國有集團企業境外檔案管理問題與對策

文/南光（集團）有限公司 劉安琪

伴隨著國家的全面擴大開放、“一帶一路”建設持續推進，越來越多的國有集團型企業通過開展業務、投資設項、參股等多種形式走向國際市場。海外投資規模擴大，增速加快，業務不斷延伸，國有集團企業的境外檔案數量和規模出現爆發式增長，管理復雜程度亦隨之而增加。因此，如何做好國有集團企業境外檔案管理，成為眾多“走出去”國企的重要課題。

一、國有集團企業境外檔案特點

（一）內容的特殊性。1.以商業為主。由于國有集團企業在境外設立的機構以商業機構為主，主要任務為生產經營和項目建設，因而產生的檔案內容多聚焦于經濟方面。根據國家檔案局印發的《企業境外檔案管理辦法》規定，境外企業檔案管理的范圍主要包括境外企業設立、合并、改制、上市等過程中產生的具有保存價值的檔案資料；境外企業董事會、監事會、股東會相關資料；境外企業資信證明、資產轉讓、租賃及變更等憑證性檔案；境外企業產品生產管理及儀器設備等重要價值性檔案資料。從此可以看出，國有企業境外檔案內容以商業為主。2.黨群檔案比例上升。自黨的十九大以來，《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規定》等多個文件相繼出臺，要求全面推動基層黨建工作，從嚴治黨不斷向基層延伸，這對國企境外項目黨建工作提出了更嚴格的要求。黨務檔案是在開展黨務工作過程中產生的、具有保存價值的檔案材料，也是單位黨建工作的真實記錄和重要載體，因而國企在境外產生的黨群檔案數量亦在逐漸增加。

（二）來源和管理分散性。伴隨著國有企業在境外業務的不斷拓展，境外分支機構廣泛分布于全球各地。特別是各種項目制機構的出現，讓檔案形成的來源更加廣泛。境外檔案多由產生單位直接保管、利用，因此檔案管理普遍存在分散性。

二、國有企業境外檔案管理現狀

（一）規?？焖僭鲩L。隨著“一帶一路”合作加深、中國企業“走出去”步伐加快，國有企業對外投資、生產和經營的熱情持續高漲。據數據統計，截至2021年2月，中央企業在海外的資產有大約8萬億元人民幣，在全球180多個國家和地區擁有的機構和項目超過8000個，海外員工達到125萬。而作為企業生產經營的原始記錄的檔案，不僅數量大幅度增加，來源和內容也越來越豐富。據2010年國資委對港澳地區中央企業檔案工作調研報告顯示，駐港澳中央企業所存檔案就超過65萬（卷）件，包括文書檔案、財務檔案等。截至2017年，中國建筑工程總公司在110多個國家和地區建造了5600多項工程，保存各類境外合作協議、工程檔案逾10萬卷。

（二）國有企業對境外檔案工作日益重視。國有企業在經歷了快速的海外拓展后，對境外檔案的管理工作也更加重視。從檔案意識、組織、體制機制、業務融合、人員培養等多方面著手，全力提升檔案工作質量。如中國鐵建國際集團將檔案工作納入駐外機構的內控、人員工作交接、考核、責任追究等相關制度，全方位健全駐外機構檔案管理制度體系。中國建筑工程總公司建設了中國建筑數字檔案館和檔案數據目錄同步中心，實現了各單位檔案數據目錄集中共享和檔案數據集中管理，通過推進境外機構檔案信息化，加強境外機構和項目的檔案管理。

（三）檔案行政管理部門對國有企業境外檔案工作的監督指導逐漸強化。境外檔案是國有企業檔案的重要組成部分，更是國家檔案不可或缺的部分。國有企業境外檔案不僅能夠為國有企業在境外的生產和經營提供信息支撐，控制國有企業境外經營風險，部分重要檔案更關乎國家秘密和國家資產安全。因此，近年來，各級檔案行政管理部門越發重視國有企業境外檔案管理工作的監督與指導。自1993年起，國家檔案局先后印發了《關于加強境外投資、承包工程、設計咨詢、科技合作和勞務合作項目檔案工作的通知》《關于加強駐外機構和境外企業檔案工作的意見》等多個文件，從宏觀性、原則性層面上對國有企業境外檔案工作提出要求。2018年8月，國家檔案局正式印發《企業境外檔案管理辦法》，對在境外的企業、辦事機構、承攬項目等領域的檔案工作進行規范，從實際應用層面有效地推動國有企業境外檔案工作落地。此外，各級檔案行政管理部門還就國有企業境外檔案管理工作組織了多次研討會、經驗交流會，并到相關的境外機構實地調研：2010年10月，國務院國資委對駐港澳地區的中央企業以及部分中央企業在港子公司的檔案工作進行了調研；2016年3月，國家檔案局經濟科技檔案業務指導司赴中國建筑工程總公司調研駐外機構境外投資項目檔案管理工作；2020年11月，國家檔案局舉行《“一帶一路”倡議下中央企業境外檔案管理研究》課題研討會。這些活動為各國有企業搭建了境外檔案業務溝通的橋梁，讓優秀的經驗得以總結。

三、境外國有企業檔案管理難點

（一）管理體系難以統一。根據《企業境外檔案管理辦法》要求，境外檔案工作應當在遵循所在國家或地區法律法規的基礎上，本著有利于維護國家利益和企業合法權益、有利于工作、有利于保密、有利于應對突發事件的原則，以企業資產關系為紐帶，實行統一領導、統一管理。但在實際工作中，由于國有企業駐外機構分布廣泛，且每個國家和地區對檔案的定義、規定均不一致，因而制定一套同時適用于集團所有駐外機構的檔案管理體系尤其困難。而對于中外合資中方參股的企業，或與國外相關單位、機構有密切合作關系的企業，境外檔案管理工作的權限很大程度上受所在地合作方影響，此類型企業的檔案管理從源頭上更難滿足雙重遵守的原則。

（二）檔案意識薄弱。首先，部分國有企業境外機構不重視檔案管理工作。尤其對于新設立的機構或者項目，由于人員經費有限，這些機構前期更聚焦于眼前的業務情況，容易忽視長遠發展，故而并不關注檔案管理。當需要利用檔案時，可能就會出現查找困難、甚至檔案遺失等情況，為機構帶來嚴重損失。其次，由于各個國家和地區對檔案的定義和理解不一致，導致部分駐外機構的員工，尤其是當地的管理人員和員工的檔案收集、歸檔、長期保存的意識薄弱，這也構成了國有企業境外檔案的管理風險。

（三）人員專業素質及穩定性有待提升。大部分國外企業的境外機構多以項目制或小機構的形式存在，人員編制較少。除極少數機構配備專職檔案管理人員以外，大多數檔案管理人員均身兼多職，缺乏檔案專業知識和經驗，且在境外難以接受系統性的檔案培訓，管理水平有待提升。此外，境外機構受客觀條件影響，人員流動性較高，檔案管理經驗難以積累傳遞，容易產生管理脫節等情況，難以形成專業化、規范化、標準化的檔案管理體系。

（四）缺乏統一管理平臺。1.實體檔案保管分散。國有企業在境外拓展多以投資、合作開發等方式開展，故分支機構多，分布廣泛。受辦公場地、業務需求、當地法律要求等限制，多數境外機構產生的檔案分散保管在所屬機構，未能統一移交至企業檔案館或文件中心集中保管，對國有企業境外檔案的完整性、安全性以及長期可用性造成一定的影響。2.缺乏統一檔案信息化部署。盡管已經有部分大型國企為境外機構配置了辦公自動化系統和檔案信息化管理系統，但仍然有很多境外機構或者是項目制的組織未能完全實現檔案信息化。此外，部分境外檔案受載體形態、當地技術水平等影響，難以實現數字化，境外檔案信息化水平參差不齊。境外檔案利用嚴重受限，難以實現境外信息資源共享，無法充分發揮境外檔案的價值。

四、境外國有企業檔案管理對策

（一）提取共性，構建雙重遵守的檔案管理體系。無規矩不成方圓，為確保國有集團企業境外檔案管理的規范性，必須建立適用于本集團各境外機構的檔案管理體系?？紤]到國有集團企業境外機構分布于不同的地區，為盡可能建立一套相對統一，適用于各境外機構的檔案管理體系，國有企業集團總部應梳理對境外檔案管理的原則性要求，制定框架辦法。各境外機構應在參考此框架辦法的基礎上，由檔案部門會同法律部門以及了解所在地相關行政機構（如財稅、審計、建設部門等）法律法規的專業人士共同構建檔案管理體系，且該檔案管理體系應當上級部門備案。如所在地政府規定與集團企業境外檔案的框架辦法相沖突時，應遵循所在國優先原則。對當地政府檔案無更細致的要求或指引時，應遵循集團企業境外檔案的框架辦法進行管理。對于中外合資中方參股的企業，在機構設立時，需在《章程》中明確檔案管理的內容。以確保中方股東對于檔案的利用權。

（二）宣傳引導，全面提升全員檔案意識。強烈的責任意識是做好檔案工作的力量源泉。增強檔案意識是加強國有集團企業境外檔案管理的前提條件。從對象來看，應按照不同人群的特點以不同的方式加以宣傳、引導，著力提升檔案意識。在全員層面，除加強《中華人民共和國檔案法》《企業境外檔案管理辦法》等法律法規的宣傳宣貫，還可以通過印發普及手冊、張貼宣傳海報以及舉辦普及教育講座和專題展覽等形式開展檔案知識教育工作，強調檔案工作全員責任、全員參與、全員培訓，讓全體員工了解檔案的作用，具備檔案資料留存和利用的能力。領導層是境外機構的決策者，掌握著企業運營方向控制和資源分配。為切實增強領導層對檔案工作的重視度和責任感，應將檔案工作納入境外機構及其領導績效考核范圍，確保檔案管理責任層層落實，實現檔案與業務的有機融合提升。業務人員是檔案資料的生成者，他們對檔案資源的完整性和可用性具有直接影響。為提升業務人員的檔案意識和檔案工作能力，應將檔案管理要求融入業務的各個環節之中，保證各業務條線檔案均按照歸檔范圍和保管期限表進行收集、歸檔。如業務條線已進行信息化的，應確保業務系統與檔案系統數據互融互通，保證境外檔案的完整性。

（三）多措并舉，培育境外檔案人才專業化隊伍。對于規模較大的國有企業境外機構，應設專職檔案員，且應由中方派專人擔任。除此以外，境外機構還可嘗試聘用所在地的員工擔任兼職檔案員，由國內的專業人員向所在地團隊賦能，組建完善、專業的檔案管理團隊。對于規模較小的項目型組織，國內總部檔案管理責任部門應編寫規范、詳細、易操作的檔案管理手冊，并強化線上培訓等手段，確保檔案的完整、系統和安全。對于有條件的企業，可考慮聘請專業的檔案服務第三方公司，逐步解決境外機構檔案人員流動性過高的問題。

（四）保障安全，構建境外檔案實體共享中心。對于境外項目多、地區分布相對集中的國有企業，可考慮建設檔案共享中心，降低運營成本，提高檔案工作效率，提供規范化、標準化、專業化的檔案服務，為其業務的發展提供強而有力的信息支撐。應探索選取條件較好的境外機構，設置符合集中統一保管檔案的庫房，配備專業的檔案團隊，構建完善的檔案管理體制機制、交回機制以及應急管理機制，確保檔案的完整性、安全性。

（五）跨域共享，全力推進境外檔案信息化建設。國有企業境外機構分布分散，為各機構之間互相利用檔案信息帶來困難。隨著檔案信息化的逐步普及，檔案信息系統為各機構境外檔案的信息共享帶來了曙光。如中國石油根據境外項目信息化條件，2014年起陸續開發英語、俄語、西班牙語單機版本和局域網版本檔案管理系統，并在境外項目推廣應用，為實現境外檔案在本地的集中管理提供了技術手段。國有企業總部可依靠自身技術力量或尋找市場上成熟的檔案信息系統供應商，根據本集團境外業務發展情況，開發一套適用于國內與境外機構的檔案信息系統，根據所在地法規要求，以全部全文聯網或境外機構定期移交單機版檔案目錄等方式，靈活實現檔案信息共享。