困難的地方連職工差旅費的清算申請都要等上大半年時間，大額的項目資金清算更是難上加難。由于資金清算程序復雜，項目管理股室可能會拖延支付申請申報的時間，加之由于單位內部控制對項目資金支付上會討論的管理要求，使得項目資金支付周期拉長，增加了項目清算的難度。

四、優化自然資源項目預算管理的政策建議

（一）預算單位有效把握項目申報時間與實施、資金到位及清算時間

針對預算項目申報審批時間長、施工周期長導致與預算資金安排的時間不匹配的問題，項目預算單位應有效組織、科學論證、積極跟進項目的全過程，做到預算時間合理，在項目申報時準確預計資金使用時間并同時向上級說明情況，盡量從源頭上縮減資金撥付時間與項目達到支付條件的時間差距，在項目施工期間積極跟進項目進度，出現問題及時匯報請示，合理縮短工期，在項目施工完成后及時聯系施工方和審計方進行驗收，及時準備資料申請支付資金，從項目開始前到施工中及驗收后三個時間段有效壓縮項目資金清算的時間，提高項目資金管理的效率，相關管理部門應積極出臺對此類周期較長項目的管理制度，有效防止出現溝通不暢、業務人員責任感得不到激發造成的資金不能及時支付的問題，明確落實責任，完善懲罰制度，提高人員的積極性。

此外，加強項目預算的執行管理也很重要。各預算單位收到財政部門的預算批復后，要按照單位內部預算項目及時開展各項工作。在執行中，要嚴格按照預算使用計劃和項目進度、有關合同及規章程序及時清算資金，防止項目資金的隨意調整和變更。特別是有關預算審查和政府采購的預算項目，必須提前規劃，提前進行，嚴格按照有關政府采購的規定執行。財務人員要在預算執行中充分發揮監督職能，督促各部門加快預算執行進度，特別是加強對重大預算項目的督促。各項目管理部門也要提高預算執行意識，認識到預算執行與管理不僅是財政部門的職責，而且與各項目管理部門有著密切的關系。只有各部門之間充分協調、相互監督，才能充分發揮資金的使用效率，促進行政事業單位相關項目管理工作的長足發展。

（二）預算管理軟件優化、分類管理

新預算法第16條第1款規定：“國家實行財政轉移支付制度。財政轉移支付應當規范、公開、公平，以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標?！彪S著財政資金直達機制的健全，2021年中央推進的財政資金直達機制主要以深化預算制度改革和優化資金管理效率為著手點，是“下沉財力”到市縣基層和在“終端”提升財政治理能力的具體體現（姚彤，2015），與此同時也為基層財政統籌項目資金打開方便之門，地方財政部門為了留住上級轉移支付的資金，在預算單位的項目還達不到支付條件的情況下依然選擇下達資金額度，待2年時間截止時便以結余資金名義統籌使用該項目資金，如果預算項目庫能為實施周期較長的項目做特別登記和識別，有效實施項目的滾動預算，保持對周期長的項目的持續跟蹤，更有利于這部分項目的資金保障。

現行的預算一體化管理系統為了容納龐大的用戶群，實現智能財務，不可避免地會導致一些小眾化的問題未得到重視與完善，一般的人員經費和工資等基礎模塊的預算較合理，但是周期長的項目需要額度保留更長的有效使用時間，確保項目資金需要支付時能及時清算，尤其是地質災害搬遷和滑坡治理項目資金的支付。建議系統做分類管理，給周期較長的項目設置單獨模塊，在預算系統中以功能分類科目匯總分類項目資金，如地質災害防治資金科目下的資金可由財政部門做更加具體的分類，允許將本年到達的地質災害防治資金由預算單位自行掛接項目，不限于使用當年的地質災害防治項目，可用于以前年度的目前達到支付條件未清算的地質災害防治項目，既做到功能分類下的?？顚Ｓ茫只饬隧椖抠Y金到位時間與實施周期不匹配的難題，還有利于財政統籌使用以盤活資金。

（三）完善預算管理基層組織

構建基層預算單位預算管理組織體系，可由主要領導和各分管負責人、各項目股室負責人和一名經辦人員、財務人員、二級預算單位（下屬事業編）主要負責人構成，成立預算管理辦公室，充分發揮預算領導小組的引領作用，做好項目預算的宣傳工作，強化各股室項目負責人和下屬事業單位負責人對預算重要性的認識，在科學分析論證及預測的基礎上，把部門項目預算編實、編準，充分體現項目預算的剛性和嚴肅性。

（四）落實績效監督，全程跟蹤監督

績效監督伴隨著工程建設的全過程，是績效管理的重要環節。以自然資源部門為例，項目審批后，主要責任部門及時開展項目建設，在30日內沒有實質性進展的，應延期或取消有關項目的建設，責任部門加快實施。項目建設中自然資源部門作為責任主體必須遵守各項規章制度，財務人員負責監督項目資金的使用，注意無預算或預算超支的情況，嚴禁項目資金挪用其他的一般性支出。資產管理人員監督項目資產購置情況，嚴禁超標準配置項目資金。招標人員負責確認項目采購計劃申報、招標采購方式和合同簽訂過程的遵守。自然資源部門作為項目主體，實時跟蹤項目實施進度、政府采購和招標進度。通過部門全方位、多角度的監督，有效預判項目建設周期內可能偏離績效目標的地方，及時反饋，促進績效目標圓滿完成，保持績效目標與預算執行同步。通過實時監測結果期望值和實際完成業績指標的差異比較，有效分析項目執行和實現業績目標的距離，優先保障績效好的項目資金需要。對建設進度慢、績效目標運行偏差大的預算項目，可適當延期或取消資金投入，確保資金使用效益，確保項目建設和預算執行順利進行。

五、結語

綜上所述，新預算法的實施，給行政事業單位的項目資金管理工作帶來了很大的影響，也對財務人員和項目管理人員提出了新要求。因此，相關工作人員要充分認識到項目資金管理中的問題，結合新預算法的要求，有效采取應對措施，將新預算法的作用和積極影響充分發揮出來，促使項目資金管理更加規范，保障行政事業單位的可持續發展。