中西部發展之路
——多中心發展的理論詮釋、現實困境及破解路徑

董錦揚 干云良

(西安交通大學 陜西西安 710049)

1 引言及文獻綜述

1.1 選題背景

改革開放以來，城市化一直是推動中國經濟發展的巨大動力。1979—2020年，中國GDP年均增長率高達9.3%，同期城鎮化率從17.9%增長到63.89%。從經濟發展的一般規律來看，城市的發展是空間集中帶來的經濟優勢，空間集聚地區為生產效率提高、貿易機會增加、成本降低和推動創新發展方面提供了更多可能。可以說，高度集聚大量人口和社會經濟活動的城市空間承擔著人類物質財富和精神財富生產、積聚、傳播和擴散的任務，同時創造著未來生活。

然而，經濟增長的背后是發展的不平衡、不充分。從我國東西的區域劃分來看，2020年中部8省和西部10省分別占全國GDP總量的25.76%和17.1%，而東部8省占到全國的51.75%。從省域內部來看，中西部省份存在著“虛假”城市化和省域內經濟差異極大的情況，高漲的城市房價天然拒絕農村移民，已經進城打工的農民工很難取得社保和醫保、戶口、住房，難以攜帶子女和老人進城，大部分人最終只能重返農村，中國的城市化率被高估(華生，2013)。中西部廣大農村地區和中小城市受到東部發達地區和省域中心城市的雙重“虹吸”，大量資源流向中心城市，地區發展乏力，空間上存在東西向的發展不平衡，省域內中心和邊緣兩極分化。近年來，有可能實現包容性發展的空間多中心發展模式受到廣泛關注，許多省份都提出建設省域副中心的計劃。

1.2 文獻綜述

現代意義上的城市是同工業革命的開展建立起來的，國外學者對城市間空間形態的論述與研究可謂汗牛充棟，先后提出了城鎮集群、都市連綿區、城鄉混合區、多中心巨型都市區的概念(Ebenezer Howard，1898;Peter Kropotkin，1912;Gottmann，1957;Mcgee，1987;Hall and Pain，2006) 。其中，Hall和Pain(2006)的研究分析了21世紀一種新興的城市現象：全球范圍內，區域中一批中小城市以一個或多個特大型城市為中心發展，在地理空間上表現出分散特征，在經濟空間分配上卻密集地網絡化，這種網絡化的多中心巨型城市區域(Polycentric Mega-city Region)具有多中心空間結構，勞動力經市場分配在空間和功能上有機聯系，形成功能不同的城市體，再由現代交通網將各城市組成城市帶。歐洲“ESDP ”規劃可以看作多中心巨型城市理論的實踐，該規劃意圖通過構建多頭聯動的多中心城鎮體系，實現整個歐盟地區的均衡發展，縮小地區內的經濟發展差距，對中國有不小的借鑒意義。

中國的多中心發展研究起步于20世紀80年代的城市研究，由于我國特殊的“城鄉二元性”和戶籍制度，多中心研究中國特色顯著。嚴重敏(1985)系統提出“城鎮體系”的概念，意為由互相關聯、結構和功能性強的若干個規模不同的城鎮在一定區域內組成的城鎮系統。東部的多中心發展受市場和政策的雙重導向，經濟特區、沿海開放口岸等優惠試點政策使一批城市迅速發展，與原有的省域中心一起組成了多中心結構。針對我國城市群迅速發展的現狀，大量學者從微觀、中觀、宏觀的角度對城市發展對區域的影響進行了深入研究。微觀上，李祎等(2008)發現，我國存在著“邊緣城市”的現象；中觀上，劉修巖等(2017)考察了多中心發展對地區收入差距的影響；宏觀上，陳釗和陸銘(2014)以上海為例，分析了城市首位度的問題。

這些研究告訴我們，多中心發展是區域乃至國家內共享經濟成果的必由之路，功能化的多中心在形成網絡空間后，可以提高城市群競爭力，減少核心城市集聚不經濟的情況，同時可以吸納更多人口進入城市，減少區域收入不平等現象。

1.3 研究價值和意義

現有的相關文獻和研究成果豐厚，但是主要集中在計量經濟學，數學色彩濃厚，學者大多喜歡用省域數據面板建立模型，實證研究建設多中心發展模式的可行性。質化研究方面，政策討論居多，且側重國家的八大中心城市和沿海城市群。故本文使用增長極理論、區域經濟學中的梯度轉移理論和網絡開發理論，把多中心發展這一空間經濟學命題放在我國的中西部來討論，分析以構建多中心城市系統為宗旨的區域城市化發展模式能否為中西部地區的經濟發展帶來紅利，并進一步研究這一模式在中西部的困難和相應的政策建議(見圖1)。

圖1 論文分析框架

2 理論基礎及空間界定

2.1 多中心發展定義和中西部經濟特征

“多中心”的定義頗多，既可以指城市內部的多個核心商務區，又可以指一定區域內城市網絡中的多個核心城市。中西部為地理概念，在區域經濟學中的定義具有一定的模糊性。為使文章分析更清楚，有必要對上述兩個概念加以說明。

本文的多中心主要指省域內的多中心空間發展模式。區域多中心化，意為區域內城鎮圍繞多個(兩個及以上)中心城市組成網絡體系；人口方面，不同于單核模式，多中心空間結構指區域內多個中心城市較均勻的承載人口。省域內多中心城市結構主要有兩種：形態多中心與功能多中心(Hall，2009)。其中，形態多中心有明確的人口分布狀況或城鎮等級的不同，突出人口、就業或GDP三個指標在城市群中的重要地位；而功能多中心則基于功能聯系的需要在經濟上產生聯系，進而形成多中心城市網絡，它更加強調各中心城市的相對重要性，即在要素流通與外部城市進行分工合作而獲得其中心地位。本文主要認定中西部的多中心建設以功能多中心為主。

中西部指中國除東部8省、東北3省和港澳臺地區外的18個省和民族自治區，有如下空間和經濟特征：空間上居于內陸，省內所轄地域面積較遼闊，地形單元復雜。這樣的空間特征在經濟上的折射是城市多集中在平原或山間谷地，中心城市輻射難以覆蓋全省，同時對外開發程度較低，市場機制不夠完善，農業人口占比高，人口向東部省份外流嚴重，缺少支撐性產業。

2.2 經濟增長極理論視角下中西部多中心發展

經濟增長極理論是經濟區域觀念的基石，該理論認為：在現實中，一個地區或國家要實現平衡發展是極為困難的，空間經濟要素配置難以達到帕累托最優，而經濟增長往往從一個或數個“增長中心”逐漸向其他部門或地區傳導，并產生“推進效力”(Growth power)，由特定的地理空間作為增長極帶到經濟發展，這就是“城市增長極”的內核，少數城市在區域發展中充當增長極，城市的先導產業增長，帶動相關產業的增長，從局部到整體。

1978年后，我國區域經濟發展主要采取非均衡經濟發展戰略。從特區試點開發到沿海港口城市開放、建立成片的經濟開放區，增長極理論應用廣泛，并為我國經濟的發展起到了積極的推動作用。以廣東省的深圳與廣州為例，1979年深圳成為出口特區后，迅速成為廣東省乃至中國南方的重要增長極，在2017年以22438億元的GDP總量超越原有的核心廣州市，位列全省經濟總量第一，同時發揮特區的“窗口”效應，將技術、資金等要素向周邊擴散，輻射帶動周邊區域。值得注意的是，深圳與廣州構成了一個省域內部分工有序、良性競爭的雙核多中心模式，廣州的產業結構側重批發零售、租賃和商務服務及汽車制造，而深圳的優勢產業是金融及軟件和信息技術。隨著國家粵港澳大灣區建設的推進，這一雙核的增長極效應還將進一步擴散。

中西部省份的多中心建設，應該是建立省域副中心，以副中心為新的增長極，與省會城市協同發展。據2020年以GDP為指標各省省會城市首位度數據，首位度最高的10個省會中8個為中西部省會，2個為東北部省會。其中，寧夏和青海的省會首位度達到50.6%和46.6%，發達的東部各省省會首位度反而不高，最高的浙江杭州僅達到24.7%。實證證明，城市首位度和地區經濟發展呈倒“U”型關系，過高的首位度容易導致集聚不經濟，抑制區域內中小城市的發展，也不易培養新的增長極。多中心發展以增長極實現工業擴散化，通過建立增長極，把工業化擴散到落后地區，以減少收入差距。中西部市場力量較薄弱，自發形成增長極較為困難，且地區生態承載力較差、城市分布分散。因此，推進性主導工業部門的選擇需要“有為政府”，由政府幫助嵌入式產業的發展，可以更好地發揮增長極的“推進效應”。

2.3 梯度轉移理論下的中西部多中心發展

梯度轉移理論源于弗農提出的工業生產生命周期理論。經威爾斯和赫希哲等經濟學家的充實和發展，最終引入區域經濟學中。該理論認為，一個區域產業結構的狀況將決定該區域的發展，區域的各主要產業都處于不同的生命周期之中，即經歷創新、發展、成熟、衰退四個階段。有發展潛力的區域，其主導產業處于創新階段，這樣的區域被稱為高梯度區域，隨著時間的推移，生產活動會從高梯度地區向低梯度地區轉移，這樣的轉移過程通過多層次城市系統來擴展。

這一理論的核心是比較優勢下的區域分工，我國具有明顯的大國特性(唐根年等，2015)，東部與中西部之間區域資源稟賦和要素分布情況差異顯著，正符合梯度轉移理論的適用條件，副中心城市可以結合自身的經濟區位條件承接東部地區的制造業。必須承認的是，現階段中西部大城市的創新能力還十分薄弱，但從長遠來看，產業的創新環節由綜合性大城市承擔，專業化的中小城市成為成熟產業的集聚區(Duranton and Puga，2001)，不僅可以降低企業的生產成本，還可以發展核心城市。來自發達國家的經驗啟示我們，隨著經濟的發展，不同產業會在不同層級城市進行集聚，服務業更傾向集聚在核心城市，而制造業則集聚在外圍城市，因此副中心城市與中心城市進行“服務—制造”的分工是可行的。從外部條件來看，沿海省份勞動密集型產業受制于土地成本和勞動力成本的上升，加之經濟結構升級的要求，已出現向中西部轉移產業的趨勢。從內部來看，中西部省份勞動力大量外流，是“農民工”的主要來源地，也集中了絕大多數的貧困縣，產業回流可吸引農民返鄉進城，解決就業問題。

2.4 網絡開發理論與中西部多中心發展

網絡開發理論與前文分析過的增長極理論密切相關，該理論強調已經形成的增長極和各類中心城鎮憑借增長軸(交通線)擴大影響范圍，在較大區域內形成生產要素流動網和交通網、通訊網。在這一綜合網絡的聯系下，實現區域經濟一體化和城鄉一體化。

網絡開發理論強調交通在區域經濟發展中的作用。經過多年建設，我國形成了“八縱八橫”高鐵網，區域鐵路連接線、城際客運鐵路線，還擁有超過16.10萬公里的高速里程。密集的鐵路、公路網直接支撐著城市網絡的進一步發展，也使多中心城市節點的“借用規模”更易發生。交通便利化更有助于中西部的要素流通，可以預見的是，要素會進一步向交通線沿線城市集聚，原有經濟基礎較好的城市要素活躍后，可能會與原有中心城市形成功能上的協同互補，也有可能分散中心城市的職能，與中心城市形成競爭關系。站在省域中心城市的視角上，網絡開發會直接改善核心城市周邊的發展條件，核心城市在“擴散效應”下，部分產業會重新布局，趨近離開中心城市，也疏解中心城市過度城市化的現狀。

以四川省產業帶發展為例，四川省依托省內城市布局和省內各區域資源稟賦，形成了裝備制造、電子信息、飲料食品、化工新材料、特色資源五大產業帶，除了特色資源帶外，其余四大產業帶均圍繞成都發展。要素沿成渝、成綿等高速集聚，在德陽、綿陽、樂山等地方政府的政策支持下，形成了一大批產業園區。成都和其他區域還形成了較為有序地協同，高科技產業集中于省會，為全省提供技術和金融上的支持；下游城市第二產業良性發展則保證了四川省整體的產業競爭力。2018年，四川省“一干多支、五區協同”，建設經濟副中心的政策有利于區域一體化的實現。

2.5 理想狀態下多中心發展帶來增長的路徑分析

根據上文的三大理論可以得出，多中心發展給中西部帶來紅利的基本機理：多中心帶來的共同發展，實質是各中心城市推動主導優勢產業增長，作為增長極帶動前端、后端產業發展，并通過交通線實現“擴散效應”，帶動區域一體化。

理想狀態下的多中心發展模式，可以通過城市間合理的分工，使省域內主要城市之間以雙贏下的競爭代替零和博弈，多中心有助于中心城市產業結構的轉型升級，副中心和部分中小城市承接發達地區產業轉移，帶動區域發展，縮小地區差距。相關研究已經證實，分工深化可以實現經濟增長的同時，縮小地區收入差距(趙勇和白永秀，2012)。

3 多中心發展模式構建的問題

3.1 擴大收入差距的風險

在探討上述問題之后，多中心發展的可行性已經基本清楚，接下來所要注意的是，多中心的構建過程中可能存在怎樣的問題。首先探討多中心產生可能帶來的區域差距問題，在理想狀態下，構建多中心可以縮小地區之間的收入差距，但從相關數據來看，短期內構建新中心反而會擴大收入差距。這一問題并不是城市結構帶來的，而是受制于省域經濟發展水平、基礎設施水平及省域內城市之間的平均距離。實證表明，在不考慮內生性的情況下，多中心發展程度和地區收入差距在某一階段呈現正相關(劉修巖等，2017)；這一問題產生的原因在于新中心構建時總體的經濟狀況。地區經濟發展現狀、基礎設施條件和客觀地理環境可能抑制多中心的地區收入差距縮減效應。

經濟發展狀況會起到一定的制約作用。在經濟發展初期，城市規模尚不足以支持多中心發展，縮小收入差距也就難以實現。Henderson(2003)從城市群視角，考察了城市首位度和經濟績效的關系，發現每一個地區都存在一個最優規模，即在最優規模的左側，人口的集聚有利于地區增長，在經濟發展初期，單核心發展具有優勢。從我國目前的實際情況來看，中西部的某些地區仍然不具有發展多中心的能力，因此盲目構建多中心，反而不會縮小收入差距。

從地域角度來講，各城市之間空間距離的差別過大也可能阻礙多中心對收入差距的改善作用。多中心縮小收入差距的運行機制表明：多中心發展有利于形成一個分工有序、聯系密切的功能城市網絡，可以大大便利城市之間人、物及信息的流動(Glaeser等，2016)，而空間距離過大、基礎設施不完善，直接不利于要素流動，導致多中心增長效應的減少。中西部不少地區復雜的環境為當地多中心構建造成了一定的阻礙。

3.2 政府定位不清

構建多中心遇到的第二個困難是地方政府對自身的定位。改革開放的40余年中，快速城市化催生了不少的特大城市，各地方政府也積累了不少單核心城市發展的經驗。隨著經濟發展進入新階段，單核心的發展模式存在“大城市病”等一系列問題，部分地區謀求多中心的需求迫切，并愿意采用新的發展模式解決經濟資源過度集中、城市盲目擴大、政府投資損耗等弊端。今天，現有的多中心有兩類，根據區位在經濟利益的推動下自發形成和政府導向的直接規劃建設。在中西部地區，必須考慮到市場力量還比較薄弱，政府的規劃在此時顯得十分重要，但地方政府存在錯位和過度管理兩種問題，地方官員因“晉升錦標賽”非常注重經濟績效，尋找投資機會，往往在任內迅速開展一些工程，經濟決策上可能比較武斷和缺乏可持續發展意識，并不能為城市帶來詳細且完善的規劃，從而造成政府的錯位，這一問題在西部不少城市中都有體現。許多地方政府對城市進行超前規劃，大肆進行房地產開發，資源和配套設施卻跟不上，最后新城自然無人入住，例如蘭州新城。說明中西部城市發展可能產生兩種極端，即政府錯位與政府管制過度。綜上所述，政府的定位不清是多中心發展中面臨的又一嚴峻問題。

4 中西部實現多中心發展路徑的政策建議

4.1 多措并舉，“有為政府”助力建設

中西部多中心城市網絡的構建離不開政府的作用。中西部省份要素集聚能力處于弱勢，融資能力差，前文三大基本理論也指出，新的增長極離不開主導優勢產業的選擇，承接東部產業轉移也需要良好的投資環境，而城市間組成網絡實現城鄉一體化更需要交通基礎設施的完善。因此，政府是多中心城市群建設的重要環節。

“有為政府”并不意味著政府包攬一切，直接參與經濟活動，而是審慎使用以下幾大工具：第一，調整行政區劃，建立新區：在已選定的副中心城市，為擴大集聚效應，更好地利用城市化引擎，可以調整周邊地區行政區劃，縣改區，合并部分區縣建立專業化新區，較為便利的基礎設施和直接的稅收優惠減免會吸引制造業設廠招工，形成新增長極，有利于在短期內為承接地創造產值、稅收和就業崗位。第二，政府協同企業，對接國家發展戰略；隨著西部大開發戰略、“一帶一路”倡議、新基建戰略的不斷實施，中西部的營商環境不斷改善。在對外開放上，西北各省和中部省區應積極參與歐亞大陸橋建設，利用中歐班列，適當發展出口貿易；在基建投資上，放開準入清單內的相關領域進行融資。

4.2 注重城市功能互補，合理規劃省域副中心城市建設

中西部的城市網絡構建不應僅追求各城市在形態或產值上的多中心，而應著力于各城市間功能的有機互補。不同的優勢區位和差異化的資源稟賦應有差異化的產業布局，原有的省會在省內的中心地位仍要保持，新的副中心不可避免地會在資源上與省會城市產生爭奪，差異化的定位和展望可以在一定程度上避免城市同質化。形成分工有序的省內城市網絡，規劃和長遠的預測是必不可少的，其中副中心城市的選擇必須考慮多個因素。實證發現，增長極會首先出現在經濟基礎最好的地方，而新的增長空間的產生和轉移朝向經濟基礎次優的地方，便于市場進一步發揮作用和功能。因此，新的增長極應選擇在經濟基礎較好的城市，同時與中心省會保持一定的距離，還要考慮所在省份自身的經濟體量和人口分布情況，新的副中心需要拉動所在地區的經濟發展，和原有中心實現協同。此外，城市間的區域比較優勢、自然資源、原有的優勢產業、交通位置等條件也必須納入考量，避免忽視客觀經濟基礎造成的資源浪費與財政負擔。

4.3 完善勞動力市場，破解勞動力短缺困境

勞動力市場的培育和完善，是勞動力生產要素實現市場配置的根本保證。若想構建一個健全的勞動力市場，就要考慮兩點：第一，勞動力回流問題。沒有成規模的勞動力回流，中西部的制造業回流會缺乏后續推動力。產業承接地目前面臨結構性的勞動力短缺，即年輕勞動力外流、企業招工難，年老勞動力能力與制造業不完全匹配，就業難。長期來看，只有勞動力和企業的雙向流動，才能保證地方產業不被淘汰與政府投資的有效性。因此，健全勞動力市場體系，將區域勞動力優勢與所承接產業進行匹配顯得尤為重要。第二，就業困難群體的人力資本和社會資本的開發問題。僅依靠回流的人才不足以打破當下的困境(王淑娟，2013)，而需要面向失地農民和城市新增就業困難勞動力提供有價值的、可行的職業培訓和職業介紹。這一方案有助于構建副中心時弱勢群體的轉移就業，同時可以防止構建初期造成的勞動力外流，進一步完善勞動力市場，為后續的發展打下堅實的勞動力基礎。