蘇格蘭兒童福利政策的背景、內容框架與實踐模式
——以《對每個孩子都正確》為例*

田波瓊申仁洪

(1重慶師范大學教育科學學院，重慶，401331)（2重慶市課程與教學研究基地,重慶，401331）

《對每個孩子都正確》（Getting It Right for Every Child）是蘇格蘭政府促進兒童健康成長的具有里程碑意義的福利政策，〔1〕讓兒童和青少年能夠及時、按需地從正確的人那里得到正確的幫助，以保障每個孩子的基本權益和幸福體驗。該政策的實施框架覆蓋范圍廣，貫穿于所有影響兒童、青少年及其家庭的現行政策、立法和具體措施中。2013年出臺的《兒童與青少年（蘇格蘭）法案：政策備忘錄》〔Children and Young People（Scotland）Bill:Policy Memorandum〕將《對每個孩子都正確》聯合多個部門兒童提供服務的方法嵌入了蘇格蘭全國兒童服務綜合系統。隨后，兒童福祉指標等內容被納入《蘇格蘭兒童及青少年法（2014）》〔Children and Young People（Scotland）Act 2014〕?！秾γ總€孩子都正確》通過預防和早期干預、必要時跨組織的多機構協作，在教育、健康和社會工作領域為兒童及其家庭提供普惠性公共服務?！?〕本文通過分析《對每個孩子都正確》出臺的背景，剖析其內容框架和實踐模式，以期為我國兒童福利政策的制定和實施提供參考。

一、《對每個孩子都正確》出臺的背景

（一）為蘇格蘭兒童提供最佳的成長環境

蘇格蘭政府希望蘇格蘭成為兒童成長的最佳場所，然而暴力行為、經濟困難和忽視、虐待等問題使兒童教養面臨挑戰。因此，《對每個孩子都正確》成為蘇格蘭政府改善兒童成長環境，促進兒童發展的政策工具之一。

（二）蘇格蘭提倡普惠性的兒童福利政策

2001年，蘇格蘭政府出臺了《為蘇格蘭兒童提供更加完善的綜合服務》（For Scotland’s Children:Better Integrated Children’s Services），〔3〕建立了基于信息共享，以普惠性的公共服務理念為基礎的兒童綜合服務體系。其中提出的為每個兒童提供一個記名人的措施，標志著兒童服務范式從被動轉向主動。此外，它的推行促進了蘇格蘭一系列政策的出臺。這些政策和倡議被整合后納入了《對每個孩子都正確》中，促成了《蘇格蘭兒童及青少年法（2014）》的頒布?！秾γ總€孩子都正確》的核心內容也正式成為該法規的重要組成部分并被遵照執行。

二、《對每個孩子都正確》的內容框架

（一）貫穿《對每個孩子都正確》的價值訴求和實施準則

《對每個孩子都正確》以促進兒童福祉為政策價值取向，確立了以下實施準則：了解兒童在家庭和社區環境下的發展狀況，并及時滿足其發展需要；以情感需求和人身安全為根本的、廣泛的兒童保護；聽取兒童意見，讓兒童參與影響自身發展的決定；將兒童的發展視為一個整體、系統的過程；盡可能利用兒童現有的社會支持增強其抗逆力；促進機會均等，重視兒童多元性；考慮兒童短期和長期的發展需求，提供適當、相稱和及時的額外幫助；與家庭合作并提供支持；幫助兒童和家庭了解會有哪些可能的幫助，可以如何選擇；在保障兒童保密權的同時，在協商后分享與其相關的信息；堅持尊重、耐心、誠實、可靠、堅韌、正直是應該得到重視的品質；建設一支稱職、團結協作的服務人員隊伍，改善兒童的福祉?！?〕這些實施準則為兒童服務工作指明了方向，增強了服務效能。

（二）確定服務標準以滿足兒童需要

由于每個兒童及其家庭的需求和期望差異很大，因此，《對每個孩子都正確》鼓勵國家和地方層面將政策與實際相結合，讓機構和服務人員圍繞兒童成長的需要改善服務，同時，服務人員的多元化服務和多部門的協作需要統一的服務標準，準確定位每個服務人員的角色并落實其責任，才能保證服務的質量和效率。因此，《對每個孩子都正確》制定兒童服務機構的10個核心要素（見表1），規定其服務人員的角色和責任，為政策實施提供了高質量的服務基準。表1中，1—3條、4—7條、8—10條分別代表兒童服務在文化、實踐和制度層面的轉變?！?〕

表1 核心要素〔6〕

（三）以記名人的方式使兒童獲得及時和恰當的幫助

記名人（Named Person）指兒童及其家庭的一對一實名服務聯絡人。記名人主要由衛生和教育服務部門提供,其職責是向兒童及其家庭提供咨詢、告知相關福利政策和資助服務，同時與服務人員或相關兒童服務部門討論關于兒童的早期干預與成長發展等問題?！?〕兒童從出生到上學年齡的記名人由其家庭健康訪視員擔任。家庭可從其記名人那里得到直接資助，或通過記名人獲得國民保健系統、地方當局、第三方部門或社區團體提供的相關服務。

記名人當中的部分服務人員會作為首席專業人員（Lead Professional）為兒童服務，其職責是確保多機構在為兒童及其家庭提供服務時能協同運作，提供及時和恰當的服務。

三、《對每個孩子都正確》的實踐模式

《對每個孩子都正確》的實踐模式是一種基于循證的實踐方法，用于記錄、評估、規劃和審查需要被服務的兒童和家庭。該實踐模式為服務人員和機構提供了明確的評估、分析和行動指南，以及支持方案。〔8〕

（一）評估工具

《對每個孩子都正確》實踐模式的評估工具包括八項福祉指標、抗逆力矩陣和“我的世界三角”。這些工具幫助服務人員收集有關兒童福祉的信息，以確定服務兒童時所需關注的問題、可能需要的支持和行動。

1.八項福祉指標

八項福祉指標指安全（Safe）、健康（Healthy）、成就（Achieving）、被養育（Nurtured）、主動（Active）、受尊重（Respected）、負責任（Responsible）、被接納（Included）（見表2）。八個福祉指標相互聯系，基于生態理論的整體性思維，考慮了家庭、社區、社會環境等的相互作用對兒童的影響?！?〕家庭和服務人員可使用八項福祉指標了解兒童的需要。

表2 八項福祉指標〔10〕

2.抗逆力矩陣

抗逆力矩陣支持專業人員通過平衡保護因子（優勢）和危險因子（劣勢）來評估影響兒童生活的一系列因素，也可以用于判斷兒童哪些方面需要被優先計劃與支持?？鼓媪仃囉赡婢场⒈Ｗo性環境、脆弱性、抗逆力組成。逆境指對兒童健康發展構成威脅的生活事件或環境。保護性環境指生活環境中，對兒童發展不利起緩沖作用的因素。脆弱性描述了對兒童、家庭和社區健康發展帶來威脅和挑戰的因素特征?？鼓媪γ枋隽死щy條件下能幫助兒童發展的因素特征?？鼓媪τ砂踩A〔我有（I have）〕、自尊〔我是（I am）〕、自我效能〔我能（I can）〕組成。安全基礎指在任何時候，兒童都能擁有關愛和幫助他們的人；自尊指兒童被別人和自己尊重；自我效能指兒童有一定的問題解決能力?？鼓媪仃嚍檫M一步全面分析影響兒童發展的因素提供了分析框架。

3.“我的世界三角”

“我的世界三角”（My world triangle）作為一種評估工具，幫助服務人員以兒童為中心，從兒童視角審視影響其發展的三個方面，即兒童本人、兒童家庭和外部環境。這樣的評估方式使服務人員能夠系統地考慮影響兒童成長的因素。“我的世界三角”支持把兒童發展的需要和風險及其生活中的積極因素、優勢和福祉給予同等考慮，并圍繞這三方面收集資料，幫助服務人員樹立生態系統發展觀，并在必要時立即向兒童提供幫助。

（二）行動指南

1.觀測、記錄與評估

八項福祉指標用于觀察、記錄兒童的福利需求，以及服務人員的服務情況，并判斷是否需要進一步評估或采取行動。而后，服務人員會利用抗逆力矩陣和“我的世界三角”進一步收集、構建并分析信息。最后，通過深入分析、評估妨礙兒童健康發展的因素、獲得所需信息的情況、被服務的內容、是否需要額外幫助等，為下一步服務行動奠定基礎。

2.計劃、行動與審查

八項福祉指標還用于在制定或審查計劃時評估兒童的需要，以及計劃實施效果。在《對每個孩子都正確》的實踐層面，地方當局要為需要幫助的兒童制訂照料、保健或個性化教育計劃。每個計劃都包括以下內容：實施計劃的理由、計劃的合作伙伴、兒童及其父母或監護人的需要和意見、改善兒童現狀的具體措施和細節、需要提供的資源、行動時間表、應急計劃、審查計劃的安排、首席專業人員的安排、必要時采用的強制性措施等。在審查結果時，需要關注采取行動的預期結果，以此判斷是否需要做出改變。

四、實施效果

為了檢驗《對每個孩子都正確》的實施效果，蘇格蘭政府于2006年6月發布了兩個名為探路者的早期干預項目。對探路者項目的評估結果表明，〔11〕《對每個孩子都正確》的實施使機構的組織文化、工作人員的價值觀、跨機構部門的合作方式都發生了積極變化，對兒童及其家庭產生了積極影響。第一，兒童保護初見成效，兒童保護轉介率穩步下降。第二，兒童普遍得到了較好的照顧，在對處境不利兒童的資助、改善兒童的臨時護理、對青年監護人的支持、對少數民族兒童的照顧等方面取得重大進展。第三，在兒童服務的專業做法、干預措施和資源提供等方面產生了累積影響，滿足了許多兒童的需求；記名人和兒童及其家庭建立了親密合作關系。數據顯示，《對每個孩子都正確》的實施使蘇格蘭三分之二的兒童福祉改善明顯。

此外，2012年，督導專員對《對每個孩子都正確》執行情況的調查發現：《對每個孩子都正確》讓兒童服務實現了文化、實踐和制度方面的積極轉變?！?2〕2013年，蘇格蘭政府對《對每個孩子都正確》在32個郡的執行情況進行評估，發現各地區都相應取得了進展?！?3〕

五、對我國兒童福利政策的啟示

（一）以兒童需要為核心，建立政府主導的適度普惠型兒童福利政策體系

隨著我國社會的家庭結構、功能和養育模式發生變化，兒童的生存與發展樣態趨于多元化。無論是困境兒童還是普通兒童，都迫切需要全面的福利制度滿足其多元化需求。傳統的補缺型福利制度以滿足特殊或困境兒童的需求為主，因此，構建供給充足、多元主體參與的普惠型兒童福利制度是社會發展的必然選擇，也是踐行“兒童利益最大化”的社會理念的重要途徑。〔14〕首先，政府可以發揮在政策制定與資源分配中的主導作用，建立起國家主導、各部門配合、社會參與的普惠型兒童福利政策框架。從當前兒童福利發展最為緊迫和重要的問題入手，逐步推動兒童福利從特殊兒童群體向普通兒童群體覆蓋。其次，福利對象需覆蓋城鄉、不同類別的所有兒童，在政策的制定與實施、財政供給標準等方面向弱勢兒童傾斜，實現兒童福利的普惠性和平等性。再次，福利政策需以兒童和家庭需要為中心，重視兒童生存和發展的本能需求、必需條件和權利，同時還需注重其內心的幸福體驗。最后，普惠型兒童福利供給還應具有全面性，應涉及生活、教育、醫療、司法、住房、家庭服務、社區支持等方面，為兒童健康成長保駕護航。

（二）伙伴合作，賦能家庭，增強家庭福利供給

《對每個孩子都正確》的實踐結果表明：增強福利供給能提高家庭抗風險能力，增進其正向功能，支持家庭的實質就是促進兒童福祉。這為我國兒童家庭支持政策提供了以下思路。首先，可通過頂層設計，建立面向所有兒童的家庭支持政策。一方面，堅持補缺型和普惠型相結合的原則，建立分層分類的家庭津貼制度。結合實際，通過稅收和學費減免、發放津貼等方式，為所有兒童家庭提供不同程度的經濟支持。另一方面，完善兒童照顧等親職福利政策，如通過頒布產期“雙親假”制度，支持父親參與家庭育兒，加強育齡和哺乳期婦女的職業保護。政府通過購買服務、教育券等方式完善我國托幼服務，緩解工作與家庭照顧的矛盾。其次，可加強社工隊伍建設，以社區為依托，需求為導向，將兒童家庭服務與提升家長教養能力視為兒童社會工作的一部分，為家庭提供就業指導、心理咨詢、社區照顧、健康服務、育兒指導等綜合性服務。再次，幼兒園和學校可與家庭建立伙伴合作關系，在教育和生活等方面為家庭提供支持。

（三）多部門聯動，落實主體責任，為兒童和家庭提供精準服務

為兒童和家庭提供精準的服務，其內容主要包含準確性和及時性兩層含義。一方面，國家應發揮其領導職能，建立多部門聯動的普惠性兒童服務機構。我國幅員遼闊，各地區的兒童及其家庭的發展需求和期望差異大，沒有單一的服務或機構能夠滿足其所有要求。因此，在改善和發展兒童和家庭服務時應注重多機構和多部門合作，為兒童和家庭提供精準化服務。兒童福利涉及兒童生存與發展問題，不僅與民政部門有關，還涉及人社、教育、財政、衛健委、司法等諸多職能部門。政府應加強對各部門工作的統籌和協調，明晰其主體職責，避免政策和責任的交叉重復以及相互推諉，以保證為兒童和家庭獲得及時、恰當的服務。另一方面，可以借鑒《對每個孩子都正確》的記名人制度，將責任落實到相關服務部門個人。在現實境遇中，很多地處偏遠的農村家庭和處境不利的兒童及其家庭遇到困難時，無法及時準確地向地方求助，得到支持。因此，我們可以充分發揮各級婦女兒童工作委員會、社區、幼兒園、學校等的作用，讓婦聯、村委會或居委會的工作人員、社工、幼兒園教師等作為兒童及其家庭一對一的服務聯絡人，讓兒童及其家庭獲得及時和恰當的幫助，一定程度上預防困境兒童的產生。

（四）建立完善的數據庫,基于評估與分析，為兒童和家庭提供合理的支持與干預

首先，我國可以面向所有兒童和家庭，分層分類，建立完整詳細的信息數據庫，及時維護和更新信息，為相關部門開展工作提供依據。其次，可組建專家團隊，編制專業的評估工具，了解兒童的發展和需要，對其家庭、社區等成長環境的優勢和風險進行專業評估和分析，并識別具有發展風險的兒童和家庭，及時制定合理的早期干預方案。再次，加強對相關部門工作的督導，以保證兒童和家庭福利政策落到實處。同時，對已開展的支持與干預方案的實施效果進行評估和反饋，對好的經驗進行推廣，對其不足之處促其改進。最后，打造“兒童友好、家庭友好”型社區，加強社區資源的建設，定期舉辦有利于兒童成長和家庭建設的講座并提供咨詢服務。同時，社區可定期走訪有特殊需要的兒童家庭，對其加大支持力度，并協助其獲得社會資源，提升家庭生活質量。