以空間為基礎的政府數據開放共享探究

冷炳榮，王 英，劉清全

（1.重慶市規劃設計研究院，重慶 401147；2.自然資源部國土空間規劃監測評估預警重點實驗室，重慶 401147；3.空間規劃大數據應用重慶市工程研究中心，重慶 401147）

空間作為一切社會經濟活動發生的載體，挖掘數據的“空間”應用價值，對于提升公共政策的精準施策意義重大[1-3]。精細化的空間數據有助于提供智慧化的服務、精細化的管理和精準化的政策制定支撐，也有利于提升國家空間治理能力和治理現代化水平。同時，空間數據對于應急事件的精準布防意義重大。本次新冠疫情期間，通過打通各類數據，對新冠患者的空間軌跡進行可視化，為市民提供周邊疫情及同程信息查詢，可快速獲取暴露風險情況，也能為市民出行提供建議[4]。

自2018年國家推動行政機構改革以來，多數地方政府組建了大數據管理局[5]，正在大力推進政務數據共享開放工作，各類數據共享資源目錄、共享標準、制度辦法等規章制度陸續出臺，在此背景下強化數據“空間”意識恰逢其時，將會極大地推動空間治理的現代化水平。基于此，通過系統梳理我國政府數據開放共享發展歷程，并分析以空間位置為基礎的政府數據開放共享建設現狀、存在問題及其主要成因，在此基礎上提出未來改善提升的對策建議。

1 國內政府數據開放共享基本現狀

1.1 探索歷程

我國政務數據開放共享最初來源于國家推進電子政務的相關工作。上個世紀80年代中期，辦公自動化引入中國，此后，國家電子政務、政務信息公開、政務數據開放共享建設加速。根據不同階段發展特點及國家相關政策導向，可將我國的政務數據開放共享分為政務信息化、政府信息公開、政務數據開放共享3個階段（表1）。

表1 我國政府數據開放共享發展歷程梳理一覽表（截至2020年9月）

1）政務信息化階段（2002—2006年）。2002年8月中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》（即中辦發17號文），這是我國電子政務的第一個綱領性文件，標志著我國電子政務正式進入落地實施階段。該指導意見明確提出建設十二個重要業務系統，也即是業內常稱的“十二金”工程。這種金字工程建設方式，就是通過各職能部門“自上而下”的部門信息化建設方式，快速滿足職能部門信息化的業務需求。此后，政府門戶網站相繼開通，《國家電子政務總體框架》發布并明確了服務與應用系統、信息資源、基礎設施、法律法規與標準化體系、管理體制等五大方面，逐漸明晰了全國電子政務的頂層設計總體框架，進而推動信息化向業務整合、業務公開的方向演進[6]。

2）政務信息公開階段（2007—2014年）。為保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，2007年4月頒布了《政府信息公開條例》。該條例實施后，幾乎每年都出臺相應的指導意見，明確制度規范、信息發布、保密審查、主動公開與依申請公開、監督保障等內容，對于政務信息公開共享具有重要的推動作用。在此政策影響下，政府公開信息數量大幅提升，公開制度更為規范，并拓寬了人民群眾參與社會經濟事務管理的渠道。

3）政務數據開放共享（2015年至今）。伴隨大數據、云計算和“互聯網+”理念的持續深入，特別是2015年8月，國務院以國發〔2015〕50號印發《促進大數據發展行動綱要》，標志著我國正式將大數據納入國家戰略，將數據作為一種“資產”加以對待。根據該綱要，制定政府數據開放共享資源目錄清單、建設國家政府數據統一開放平臺、完善法規制度和標準體系以及提升政府數據治理能力成為了重要的建設目標。此后，《政務信息資源共享管理暫行辦法》（國發〔2016〕51號）、《政務信息資源目錄編制指南》、《政務信息系統整合共享實施方案》等相繼出臺，對政務信息資源的分類、責任方、格式、屬性、更新時限、共享類型、共享方式、使用要求等內容做了進一步的規定。同時，這一次政務數據開放共享發展浪潮，直接促進了地方“自下而上”探索數據資產轉換提升的實踐浪潮，如貴州、上海、浙江走在了全國前列。

隨著地方實踐推進，數據開放與共享的側重點進一步明晰，共享是面向政府部門之間的信息共享，開放是面向社會大眾的信息開放。如上海于2016年3月頒布了《上海市政務數據資源共享管理辦法》，并于2019年8月出臺了《上海市公共數據開放暫行辦法》；浙江于2017年3月頒布了《浙江省公共數據和電子政務管理辦法》，并于2020年6月出臺了《浙江省公共數據開放與安全管理暫行辦法》。

1.2 主要成效與問題

1）地方數據開放平臺快速推進，但中小型城市建設依然薄弱。自政務信息化建設以來，政府門戶網站已全部建立，政務信息公開也成為其中的重要內容，同時近年來地方數據開放平臺建設步伐加快。根據復旦大學數字與移動治理實驗室鄭磊團隊發布的《中國地方政府數據開放報告》（2020年上半年），2012年全國僅北京、上海、廣東湛江3個數據開放平臺，截至2020年4月已增長至130個，特別是2018年以后增加更為迅速，2012—2018年6月共增加了53個地方政府數據開放平臺，但2018—2020年4月接近一年半的時間增加了74個。從行政層級來看，全國省級開放平臺18個（含2020年下半年開通的重慶），覆蓋了全國省級單元的60%左右，地級市（含副省級）開放平臺113個，僅覆蓋全國行政單元的1/3左右，內地省份地級市普遍建設滯后，差距明顯。

2）數據內容逐漸豐富，但數據質量有待提升。以國內首個地方數據開放網站“上海市公共數據開放平臺”為例，2012年成立的當年提供了212項數據集、30項數據產品可下載[7]，截至2021年3月8日，該平臺已接入49個部門、98個數據開放機構、5 183個數據集（其中2 351個數據接口），數據內容大幅度提升。但從數據質量來看，受傳統的“十二金”工程建設方式的影響，政府部門信息“煙囪”林立、信息“孤島”割裂，導致數據開放網站中的數據多為各委辦局門戶網站公開數據的集成，信息過濾問題突出，數據精細化程度不足，數據深入挖掘難以開展。

3）法律法規穩步推進，但配套標準規范嚴重滯后。自2006年頒布《國家電子政務總體框架》后，《政府信息公開條例》《政務信息資源共享管理暫行辦法》等相繼發布，但是國家層面除了發布《政務信息資源目錄編制指南》外，基本上沒有出臺相應的配套技術標準。地方上也是以條例和管理辦法為主，規范的內容較為宏觀，對于信息項的內容并沒有明確，導致不同部門開放共享數據的時空間信息參差不齊等問題突出。僅有少數的地方政府組織出臺了相應的規范，如廣東省在2018年出臺了政務信息資源標識編碼規范、電子政務數據資源開放數據技術規范、電子政務數據資源開放數據管理規范，可見配套標準規范滯后也是導致政府數據開放共享難的一個重要原因。

2 政府空間數據開放共享的主要問題與成因

2.1 政府數據“空間”信息的基本類型

空間作為一切社會經濟活動發生的載體，對于提升數據治理能力至關重要。上海等地根據編碼內容與地理要素的位置關聯，提出了相應的地理要素編碼編制[8]。本研究根據政府數據表達空間關系的方式差異，將政府數據的“空間”信息分為空間單元、空間地址、空間數據3種類型。

目前，實驗室環境檢測數據普遍是化驗人員依據化驗室分析的原始數據，進行檢驗項目結果的手工計算，經互審、實驗室負責人審核后，進行匯總上報，再由相關部門的技術人員對匯總數據進行分析評價后對外報告．從原始數據的手工計算到互審、負責人審核并匯總上報共三審，其目的是消除人工計算、匯總及分析評價過程中產生的錯誤．但是，這個過程不僅浪費了人力、物力，還會因過程中某環節的疏忽出現計算誤差、重復工作多，甚至有計算錯誤而導致決策的失誤等問題．由于分析人員技術經驗不足及結果報錯，結果單位報出有誤等造成樣品測試結果隨機誤差較大[4]．由于檢測業務的快速增長，人工處理過程也會引起檢測報告延遲率上升．

空間單元。行政區劃常常成為政府信息統計公布的基本單元，一般按照“省-市-縣-街鎮鄉-村社”進行空間組織。為規范行政區劃使用，國家編制了針對縣級及以上行政單元的GBT2260-2007《中華人民共和國行政區劃代碼》，以及針對街鎮鄉行政單元的GB-T10114-2003《縣級以下行政區劃代碼編制規則》等國家標準。為國民經濟和社會發展統計的需要，國家統計局將村社層級、城鄉分類統籌考慮后編制了《統計用區劃代碼和城鄉劃分代碼編制規則》（國統字〔2009〕91號），共形成17位的編碼體系（見圖1）。

圖1 統計用區劃代碼和城鄉劃分代碼示例

空間地址。地址即是某個事物通信的唯一坐落位置，帶有空間位置的數據一般采用門樓牌號予以表達，如**區縣**街/鎮鄉**村社**路**號；亦或是通過經緯度信息等屬性字段形成的數據表單。這種帶有空間地址信息的數據表單，可通過地址匹配等手段轉化為空間數據。

空間數據。空間數據是確定地理現象和對象空間位置和相互關系的數據，一般可直接采用空間信息軟件（如GIS、CAD）等打開，或通過在線地圖服務及應用接口加載利用的地理空間類數據。空間數據的特點是圖示化表達更為直接、空間反映更為精準，可快速地轉換為空間決策支持的應用方向。

2.2 存在的主要問題

雖然近年來全國政府數據開放共享快速推進，但是整項工作仍然面臨數據共享內容不全、共享深度不夠、數據質量參差不齊等諸多問題。在政府數據共享環境困難重重的環境下，政府數據的“空間”信息推進更是相差甚遠，具體表現在：

一是政府數據的“空間”意識薄弱，多數政府職能部門缺乏“空間”信息。受業務辦理慣性等因素影響，各部門長期采取“表格”治理的方式進行各項業務操作，對空間位置要求不高[9]，大部分數據并不涉及具體的“空間”屬性信息，導致數據無法“空間化”。部分數據具備一定的空間信息，但空間屬性的標準化程度較低，比如以空間單元表述的空間信息，有的填報為“**街道”，也有的填報為“**街道辦事處”，出現了名稱不一、空間隸屬層級缺失、代碼編碼缺失等問題；以空間地址表述的空間信息，有的數據條目精確到了門牌號，也有的僅填寫“渝北”、“新牌坊”等模糊地段位置。由于數據空間屬性精細化程度的差異，使得數據“空間化”無法實施。以上海市有關部門共享的兩份數據為例，上海市住建委提供的城市普通地下室包括了區名稱、工程地址等相近的空間信息，但是這類數據少之又少；而上海市教委提供的普通高等學校信息，僅包括統計年份、機構名稱、機構類型三項數據字段。

二是空間地理基礎數據庫建設亟待優化，尚未發揮空間信息的基礎支撐作用。為推動政府信息共享，國家層面較早就確立了建設自然人、法人、自然資源和空間地理、電子證照四大基礎數據庫。然而，在工作推進過程中，空間地理基礎數據庫尚未形成統一的地名地址庫，也尚未向其他三大基礎數據庫以及其他的應用主題庫和部門政務數據池提供空間位置調用接口，空間信息的“底座”開放性不夠，就導致其他數據庫在建設的過程中難以形成空間化的數據管理方式限制了數據的“空間”信息運行效率。

四是空間元數據標準缺失，導致信息填寫不規范。目前雖然住建部形成了CJJ/T 144-2019《城市地理空間信息元數據標準》，但尚未成為全國通用的普適性國家標準，國家政務數據開放共享也并沒有采納行業標準進行數據的空間屬性共享方面的規范指導，導致空間信息填寫混亂，各項數據之間難以打通聯系，無法發揮數據耦合交叉的最大價值。以上海市為例，上海市作為全國最早推行垃圾分類的城市，綠化和市容管理局通過公共數據開放平臺提供的2015年垃圾分類場所數據（表2），但是由于沒有標準規范予以指導，所屬街道數據項填寫參差不齊、空間精細化程度不一使得數據“空間化”無法實施。

表2 上海市虹口區垃圾分類場所信息樣表（2015年）

2.3 問題成因分析

出現上述問題，主要受制度機制、部門利益、空間開放意識、標準規范等因素的影響（見圖2）。

圖2 政府空間類數據構成、存在問題與主要成因關系圖

一是數據共享體制機制尚未完全建立，導致政府數據共享常常“應付了事”。政府數據共享涉及到所有政府職能部門甚至是其下屬的各類事業單位，需要強有力的政策手段予以保障。政府部門“清家底”的工作是一項“一把手工程”，目前多數情況下通過市政府辦公廳發文的形式推進本項工作，顯然難以成為推進政府數據共享有力的制度保障。

二是部門利益相互掣肘，導致“空間”信息共享困難。數據是代表部門權利的重要資源，也是相互制衡的重要手段。數據的“空間”信息共享，往往需要提供精細化程度更高的基礎數據，致使政府決策時數據提供部門話語權降低，甚至涉及到財政預算與支出等敏感話題，也就成為了數據“空間”信息共享的最大阻礙。同時，由于數據“空間”信息共享容易帶來數據安全、觸犯個人隱私等潛在風險，這也往往成為部門不愿共享數據“空間”信息的顧慮。

三是空間主管部門開放意識不夠，導致基于“空間”基礎的政務數據使用困難。空間是社會經濟活動發生的一切基礎，而目前空間信息主要由改革后的自然資源部門承擔，但自然資源部門主導的空間基礎地理信息平臺尚未在安全可控的范圍內向其他部門開放使用，導致其他部門也難以在統一的空間底圖上進行“作業”。同時，自然資源部門主導的空間基礎地理信息平臺也需要各職能部門的社會經濟運行、城市管理數據加以補充完善，形成以空間信息為基礎、集成眾多委辦局管理運行的集成平臺。

四是“空間”信息的標準與規范缺乏，導致數據“空間”信息共享框架難以建立。雖然住建部形成了行業標準(CJJ/T 144-2019)，但由于一方面行業標準比較新，另一方面也未與各方形成共識，導致空間信息共享不規范。而在空間位置信息共享方面，目前從國家到地方均未出臺相應的技術標準，哪些數據需要共享空間信息、需要明確到什么程度，均未明確。同時，目前也尚未形成空間位置調用接口規范，部門之間的數據難以聯通，致使數據“空間”信息共享框架難以確立。

3 對策與建議

3.1 樹立理念

伴隨數字中國戰略的實施，以及國家致力于加快推進國家治理體系和治理能力現代化的發展要求，強化空間治理理念，對于提升政府決策的科學化、精準化具有事半功倍的效果。空間主管部門應主動開放空間基礎信息平臺，相關部門更是應該樹立部門數據的“空間”信息意識，加強政府數據的空間入庫工作，形成以空間為載體、社會經濟運行數據“多維”疊加的空間體征庫，推動數字孿生城市建設。

3.2 制定標準

深化需完善空間信息的數據資源目錄，盡快形成空間化的地名地址庫和空間單元層級體系，制定數據空間地理信息填報規范，形成政務空間大數據標準體系。以標準體系為引領，促進分散、差異化的部門數據管理向標準化的協同治理轉變，提高數據“空間”信息的規范性、完整性和適用性。

3.3 強化應用

以應用需求為驅動，逐步完善共享數據目錄與相關內容，使數據在生產、共享、應用中“流動”起來，形成動態循環、可持續發展的價值閉環，培育新的產業業態，推動數字經濟發展，不斷釋放數據的經濟價值、社會價值，提升數據治理能力。

3.4 統籌協調

發揮省/市政府的統籌協調作用，牽頭制定工作方案，建立協調工作機制，在省/市政府辦公廳下設置相應的協調機構，成立領導小組，具體工作由大數據主管部門承擔，規劃和自然資源、民政、住建、教委、衛健委、生態環境等多部門參與，推動政務數據體系的空間信息完善。建議省/市大數據主管部門制定政務數據空間信息的采集、共享標準規范等事宜，規劃和自然資源、民政負責地址庫和地理空間單元庫，住建、教委、衛健委、生態環境等部門率先調用并調試空間接口、共享空間數據，逐漸向全省/全市范圍內推廣應用，促進社會治理向空間化、精細化轉型。

4 結語

促進政府數據開放共享是當前世界各國加強數據治理、釋放數據價值的重要發展方向，而空間是一切社會經濟發生的載體，強化政府數據開放共享中的空間信息內容意義重大。本文通過對我國政府數據開放共享歷程的系統梳理，在總結當前政府數據存在空間單元、空間地址、空間數據3種空間信息類型的基礎上，認為以空間位置為基礎的政府數據開放共享存在數據空間薄弱、地址庫支撐作用缺乏、空間數據少且質量差、空間元數據標準缺失等問題，并認為產生這些問題的原因主要包括制度機制、部門利益、空間開放意識、規范標準等4個方面。研究最后從樹立理念、制定標準、強化應用、統籌協調4個方面提出了方向性的對策建議，但工作推進是一個長期而艱辛的過程，期待未來針對具體問題、工作方法做更深入的研究探索。