縣級財政機關事業養老保險支付壓力分析及對策

楊春娟 王艷莉

遼寧省鐵嶺市西豐縣財政金融工作服務中心

當前縣級政府部門在教育、醫療、衛生等方面的投入都不斷加大，公共服務領域的剛性支出呈現持續增長趨勢。尤其是在新冠疫情肺炎的影響下，很多地方政府財政減收、支出增加的現象比較普遍，激化了財政收支矛盾，增加了財政支付壓力，想要實現收支平衡難度比較大。目前，如何進一步緩解縣級財政支付壓力，特別是養老保險等保基本民生支付壓力，是有關部門需要思考和關注的重點，這是促進財政平衡可持續性的重要手段，同時也是推動區域經濟和社會穩定發展的重要課題。

一、縣級財政機關事業養老保險支付壓力的主要原因

(一)人口老齡化問題日益凸顯，收支矛盾突出

當前我國經濟發展水平得到了大幅度提升，人們生活質量越來越高，人口老齡化問題較為突出。就目前情況來看，距離退休的職工人數和總數的比例持續上升，對養老金的需求量隨之逐年增加，機關事業單位編制總量不變，基本是退一進一，甚至有些地方消化以前超編人員退二進一，且新進人員工資水平低繳費金額較低，導致領取關老金待遇與在職繳費對比無論是人數或是金額上差距越來越大，機關事業養老保險收支矛盾日漸加大，這也是目前縣級財政機關事業養老保險支付壓力陡增的主要原因之一。

(二)養老金連續增長，支付壓力逐漸增加

根據有關數據調查顯示，從2004年至2021年養老金連續增長了十幾年，從側面突出了縣級財政機關事業養老保險基金支付數量的持續增長。參保繳費比例不變保費收入基本零增長，各級財政投入比例不變，導致縣級機關事業養老保險金支付缺口需要縣級承擔部分逐年加大，經濟欠發達地區原本經濟總量小、經濟增長比例遠遠低于養老金增長比例等原因，縣級財政對機關事業養老保險的支付壓力越來越大，從長遠看容易引起供需失衡，增加養老保險支付風險。

(三)養老金支付缺口地方承擔比例過高，地方財政壓力大

目前，機關事業養老保險金支付除依靠自身保費收入外，上級財政補助占養老金支付比例較低，資金缺口部分百分之九十以上需要地方財政承擔，地方財政特別是縣級財政可持續發展空間小，收入總量低，地方經濟增長比例遠遠不能滿足當前支付增長需求，特別是像機關事業養老保險這類的民生保障資金需求，在當前保“三保”支出的形勢下，縣級財政收支壓力與日俱增，進而導致其具備長期化的特點，無法在短時間內解決。尤其是外界條件影響下，縣級財政減收、支出增加的現象比較普遍，進一步激化了財政收支矛盾，增加了財政支付壓力，靠自身財務想要實現收支平衡難度比較大，財政風險容易向金融領域擴散。

二、縣級財政機關事業養老支付壓力解決對策

(一)保費收入及時足額入庫專款專用

在當前繳費政策不變的前提下，各級機關事業養老保險經辦機構、稅務部門、財政部門要各負其責，機關事業養老保險經辦機構要保障保證各單位在職人員應保盡保，稅務部門要保障保費收入征繳并及時足額入庫，財政部門要保障不擠占挪用已入庫保費收入、專項款專用全部用于養老金支付。

(二)保證縣級財政收支平衡，確保養老金投入有保障

想要有效緩解縣級財政機關事業養老保險支付壓力，就要將保持財政平衡作為重要抓手，保障縣級財政資金投入，從項目管控、化債責任、債務監控等多個方面加大管控力度，明確劃分各方職責和具體工作內容，將政府性債務規模保持在可控范圍之內，從而降低債務風險。

1.完善縣級基本財力保障機制

隨著我國經濟體制改革的深入推進，各省市、縣級地區也都紛紛響應了國家號召，自上而下完善了財政管理體制，省以下的財政分配關系逐漸明確，能夠將上級劃撥的資金、下發的工作任務層層落實到位，并確保資金能夠向縣級、基層下傾，做到專款專用，提升資金利用率，實現各方面效益的最大化。在建設財力保障機制的過程中，需要對不同地區縣級保障能力進行分類分檔，實行和省市按比例分檔差別化分擔，保持基本穩定。在縣級“三保”支出方面，應出臺明確的政策文件予以規范，建立基本支出預算的定額體系，在條件允許的情況下，控制支出總金額，優先保障養老保險等保基本民生支出。

2.強化投資項目管控

為了帶動部分地區經濟的飛速發展，很多縣級政府、財政部門都會利用財政資金進行投資，以獲得更多經濟效益。但是如果沒有對被投資領域、市場等進行深入考察，事前的風險管理不到位，將會嚴重影響到資金的安全性，大大增加財政支出壓力。因此，強化投資項目管控十分有必要，在確定好投資項目之后，縣級政府應該先進行審核與分析，評估投資的必要性和可行性，并將相關資料進行上報。要本著“保在建，控新建，保重點，壓一般”的原則，要把重心放在重點項目、在建項目上，控制新建項目的數量、規模以及投資額，對一般產生收益較小、對人民生活質量提升幅度不大的項目，可采取一般化的管理模式。

3.建立化債責任機制

早在2018 年，黨中央和國務院就對政府部門隱性債務方面的工作提出了明確規定，要求各省市政府嚴格按照規范，深入分析隱性債務產生的原因以及解決方法，明確各地區黨委主體責任。縣級政府部門應積極響應上級部門的號召，為了提升整體工作水平，還可以在年度績效考核中，增設債務總量控制的相關指標，以充分調動各政府部門工作積極性和主動性。在縣級財政部門開展相關工作的過程中，要細化績效考核目標評價指南，尤其要重點關注債務計劃的有效落實，對于部分財政支付壓力較大的縣級政府，要把政府性債務的控制當做核心工作。

4.推進債務監管系統應用

信息化系統最突出的優勢就在于能夠同時處理海量數據，并隨時隨地對信息進行動態管控，讓領導人員如實掌握財政支付方面的情況。要發揮系統中各部分工具的作用，包括風險識別模塊、風險排查模塊、風險管理模塊等，準確把握自身的財力、土地以及經營性資源，將政府部門承擔的基礎設施、公益性項目建設情況等信息錄入到系統中，梳理償債能力。部分債務可能性質特殊，如果不及時清理可能會對政府部門發展帶來風險，可在監管系統的應用下優化債務結構，開展風險的分類管理，制定全面的、可行的風險防控計劃。

(三)緊抓財源、事權與產業

（1）積極培育財源。縣級地區要充分發揮區位優勢和資源優勢，準確把握國家政策中的關鍵點，抓住機遇以更好的應對挑戰。政府部門要積極推動當地特色產業的轉型升級，根據地方實際情況，大力發展旅游業、農業、工業、現代服務業、高新技術等產業，全面提升產品附加值，促進區域經濟發展水平質的提升。還可適當開辟新的市場和領域，培育穩定的經濟增長點和財源，減少對支柱產業的依賴，形成“多點開花”的穩定局面；（2）調整地方事權重點。在一般競爭性領域，縣級財政支出可適當的減少，降低不必要的資金浪費，隨后慢慢過渡到完全退出。在此基礎上，可以將更多資源和資金向基本公共服務領域、基礎設施建設等方面傾斜；教育、醫療衛生、文化、社會保障、農村基礎設施建設等，一直都是財政部門支出的大頭，同時也是需要重點關注的部分，應不斷加強資金投入力度，并適當控制行政管理支出的增長速度。此外，還可打造以地方債為主體的新型籌資機制，拓寬資金來源渠道，推動縣級債務朝著透明化、公開化以及規范化的方向發展；（3）鼓勵房地產業轉型升級。在我國經濟發展進入到新常態之后，為了維護社會穩定，提升人們生活水平，全國范圍內很多地區都開展了限購政策，傳統的純地產銷售模式難以持續發展。縣級政府部門應當深入了解當地法規，出臺相應的政策在原有房地產業的基礎上進行轉型升級，可以把傳統的純銷售模式，轉變為項目運營模式，為其帶來可觀的經濟效益。在國家政策的號召下，還可以把扶貧開發、鄉村旅游、農村建設都納入到發展模式中，使房地產業承擔起其職責，以緩解地方財政支出壓力。

(四)強化財政政策“逆周期”調控效果

1.做好收入組織工作

對“三本預算”進行統籌管理，即綜合使用一般公共核算，政府性基金預算和國有資本經營預算資金，要將資金向剛性支出需要方面傾斜，比如醫療、教育、住房、疫情防控等。在緩解財政支出壓力的同時，也要深入分析財政收入形勢，加強和財政部門之間的溝通和交流，盡可能降低稅務負擔，確保減稅降費能減則減，能免則免；在此基礎上，對財政收入進行合理分配和妥善保管，加大力度挖掘稅源，尤其是關注當地重點企業的稅務繳納情況，將依法征收、應收盡收貫徹落實。省級、市級部門可出臺相應的激勵機制，調動縣級部門工作積極性，常見的包括加大財源建設、強化激勵力度等，從而全面提升財政保障能力。

2.加強預算績效管理

預算績效管理，是縣級財政管理中比較容易忽略的重點，在各方面工作開展之前，應充分意識到事前績效評估機制的重要性，根據實際工作情況來完善績效目標。對于縣級部門開展的重點項目以及大額資金支出，要組織開展交流會議，并對績效進行全過程監管，尤其要重視民生項目、基礎設施、公益性項目等。對于建設周期超過一年的項目，或是實施時間超過一年的政策，要進行跟蹤問效，查看落實情況和進度。在動態評價調整機制的應用下，及時清除已經到期或是無法滿足當前時代發展需求的政策，為政府部門發展注入新的活力。可以將預算編制、預算執行等情況和績效評價結果進行結合，加強對績效評價結果的運用，避免出現無效資金、資金浪費、隨意使用等情況。在事前評估、績效評價、結果應用的一體化管理模式下，預算績效管理水平將會得到顯著提升。

3.動態化調整支出結構

預算管理對于政府部門的重要性不言而喻，應按照項目的輕重緩急來調整資金支出結構，根據是否為重點支出來實行有保有壓，保證基礎支出的同時，嚴格控制一般性支出金額數量，切實降低財政負擔。應采取有效措施對“三公”經費予以合理管控，在支出政策、階段性政策到期之后及時清理，非必要的提檔、提標以及提補事項都可暫緩，優先解決人民群眾的需求問題。縣級政府部門要加強支持基層保工資、保運轉、保基本民生，在民生類支出方面增加財政資金投入力度，確定好統一規范的標準。對于高科技產業、重點領域或是關鍵環節，可適當進行財政支出來調整產業結構，推動社會事業、社會治理、生態建設以及經濟效益的協同發展。

4.建立基于預警指標的動態預算調整機制

預算編制、預算執行并非一成不變的，而是要根據實際情況適當進行調整和改善。縣級政府部門可建立相應的管理機制，包括稅源管理、重點稅源與新興稅源動態專項預測等，當預算出現預測誤差時，應第一時間進行調整和優化。如果在每月、每季度的分析中，發現和實際情況存在著較大偏差，就應該重新研判財政預算的收支執行情況。應充分考慮到當地的經濟發展狀況和財政水平，計算縣級財政部門的承受能力預警指標并設置紅線，當接近紅線時應及時發出預警，在非必要性項目、一般性支出等方面節約資金，壓縮新增項目的數量和規模，始終將財政支出控制在縣級政府能夠承受的范圍內。

5.拓寬資金渠道

建立健全基本養老保險基金統籌管理制度體系，機關事業單位基本養老保險基金單獨建賬，和企業職工基本養老保險基金分別管理、分別使用。在基金管理方面，要將預算管理貫徹落實到位，納入社會保障基金財政專戶，將收入和支出分開管控，確保做到專款專用。地方財政應當加大管控力度，保證養老保險基金數量平衡，打造有效的管理機制。

(五)合理控制支出

縣級財政機關事業單位養老基金存在的問題，和盲目支出、盲目投資等都有著密切聯系。有關部門應對可能出現的風險、支付壓力等進行深入預測，對不合理的養老保險基金支出結構予以優化，從而起到緩解縣級財政機關事業單位財政壓力的作用，減少不必要的資金浪費。此外，還可將過往的基金支出情況作為重要參照依據，對養老基金的進出額進行合理管控，加快相關政策的改革與創新，提高基金繳納的靈活性。從宏觀層面來看，中央可出臺相應的政策與法律法規，對地方、縣級財政機關事業養老保險基金的支出予以合理管控，改變享受養老保險的最低年齡待遇；可從繳費年限、工作性質、工作內容、工作強度等入手，對養老金發放的系數予以調整，確保公平公正。

(六)制定健全的基金支付機制

完善的規章制度體系是各項工作順利開展的保障，縣級財政機關事業養老保險支付壓力過大的主要原因之一就在于立法不夠完善，養老保險的穩定性得不到根本保障。各級財政補助投入比例應與地區財政收入掛鉤，應統籌兼顧完善支付機制。縣級財政部門更應考慮自身支出能力等因素，建立風險管控體系，從過往風險事故中吸取經驗教訓，并對未來進行合理預測，及時清除養老基金支付方面存在的隱患，以全面強化風險防范能力。

三、結語

總而言之，縣級財政的主要職責在于為人們創造良好的生活環境，完善基礎設施，首要任務是要保障“三保”支出。本文對縣級財政機關事業養老保險支出的壓力與后果進行了分析，并提出了相應的解決對策，由此為縣級政府部門財政管理起到參考作用，為其穩定持續發展奠定堅實基礎，以保障我國整體經濟的穩定發展。