長城國家文化公園（北京段）建設(shè)保護(hù)實(shí)施中的制度機(jī)制研究

朱宇華 陳凱

（北京建筑大學(xué)，北京 100044）

0 引言

為更好地發(fā)揮長城在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中的獨(dú)特作用，2019年初，經(jīng)國務(wù)院同意，文化和旅游部、國家文物局聯(lián)合印發(fā)《長城保護(hù)總體規(guī)劃》，為長城保護(hù)、利用、傳承的宏觀工作奠定了基礎(chǔ)。同年7月，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會(huì)會(huì)議，審議通過了《長城、大運(yùn)河、長征國家文化公園建設(shè)方案》，該方案以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大精神，在“國家文化公園”建設(shè)的工作目標(biāo)、價(jià)值內(nèi)涵、建設(shè)重點(diǎn)、體制建設(shè)、機(jī)制建設(shè)等方面提出了方向指引，并明確了2023年基本完成建設(shè)任務(wù)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

2021年8月，北京市審議通過《長城國家文化公園（北京段）建設(shè)保護(hù)規(guī)劃》，基本完成了長城國家文化公園（北京段）的資源、價(jià)值、分區(qū)、建設(shè)、保障等方面的基礎(chǔ)研究和策略制定工作。按照規(guī)劃要求，長城國家文化公園（北京段）建設(shè)開始進(jìn)入落地實(shí)施階段。

總體來看，北京段長城所處區(qū)位環(huán)境十分復(fù)雜，其跨越北京市北部平谷、密云、懷柔、昌平、延慶、門頭溝六區(qū)，長城墻體全長520.77千米。保存最為完整的明代長城，是明代拱衛(wèi)京師的重要防線，同時(shí)，北京仍有相當(dāng)規(guī)模的南北朝時(shí)期北齊長城遺存至今。長城依燕山山脈綿延不絕，以長城為主體構(gòu)建的龐大防御體系遍布長城內(nèi)外，包括關(guān)堡、敵臺(tái)、烽火臺(tái)、擋馬墻等在內(nèi)的附屬設(shè)施將長城及其附屬的文化帶外擴(kuò)至城墻內(nèi)外的廣大地區(qū)。相關(guān)文化資源可細(xì)分為軍防村鎮(zhèn)文化、紅色文化、抗戰(zhàn)文化、交通驛道文化、寺觀廟宇文化、陵寢墓葬文化和歷史文化景觀幾大類。長城及其周邊區(qū)域共同構(gòu)成了文化多樣、資源豐富、歷史跨度漫長的人文歷史與自然景觀相結(jié)合的復(fù)雜形態(tài)。

依托豐富的文化和自然資源，長城本體及其輻射的區(qū)域擁有不同機(jī)構(gòu)公布的世界文化遺產(chǎn)、各級(jí)文物保護(hù)單位、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、歷史文化街區(qū)、歷史文化名鎮(zhèn)名村、傳統(tǒng)村落、歷史建筑等多級(jí)多類文物、文化資源，同時(shí)也包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、礦山公園、重要水源區(qū)等自然資源。長城及其周邊資源帶來的重要文化影響遍及全國乃至世界，其帶來的經(jīng)濟(jì)效益是地區(qū)財(cái)政的重要來源，更是當(dāng)?shù)鼐用褓囈陨娴囊揽俊Ｗ憧梢婇L城國家文化公園的實(shí)施遠(yuǎn)非單一部門、單一機(jī)構(gòu)和單一主體能夠完成，只有通過創(chuàng)新體制機(jī)制，在政府、市場、社會(huì)和公眾等多元主體的共同參與、通力合作、協(xié)調(diào)推進(jìn)下，才有可能實(shí)現(xiàn)。因此，厘清長城國家公園建設(shè)涉及哪些管理部門，哪些利益相關(guān)者，從制度建設(shè)、責(zé)權(quán)分配、協(xié)調(diào)機(jī)制等層面高位設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌，才能夠保障長城國家文化公園建設(shè)保護(hù)工作的落地實(shí)施。

1 國家公園制度的實(shí)施現(xiàn)狀

1.1 國際上的國家公園制度案例

傳統(tǒng)的國家公園一般是指保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和自然景觀的原始狀態(tài)，為科學(xué)研究和科學(xué)普及，同時(shí)供公眾參觀旅游而規(guī)劃的公園。國家公園制度起源較早，在歐美國家已十分成熟，亞洲地區(qū)的日本也有較為完善的國家公園制度。各國根據(jù)自身國情，制定管理、監(jiān)督、運(yùn)行的制度體系，形成了各有特點(diǎn)的管理模式。美國是最早設(shè)立國家公園的國家，在管理制度方面建設(shè)最早，運(yùn)行時(shí)間最長。其采用政府機(jī)構(gòu)直接管理的制度模式，設(shè)立國家公園管理局，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理所有國家公園的各類事務(wù)，包括制定專項(xiàng)法律法規(guī)與管理政策、公布國家公園名錄、劃定國家公園范圍、實(shí)施國家公園規(guī)劃以及負(fù)責(zé)國家公園日常運(yùn)行與管理等事務(wù)。

德國實(shí)行地方自治的管理模式，德國環(huán)保部及聯(lián)邦自然保護(hù)局僅負(fù)責(zé)指導(dǎo)性管理，國家公園的劃定以及制定管理制度則由各州政府根據(jù)實(shí)際情況自行決定。具體來說，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)較為宏觀的框架性工作，包括制定國家公園的標(biāo)準(zhǔn)、引導(dǎo)地方劃定并公布名錄以及在后續(xù)管理中服務(wù)地方管理，并不對(duì)國家公園實(shí)施直接管理。各州政府在國家公園的建立、運(yùn)行、管理方面擁有高度自主權(quán)，一般會(huì)根據(jù)資源條件和社會(huì)需要自行決定，專項(xiàng)法律和管理制度也由各州自己制定。州政府指定州一級(jí)的國家公園主管部門，由該主管部門依法組建國家公園管理機(jī)構(gòu)，并負(fù)責(zé)國家公園規(guī)劃審批。

日本與美國相似，采用政府主導(dǎo)的模式，但不同于美國設(shè)置專職機(jī)構(gòu)直接管理，日本采用垂直并協(xié)同管理的制度模式。具體由中央環(huán)境省統(tǒng)一國家公園管理，自然保護(hù)局國家公園課負(fù)責(zé)制定國家公園相關(guān)法律，確定規(guī)劃安排。自然保護(hù)（環(huán)境）事務(wù)所負(fù)責(zé)國家公園的資金保障、管理規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目發(fā)展等事項(xiàng)。自然保護(hù)（環(huán)境）事務(wù)所下設(shè)自然保護(hù)官事務(wù)所，負(fù)責(zé)管理國家公園的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、野生動(dòng)物保護(hù)等具體的管理事務(wù)，形成了“環(huán)境省—自然保護(hù)（環(huán)境）事務(wù)所—自然保護(hù)官事務(wù)所”三級(jí)垂直管理體制。

英國國家公園采用協(xié)同管理模式。政府設(shè)置有專門的管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定針對(duì)國家公園運(yùn)行的法律法規(guī)，并提供穩(wěn)定的資金支持。同時(shí)，國家公園的土地并不屬國家所有，而是由多方共同參與形成“合作伙伴”管理模式，形成一種政府為主導(dǎo)、非政府主體共同參與的多元共治模式。

國際主流的國家公園管理體系、組織架構(gòu)以及責(zé)任主體并非一以貫之，而是依托各個(gè)國家的制度特點(diǎn)形成了結(jié)構(gòu)迥異的管理模式，其在法律法規(guī)的制定、資金保障、日常管理運(yùn)營以及相應(yīng)的聯(lián)動(dòng)反饋機(jī)制方面都不盡相同。值得一提的是，盡管國際現(xiàn)行的國家公園管理制度多種多樣，但同樣存在諸多問題，諸如資金保障不利、設(shè)施設(shè)備老化、部門銜接不暢、執(zhí)行效率低下等，面臨的問題千篇一律。

1.2 我國的國家公園與國家文化公園

我國的國家公園制度盡管起步較晚，但在吸收各方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，依托我國獨(dú)特的文化遺產(chǎn)資源和高效的管理體制，形成了具有中國特色的國家公園制度。黨的十九大報(bào)告中指出，“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”，為國家公園的發(fā)展定下了總基調(diào)。2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》，提出國家公園“統(tǒng)一事權(quán)、分級(jí)管理”的體制框架，明確要求建立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)、分級(jí)行使所有權(quán)、構(gòu)件協(xié)同管理機(jī)制以及建立健全監(jiān)管機(jī)制。

2021年10月，我國正式公布首批五家國家公園，分別是三江源國家公園、大熊貓國家公園、東北虎豹國家公園、海南熱帶雨林國家公園、武夷山國家公園，由國家林業(yè)和草原局（國家公園管理局）統(tǒng)籌管理。國家林草局與第一批國家公園涉及的10個(gè)省區(qū)建立了局省聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，在全面系統(tǒng)分析我國自然地理格局、生態(tài)功能格局的基礎(chǔ)上，研究編制了《國家公園空間布局方案》，并相繼發(fā)布五項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)，在宏觀管理制度上構(gòu)建了完整框架、奠定了基礎(chǔ)。

國家公園強(qiáng)調(diào)保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)，而國家文化公園的建設(shè)在國家戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，更加注重協(xié)調(diào)推進(jìn)文物和文化資源的保護(hù)利用傳承，并在此基礎(chǔ)上實(shí)行公園管理制度。《長城、大運(yùn)河、長征國家文化公園建設(shè)方案》中明確強(qiáng)調(diào)以長城、大運(yùn)河、長征沿線一系列主題明確、內(nèi)涵清晰、影響突出的文物和文化資源為主干，呈現(xiàn)中華文化的獨(dú)特創(chuàng)造、價(jià)值理念和鮮明特色，并探索出可供參考的成果經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而全面推廣國家文化公園的建設(shè)。

2 建立長城國家文化公園（北京段）的挑戰(zhàn)

相較各國國家公園的現(xiàn)行管理模式、我國現(xiàn)有國家公園的管理制度建設(shè)以及國家文化公園的基本要求，長城國家文化公園的統(tǒng)籌管理更為復(fù)雜。現(xiàn)有國家公園基本以生態(tài)資源為主，公園區(qū)域內(nèi)無大規(guī)模生活生產(chǎn)區(qū)，人類活動(dòng)對(duì)國家公園管理并無過多影響，屬于環(huán)境相對(duì)封閉的自然地理生態(tài)公園。從日常管理上來看，無論是中央垂直管理還是和地方政府聯(lián)合管理，其管理壓力均集中于生態(tài)保護(hù)、監(jiān)測以及游客的管理、引導(dǎo)和安全工作。長城文化公園的建設(shè)，在可預(yù)見的未來，將會(huì)面臨相關(guān)法律法規(guī)的空白問題、多規(guī)合一的協(xié)調(diào)問題、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題、體制機(jī)制的運(yùn)行問題、資源利益的分配問題等。

長城作為我國歷史發(fā)展中先民創(chuàng)造的重要物質(zhì)財(cái)富，其本身已經(jīng)承載了重大的歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值，并在當(dāng)今社會(huì)煥發(fā)出新的文化價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，有濃厚的人文主義內(nèi)涵。長城文化公園輻射的廣大區(qū)域也是社會(huì)活動(dòng)交匯點(diǎn)和當(dāng)?shù)鼐用褓囈陨娴募覉@。因此，這一客觀現(xiàn)狀即要求在長城文化公園的建設(shè)中，在保護(hù)自然生態(tài)資源管理的基礎(chǔ)上，還涉及長城遺產(chǎn)、長城文化的保護(hù)、傳承、利用、宣傳、發(fā)展等一系列新的管理要求。

在行政主管部門的協(xié)調(diào)方面，長城國家文化公園建設(shè)與運(yùn)營涉及國土、文旅、文物、交通、林草、城建、農(nóng)村、財(cái)政等很多部門。具體到北京市層面，長城國家文化公園的建設(shè)即涉及市規(guī)劃自然資源委、市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委、市交通委、市文化和旅游局、市生態(tài)環(huán)境局、市水務(wù)局和市財(cái)政局等十幾個(gè)部門，特別還有長城沿線區(qū)、鎮(zhèn)、村多級(jí)政府管理機(jī)構(gòu)。在如何建設(shè)北京長城國家文化公園的這一大題目下，怎樣構(gòu)建多部門、多機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)制，怎樣實(shí)現(xiàn)與長城沿線各區(qū)、鎮(zhèn)政府工作的銜接，是一個(gè)需要研究和探索的問題。

自20世紀(jì)包括八達(dá)嶺長城、居庸關(guān)長城、慕田峪長城等點(diǎn)段作為對(duì)外開放景區(qū)以來，北京長城旅游已經(jīng)成為叫響國際的金名片，在全國乃至世界都具有廣泛的知名度。長城相關(guān)旅游涉及景區(qū)運(yùn)營機(jī)構(gòu)、運(yùn)營體制，也涉及周邊眾多相關(guān)產(chǎn)業(yè)的利益相關(guān)者。圍繞長城景區(qū)所興起的餐飲、住宿、研學(xué)等旅游業(yè)已經(jīng)是北京郊區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿臀{市民就業(yè)的重要窗口。因此，長城國家文化公園的建設(shè)，在制度設(shè)計(jì)層面不僅僅要考慮政府部門之間、上下層級(jí)之間的銜接，也要考慮各部門專項(xiàng)制度之間及其與市場運(yùn)營之間的銜接，探索管理制度與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展相適應(yīng)的模式，同樣是一個(gè)亟待研究和解決的問題。

再有，北京段長城總長度達(dá)520.77千米，橫貫北京北部地區(qū)的平谷、密云、懷柔、延慶、昌平和門頭溝六區(qū)的42個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，785個(gè)行政村，涉及戶籍人口約68萬人，這一數(shù)量級(jí)的人口規(guī)模在全市占比并不是很高，但占到以上六郊區(qū)總?cè)丝诘?0%，且大部分位于鄉(xiāng)村環(huán)境中，長城帶來的旅游收益是當(dāng)?shù)鼐用竦闹匾顏碓矗识L城文化公園的建設(shè)深關(guān)當(dāng)?shù)鼐用窀ｌ怼１本┒伍L城國家文化公園建設(shè)一定與長城沿線鄉(xiāng)村振興、民生發(fā)展有著密不可分的關(guān)系。借力于長城國家文化公園建設(shè)提升地方居民生活品質(zhì)，完善基礎(chǔ)設(shè)施，美化環(huán)境，也是地方政府和居住者的愿望。因此，結(jié)合國家鄉(xiāng)村振興大的戰(zhàn)略，建立良性運(yùn)轉(zhuǎn)的制度體系，制定清晰可依的法規(guī)制度是保證長城國家文化公園健康運(yùn)營和長久發(fā)展的基石。

3 思考

長城國家文化公園的建設(shè)在文化傳承、生態(tài)保護(hù)、鄉(xiāng)村振興、遺產(chǎn)保護(hù)、環(huán)境治理等方面均面臨諸多的因素和復(fù)雜的問題。因此，在保護(hù)自然和文化資源的前提下，制定行之有效的法規(guī)制度，構(gòu)建快速高效協(xié)調(diào)機(jī)制是長城文化公園面臨的首要問題。在制度與機(jī)制設(shè)計(jì)上，應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注以下幾點(diǎn)：

①關(guān)注北京長城國家文化公園在制度建設(shè)、監(jiān)督管理、日常運(yùn)營等方面涉及的管理機(jī)構(gòu)相互關(guān)系及協(xié)調(diào)機(jī)制。梳理涉及各相關(guān)管理部門之間的職能信息，分析相互關(guān)系和銜接關(guān)系、協(xié)調(diào)機(jī)制、運(yùn)行效率。在此基礎(chǔ)上，明確執(zhí)行路徑，依托聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制，快速高效解決長城國家文化公園建設(shè)過程中面臨的突出問題。

②關(guān)注各已有的與國家文化公園北京段建設(shè)運(yùn)營相關(guān)的法規(guī)制度，落實(shí)《長城、大運(yùn)河、長征國家文化公園建設(shè)方案》的要求，推動(dòng)保護(hù)傳承利用協(xié)調(diào)理念入法入規(guī)，結(jié)合北京長城文化公園建設(shè)運(yùn)營需求，分析現(xiàn)有法規(guī)制度的主要問題和缺環(huán)，并提供具有針對(duì)性的建議，使法規(guī)制度合情合理并行之有效。

③在技術(shù)方法上，注重重疊性和空白點(diǎn)的研究，特別是結(jié)合未來長城國家文化公園建設(shè)運(yùn)行需求，在保護(hù)傳承工程、研究發(fā)掘工程、環(huán)境配套工程、文旅融合工程、數(shù)字再現(xiàn)工程等諸多領(lǐng)域明確行為主體和實(shí)施路徑，并針對(duì)現(xiàn)有問題提出填補(bǔ)機(jī)制協(xié)調(diào)與法規(guī)制度空白點(diǎn)的建議。

良好的管理不僅是長城國家文化公園建設(shè)的重要基礎(chǔ)，也是未來公園運(yùn)行的重要保障。長城國家文化公園的管理制度不是憑空臆造，也不能另起爐灶，需要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，以各部門現(xiàn)有的協(xié)調(diào)機(jī)制和法規(guī)制度作為基礎(chǔ)，以保障公園建設(shè)與未來良性運(yùn)行為目標(biāo)導(dǎo)向，形成部門之間、法規(guī)制度之間的有效銜接與完善，推動(dòng)長城遺產(chǎn)保護(hù)、林水湖田生態(tài)保護(hù)以及沿線居民生活改善，實(shí)現(xiàn)文化傳承、社會(huì)振興的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。總的來說，探索并創(chuàng)新一套具有中國特色的長城國家文化公園治理體系是一項(xiàng)重要而艱巨的任務(wù)。

注釋

①沈旸，相睿，常軍富.明代夯土長城的建造技術(shù)特征及其保護(hù)—以大同鎮(zhèn)段為例[J].建筑學(xué)報(bào)，2018（2）：14-21.

②張金泉.國家公園運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[D].成都：四川大學(xué)，2006.

③賀燕，殷麗娜.美國國家公園管理政策[M].上海：上海遠(yuǎn)東出版社，2015.

④徐緣，侯麗艷.長城國家文化公園管理體制研究[J].長城研究，2021：129.

⑤趙人鏡，尚琴琴，李雄.日本國家公園的生態(tài)規(guī)劃理念、管理體制及其借鑒[J].中國城市林業(yè)，2018（4）：71-74.

⑥蔚東英.國家公園管理體制的國別比較研究—以美國、加拿大、德國、英國、新西蘭、南非、法國、俄羅斯、韓國、日本10個(gè)國家為例[J].南京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版，2017（3）：89-97.

⑦朱曉娜.我國國家公園管理體制研究[D].濟(jì)南：山東大學(xué)，2020.

⑧陳雅如，韓俊魁，秦嶺南，等.東北虎豹國家公園體制試點(diǎn)面臨的問題與發(fā)展路徑研究[J].環(huán)境保護(hù)，2019（14）：61-65.

⑨王克嶺.國家文化公園的理論探索與實(shí)踐思考[J].企業(yè)經(jīng)濟(jì)，2021（4）：5-12.

⑩新華社.探索新時(shí)代文物和文化資源保護(hù)傳承利用新路—中央有關(guān)部門負(fù)責(zé)人就《長城、大運(yùn)河、長征國家文化公園建設(shè)方案》答記者問[EB/OL].（2019-12-05）[2022-03-24].http://www.gov.cn/xinwen/2019-12/05/content_5458886.htm.

?龔道德.國家文化公園概念的起源與特質(zhì)解讀[J].風(fēng)景園林理論，2021（6）：38-42.

?張海霞，鐘林生.國家公園管理機(jī)構(gòu)建設(shè)的制度邏輯與模式選擇研究[J].資源科學(xué)，2017（1）：11-19.

?劉偉瑋，李爽，付夢娣，等.基于利益相關(guān)者理論的國家公園協(xié)調(diào)機(jī)制研究[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2019（12）：90-95，138.

?白翠玲，武笑璽，牟麗君，等.長城國家文化公園（河北段）管理體制研究[J].河北地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)，2022（2）：127-134.