高等教育治理現(xiàn)代化：價值、表現(xiàn)與行動

袁秋菊

（1.華中師范大學(xué) 教育學(xué)院，武漢 430079；2.漢口學(xué)院 管理學(xué)院，武漢 430000）

中共十八屆三中全會決議明確提出，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全面深化改革的總目標(biāo)。其中，高等教育治理現(xiàn)代化是在國家治理現(xiàn)代化等理念和行動方式勃興的背景下提出的，其包括了價值塑造、資源集聚、網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、流程創(chuàng)新和問題回應(yīng)等問題。在全球化時代與現(xiàn)代化的進程中，高等教育系統(tǒng)越來越富有彈性并呈現(xiàn)多元化特征，并進一步走向社會中心，成為國家戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的重要角色，承載人民群眾對高等教育的更廣泛需求。

一、高等教育治理的興起與發(fā)展

（一）新自由主義帶來市場調(diào)節(jié)機制失靈

哈耶克在其著作《自由憲章》中寫道：“自由就是一個人不受其他人或者某些人武斷意志的強制，若要社會停滯不前，最有效的辦法就是給所有人強加一個標(biāo)準(zhǔn)。”新自由主義學(xué)派認(rèn)為，集強制權(quán)力和統(tǒng)一權(quán)威于一身的政府，會導(dǎo)致社會發(fā)展通向奴役的道路，而市場能夠?qū)崿F(xiàn)資源的合理分配，是個人實踐自由最重要的領(lǐng)域。19 世紀(jì)70 年代以前的自由資本主義時期，在亞當(dāng)·斯密的自由主義經(jīng)濟理論影響下，企業(yè)獨自經(jīng)營與自由競爭。市場機制在提高與發(fā)展資源配置的效率方面表現(xiàn)出了巨大的優(yōu)越性，但市場壟斷、分配不公和失業(yè)等現(xiàn)象也逐漸開始突顯。同時，資本私有的自利性開始暴露，資產(chǎn)階級與無產(chǎn)階級的分化日益嚴(yán)重，整個社會生產(chǎn)開始無限制擴大，購買力逐漸縮小。由此，亞當(dāng)·斯密的自由主義經(jīng)濟理論中，僅僅依靠充分發(fā)揮市場的作用來實現(xiàn)社會管理和資源配置遭遇了危機。

（二）凱恩斯主義時代的政府管理危機顯現(xiàn)

美國大危機爆發(fā)后，為解決周期性的生產(chǎn)過剩，凱恩斯主義成為治療市場缺陷的一劑良藥，其主張采取赤字政策，通過國家投資拉動經(jīng)濟增長，促進了國家干預(yù)經(jīng)濟這一新的形式出現(xiàn)。政府開始全面干預(yù)市場，在干預(yù)之初有效地遏制了經(jīng)濟危機，緩解社會矛盾方面，羅斯福新政用事實有力地證明了政府干預(yù)的有效性。但傳統(tǒng)的經(jīng)濟理性人假設(shè)中人自始至終都是自私自利的，他們總是充分理性、趨利避害。公共選擇理論繼承了這一假設(shè)，認(rèn)為人不僅在經(jīng)濟活動中追逐個人利益最大化，在政治活動中，官僚的活動和行為也會充當(dāng)經(jīng)濟理性人，自然地去追求自身利益，而不是公共利益。公共選擇學(xué)派的奠基者布坎南還認(rèn)為，政治過程與市場過程一樣，實質(zhì)就是通過交易實行利益互換，政府的大多數(shù)政策傾向，取決于官員與利益集團之間的利益沖突和協(xié)調(diào)。政府官員作為“人”或者說是“經(jīng)濟人”，自私自利的本性無法避免，他們不斷擴大自己的勢力范圍，追求政府規(guī)模的最大化，對各種社會事務(wù)大包大攬，管理效能完全不能適應(yīng)需要，政府全面干預(yù)的負(fù)面性效果又開始不斷積累。

（三）管理雙重失靈與多元發(fā)展需求激發(fā)治理勃興

20 世紀(jì)90 年代以來，經(jīng)濟全球化的發(fā)展極大地改變了公共管理的生態(tài)環(huán)境，社會關(guān)系日益復(fù)雜多變，相互依存的程度不斷加深。政府、市場和公民社會之間的合作正成為民族國家競爭力和國家繁榮的基本構(gòu)成要素。在這種情況下，治理理論應(yīng)運而生，越來越多的人針對逐漸復(fù)雜的社會事務(wù)，以及比較集中的公共權(quán)力之間的矛盾，開始嘗試通過以治理機制應(yīng)對市場或國家政策的失敗。國家也試圖通過重新配置公共權(quán)力，逐步將權(quán)力向社會組織與私營部門開放，提升管理的韌性與彈性。高等教育作為國家治理的有機組成部分，必然也受到了治理變革浪潮的影響，但整體而言，教育治理又具有自己的特性與相對獨立性，國內(nèi)外的教育治理基礎(chǔ)也不一樣。在西方發(fā)達國家，盡管政府的現(xiàn)代科層制與市場經(jīng)濟都比較成熟，但政府的單一管理與市場化改革導(dǎo)致的政府與市場“雙重失靈”，是促使教育治理興起的主要原因。對中國來說，改革開放以來，雖然教育取得了歷史性成就，但政府在教育管理中越位、缺位及錯位、利益相關(guān)者參與不夠等問題的不斷凸顯，導(dǎo)致學(xué)校辦學(xué)活力不足，促進人和社會發(fā)展的能力亟待提升。教育治理正是在這樣的背景下，開始針對傳統(tǒng)管理予以反思，重新定位政府管理角色，并基于一定的制度安排，促進行政管理部門、學(xué)校、社會組織及公民個體之間良性互動，合作管理教育公共事務(wù)。

二、高等教育治理現(xiàn)代化的價值旨?xì)w

高等教育治理現(xiàn)代化是在國家治理勃興的背景下提出的，因此，必須遵從于治理的一般價值尺度，比如規(guī)范化、科學(xué)化、效益化和民主化，典型特征是多元利益主體參與的共同治理，形成公平、有序、高效和自由的治理格局。

首先，高校“育人”的基本屬性，決定了其不能以行政權(quán)力與有效運行為目的，而應(yīng)該以知識追求及人力資源開發(fā)為使命。因此，在治理的目的方面，應(yīng)首先以關(guān)照人的發(fā)展作為最終目的，不斷追問教育之于人的價值和意義。同時，還應(yīng)回應(yīng)國家對高等教育功能的實際需求，保證高等教育為社會主義、國家戰(zhàn)略需求服務(wù)的方向性。

其次，雖然高校在本質(zhì)上是追求“獨立之精神、自由之思想”，但現(xiàn)實社會中獨立與自由是相對的，沒有無條件的自由和自治。高等學(xué)校作為高度復(fù)雜的多功能組織系統(tǒng)，不僅要高度依賴學(xué)者個人的創(chuàng)造力和教學(xué)科研基層組織的活力，還需要充分考慮利益相關(guān)者的意愿。因此，在治理的自主性方面，既不能妨害自主性和學(xué)術(shù)自由，也不能一味強調(diào)絕對的獨立自由，而需要在分權(quán)與集中、自主與問責(zé)中實現(xiàn)有效平衡。同時，行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的邊界也是相對的，我們既要從總體上區(qū)分，又要看到交集。兩者只有相互支持、相互依存，才能在決策、執(zhí)行和民主監(jiān)督方面，達到相互制約與協(xié)調(diào)運行。

三、高等教育治理現(xiàn)代化的具體表現(xiàn)

高等學(xué)校是具有多重利益格局、兼具社會性和經(jīng)濟性的組織，往往在伴隨一個國家的政治、經(jīng)濟和文化的發(fā)展中，并在與社會、國家的積極互動中逐步實現(xiàn)發(fā)展。不關(guān)注學(xué)校發(fā)展中的環(huán)境變遷，就無法理解、認(rèn)同學(xué)校的行為，以及設(shè)想學(xué)校的未來。因此，高校應(yīng)從國家發(fā)展環(huán)境變化與需求的戰(zhàn)略高度，提升社會責(zé)任意識，加強與內(nèi)外部利益主體的聯(lián)系，在探尋知識與真理中，進一步適應(yīng)、服務(wù)及引領(lǐng)社會，回應(yīng)社會關(guān)切。在高等教育領(lǐng)域，治理現(xiàn)代化主要表現(xiàn)在以下三方面：首先，公民基于自身權(quán)利、利益和公共價值關(guān)懷而參與公共事務(wù)，是治理能順暢運轉(zhuǎn)的核心動力，應(yīng)確立公民本位的理念，確保公民的主體性地位和公民利益與價值訴求的主導(dǎo)作用。其次，高等教育治理是教育行政機構(gòu)與高等學(xué)校、社會和市場等相互獨立與合作、相得益彰的新機制，在治理的格局中，應(yīng)將社會組織培育、建設(shè)和力量的發(fā)揮，以及各種政社聯(lián)動機制的建立，作為高等教育治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，吸納社會力量參與全過程，發(fā)揮自治、參與和制約的功能。再次，在教育行政機構(gòu)、高校、企業(yè)和公民協(xié)同構(gòu)建的治理大格局中，教育行政機構(gòu)應(yīng)以簡政放權(quán)、培育社會和市場力量、構(gòu)建多元聯(lián)動與共治機制及流程再造等“自我革命”為主，扮演社會和市場的培育者、激勵者、合作者和監(jiān)督者的角色。

四、推進高等教育治理現(xiàn)代化的行動路徑

高等教育治理在一定程度上來說是國家治理的延伸，其治理機制與制度安排離不開國家的政治、經(jīng)濟和文化等各方面的相關(guān)制度，治理的根本目的應(yīng)該定位于更好地實現(xiàn)高等教育的基本功能與時代價值。高等學(xué)校作為公共性與自主性相互依存的有機組合，一方面需要通過與社會進行廣泛聯(lián)系來適應(yīng)社會，另一方面也具有自組織與自適應(yīng)的特性。因此，需要在公共性與自主性之間有一個平衡，正如儒家的觀念“叩兩端而執(zhí)其中”。只有遵循多樣性的邏輯起點，維護內(nèi)外部系統(tǒng)發(fā)展的共生秩序，才能更好地滿足時代需求。

（一）明確高等教育治理主體，確定利益相關(guān)者合理邊界

在治理理論框架下的社會，人們之間的生活與工作環(huán)境相互依存，沒有任何人或者機構(gòu)能夠獨占所有的知識與資源，獨自解決所有問題。必須通過眾多的利益相關(guān)者互相交換有限的資源，進行協(xié)調(diào)并制定共同的行動策略，公共事務(wù)才能良好完成。教育治理能力就是各教育治理主體在治理活動中所顯示出的活動質(zhì)量。從外部結(jié)構(gòu)來看，高等教育主要利益相關(guān)者有教育行政管理部門、合作企業(yè)和校友等，其中，教育行政管理部門是學(xué)校的宏觀調(diào)控者，企業(yè)、校友等社會力量是學(xué)校的全面合作者。從內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，教師是學(xué)校辦學(xué)的主體，正所謂沒有教授，就不稱其為大學(xué)；學(xué)生是學(xué)校的主體，沒有學(xué)生，人才培養(yǎng)與學(xué)術(shù)研究也將成為無水之源；此外，學(xué)校的董事長、校長、副校長、教務(wù)處長及院長等中高層管理者是學(xué)校辦學(xué)的主導(dǎo)，他們作為學(xué)校的主要行政職能負(fù)責(zé)人，也是實際控制學(xué)校的主要群體。各主體之間平等協(xié)作，通過協(xié)商達成一致目標(biāo)，共同履行各自的義務(wù)和責(zé)任，共享治理成果。在這個過程中，教育行政管理部門應(yīng)當(dāng)遵循教育治理規(guī)律，明確自身的優(yōu)勢與短板，積極發(fā)揮協(xié)調(diào)、監(jiān)督和引導(dǎo)等宏觀職能，引導(dǎo)社會、學(xué)校及相關(guān)自治組織機構(gòu)在法律和制度的約束下積極參與治理，實現(xiàn)不同層次治理主體間的有序互動。

（二）維護治理主體公共訴求，實現(xiàn)資源配置與權(quán)力制衡

治理與管理的區(qū)別不只是參與主體的多元化，最關(guān)鍵的區(qū)別在于各利益主體之間特有的權(quán)力關(guān)系，即彼此在權(quán)力上具有相互依賴性，以及根據(jù)工作性質(zhì)的變化，權(quán)力在各利益主體之間自由流動。格里·斯托克從三個方面對權(quán)力依賴進行過定義，首先，所有需要集中行動的組織，必須依靠其他組織才能順利行動；其次，所有組織想要達到既定目標(biāo)，必須通過利益群體間的共同談判與資源交換；第三，資源交換的結(jié)果，不僅取決于不同參與者的資源，也取決于交換的環(huán)境，以及活動的規(guī)則。根據(jù)格里·斯托克以上關(guān)于治理的論點，其中之一就是由治理過程存在動態(tài)性與變化性，導(dǎo)致治理行為與模式也存在多樣性和不確定性，不同利益治理主體之間的界限與責(zé)任就不能完全明確，這種治理過程的動態(tài)模糊性，有時被稱為現(xiàn)代管理中的后現(xiàn)代性傾向。因此，在高等教育的治理過程中，需要理清各類權(quán)力關(guān)系，創(chuàng)造制度環(huán)境、搭建服務(wù)平臺及營造合作氛圍等。通過治理機制創(chuàng)新，鼓勵和引導(dǎo)多元利益主體積極參與，做好利益協(xié)調(diào)、方向引導(dǎo)與資源整合，并逐步完善治理方式，實現(xiàn)治理的制度化與法制化。好的國家治理離不開強政府、法治和民主問責(zé)制三要素，任何一種權(quán)力，都需要通過制度規(guī)則，從流程上進行規(guī)約，從邊界上進行明確，在利益博弈中制衡，控制權(quán)力風(fēng)險。同時，有效治理還需要主體之間達成共識，平衡客觀利益訴求及行為差異，形成團結(jié)協(xié)作共同體。通過民主與集中、分權(quán)與聯(lián)合等民主決策機制，在利益碰撞、立場互動中，找到所有參與主體間的公共利益訴求、公共價值立場和公共行動思路等公共項。

（三）建構(gòu)內(nèi)生性制度規(guī)范，促使組織制度的自認(rèn)同

高等教育的規(guī)約機制主要是指高校在辦學(xué)過程中，內(nèi)外部權(quán)力主體與客體之間形成的運行機制及規(guī)約方式，其是在治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上建立起來的一種具體實施機制，具有一定的預(yù)定性與臨時性。高等教育治理的規(guī)約機制也是基于長遠(yuǎn)發(fā)展考慮的一種制度安排，既包含在權(quán)力的約束下人們必須服從的正式制度與規(guī)則，也包含符合人們自身利益需求的各種非正式制度安排，其主要目的在于促進高校內(nèi)外部的利益相關(guān)者，在權(quán)、責(zé)、利之間實現(xiàn)互相制衡，達到公平和效率的和諧統(tǒng)一。但以往基于統(tǒng)一行政命令形成的各種外生性治理制度，其要求整齊劃一的標(biāo)準(zhǔn)與求同的思維模式，直接造成了高層制訂制度與基層執(zhí)行制度的割裂。在高等教育治理領(lǐng)域，不僅不能通過合理的制度保障引導(dǎo)教師的學(xué)術(shù)行為，激發(fā)其學(xué)術(shù)潛能，反而限制了教師的思維與手腳，加快了人的空轉(zhuǎn)內(nèi)耗。因此，推進高等教育治理的現(xiàn)代化，必須改變制度生成的“外生性”，在契約的基礎(chǔ)上支持各利益主體主動參與制度建設(shè)，建構(gòu)“內(nèi)生性”的制度規(guī)范，促進組織制度實施的自認(rèn)同。

（四）培育公民社會參與精神，提升理性有序參與的能力

治理理論是在總結(jié)政府失敗及市場失靈的原因之后，找到的新的治理領(lǐng)域，即通過公民社會與中介組織來彌補政府和市場的缺陷。但這種假設(shè)建立在公民社會充分發(fā)展的基礎(chǔ)之上，它對公民參與、公共理性及政策制訂能力均有比較高的要求，正如俞可平指出的，公民社會是善治的前提，沒有健全與發(fā)達的公民社會，就達不到真正的善。因此，在高等教育治理的過程中，一方面要不斷挖掘?qū)W校教師、學(xué)生等公民的潛在力量；另一方面，教育行政管理部門作為同輩中的長者，更應(yīng)該積極引導(dǎo)、主動放權(quán)，大力培育學(xué)校、教師與相關(guān)社會組織的自治能力，將更多的事情交由不同利益主體協(xié)同治理。改革開放以來，我國雖然在扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)的官本位思想方面做出了很大的進步，工作中逐漸推行以人為本理念，但幾千年來封建思想中的臣民意識依然在很大程度上影響著人們的政治參與、政治管理及政治決策。因此，在治理過程中，特別要提升教育行政管理機構(gòu)培育公民意識、孕育公民參與精神，保障公民在社會事務(wù)治理的主體性地位，保證公共治理水平在公民智慧和力量的公共表達和參與中得以提高。要重視公民平等意識的培養(yǎng)，開放相關(guān)政策的制訂與執(zhí)行過程，為不同利益相關(guān)主體的治理與發(fā)展提供配套的政策與環(huán)境支持。一方面相關(guān)利益治理主體可以監(jiān)督教育行政管理部門是否存在違法與違規(guī)行為，另一方面也可以鍛煉其依法、有序和理性參與治理的意識與能力，讓公民能夠用正確的理念和方式進行溝通和對話。