法團主義視角下政府與環保非政府組織關系研究
——以霧霾治理為例

孫 冰

(鎮江市高等專科學校，江蘇 鎮江 212300)

1 國家法團主義概念及其在ENGO與政府關系中的適用性

1.1 國家法團主義概念

20世紀70年代末，法團主義理論的權威學者斯密特(Schmitter，1974)提出[1]法團主義是以非政府組織形式組織起來的，與國家決策部門相關的制度安排。依照斯密特的解釋，法團主義的特征可概括為同屬于某一類別且數量有限、組織間的格局有非競爭性特點、組織間以上下級的方式聯系溝通、組織內各機構功能分化、組織的成立必須獲得國家認可或由政府組建、政府對組織進行一定程度的監管。

1.2 國家法團主義在ENGO與政府關系中的適用性

改革開放以后，相關學者開始關注國家和社會的互動關系的研究，“法團主義”頻繁地被研究和使用。我國學者顧昕、王旭[2]提出改革開放后的中國已經完成了從國家主義向國家法團主義的轉型。通過對比可發現，我國的環保領域與國家法團主義有較大的相似性。首先，我國環保領域的專業人士越來越多，開始在環保領域發揮正能量。環保領域對專業性有一定的要求，因此，聚集了相當一部分專業人士，或具有經濟或政治能力對環保做貢獻的人士。我國的環保非政府組織成員來自各階層，其中大學生、企業家、專家學者屬于比較活躍的環保群體。其次，我國的ENGO擁有較為豐富的領袖資源，這有利于環保目標的實現，知識分子借助其專業能力，積極參與公益活動，能夠在社會上形成一定的影響力。總之，國家法團主義對我國ENGO與政府關系有一定的解釋力。

2 國家法團主義視角下我國霧霾治理模型與特征

2.1 我國法團主義霧霾治理模型與特征

我國法團主義霧霾治理模型如圖1所示。最上面的模塊為政府部門，環境保護部為國務院組成部門。我國的生態環境部成立于2018年，主要負責制定并實施環境政策、環境監測與執法、環保督察等工作。環境保護部是國務院的下屬部門，地方環保部門既受到地方政府的管理，又屬于上一級環境保護部門的下屬機構。環境部下屬的民間組織有中華環保聯合會、中國環境科學學會等。

圖1 我國法團主義霧霾治理模型Fig.1 Corporation smog control model in China

我國的環境管理體系分為非專門環境管理體系以及專門環境管理體系[3]。其中，專門環境管理體系包括國家環境保護部和地方各級環境保護部門。非專門環保體系包含國土資源部系統、農業部系統等。

此外，為加強部門間協調，我國實行部際聯席會議制度。環境保護部聯席會議的主要職責包括在國務院授權范圍內，研究重大環境政策并向國務院提出建議；對國務院授權的重大環境問題進行協調與處理；指導、督促、檢查國務院授權的各項工作等。

《中華人民共和國環境保護法》規定，地方政府對轄區內的環保事宜進行管理，上一級環保部門對下級環保部門盡履行業務指導的職責，兩者之間并非隸屬關系。

我國長期以經濟發展為主要國策，環保部門的力量相對于經濟發展職能部門來說相對較弱，需要借助政府部門以外的力量增加影響力。ENGO通過建言獻策與媒體輿論對政策進行影響。

2.2 國家法團主義制度特征

我國在環保非政府領域表現出典型的法團主義特征，是由國家自上而下地主導、引導而促成的。我國政府對非政府組織加以引導并支持其發展。

2.2.1 政府的雙重管理體制

雙重管理體制是我國政府對非政府組織的一種管理模式，既有助于強化管理，又可協助非政府組織發展。這樣的模式保證了政府對于環保非政府組織的絕對權威。

關于非政府組織的準入亦有相關規定。《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等均有規定，民間組織要登記注冊并獲得法律的認可，必須要先經過業務主管單位審査同意以及民政部門的同意。法律規定的業務主管單位指國務院有關部門和縣級以上地方各級人民政府有關部門、國務院或者縣級以上地方各級人民政府授權的組織。

非政府組織主要負責人的產生由政府任命或需經審批。相關統計資料表明，非政府組織的管理干部產生方式主要有兩種，一種由政府主管部門派遣和任命，另一種由組織選拔產生，并獲得業務主管部門的批準。

非政府組織之間的關系為非競爭性。社會團體管理相關規定還指出在同一行政區域內，若存在業務范圍相同或相似的社會團體，沒有必要同時成立。這在一定程度上控制了同地區同領域環保非政府組織的數量，減少了組織之間的競爭。

非政府組織對行政架構高度依賴。在社會組織的日常監督管理方面，相關法規明確提出，政府登記管理部門負責對非政府組織進行年度檢査，同時社會組織若有違反規定的行為，要對其進行監督檢查或行政處罰。非政府組織的業務主管單位應當監督、指導社會團體，保證其遵紀守法，根據登記的章程組織活動，此外還要協助登記管理機關對違法行為進行查處等。可見，我國的非政府組織具有一定程度的民間性，對行政架構高度依賴。

2.2.2 政府對非政府組織的支持

在法團主義的管理體制下，國家通過對合法性、公募權等稀缺資源的控制，以及行政資源的轄射力約束非政府組織的發展。我國現行的社會組織政策法律體系體現了政府對非政府組織的支持。對于政府發起成立的非政府組織，政府會提供行政辦公經費、辦公和活動場地等。但總體上看，政府更加鼓勵環保民間組織以市場化的方式籌集資源，即通過提供專業服務進行運作。

2.2.3 ENGO組織力量較為弱小

我國民間組織現狀調查數據顯示，我國由政府部門發起的環保非政府組織約占總數的50%，學生環保社團及其他聯合體發起成立的有40.3%，而自發成立的非常少。《2017年社會服務發展統計公報》顯示，全國共有社會組織76.2萬個，其中生態環境類社會團體6 000個；民辦非企業單位40.0萬個，其中生態環境類501個。可見，我國環保非政府組織數量少，自發的民間組織力量較弱。我國的社會組織經費來源一般包括社會捐贈、政府資助、會員會費；非政府組織的投資所得；與非政府組織的公益活動相關的經營活動收入。

3 霧霾治理過程中ENGO政策參與路徑

非政府組織的政策參與種類包括：直接參與以及間接參與、制度化參與以及非制度化參與；主動參與以及委托參與；單獨參與、聯合參與以及與政府合作參與[4]。參與形式包括：提供相關信息和政策建議、直接代表、私人接觸、提起行政復議與訴訟、參與或舉辦學術會議、論壇、座談會、出版期刊、雜志、報紙、借助新聞媒介等。我國霧霾治理中ENGO參與方式的部分案例統計如表1所示。

表1 我國霧霾治理中ENGO參與方式的部分案例統計Tab.1 Some case statistics of ENGO participation mode in smog control in China

3.1 政策流程參與

根據模型圖，政策流程包括霧霾治理政策形成、政策決定、政策執行以及政策評估。霧霾治理政策形成過程中，我國的ENGO通常通過組織一系列活動，如制作并公開調研報告、開發霧霾信息公開系統、發動民眾關注等方式制造霧霾的公共話題，最終督促政策形成。表2列出了部分ENGO組織霧霾治理活動時間以及相關政策發布的時間。從時間上可以看出，ENGO發布活動不久，霧霾治理的相關政策便發布實施，可見ENGO通過輿論推動，在政府霧霾治理政策出臺過程中發揮了一定的作用。

霧霾治理政策決定過程中，ENGO提交政策建議信、參加聽證會。我國的ENGO通過政策聽證會等官方渠道，正在不斷地發揮力量。例如，自然之友向環保部提交《環境保護公眾參與辦法》的修改建議信，同時參與北京大氣污染條例立法聽證會。霧霾治理政策執行過程中，環保非政府組織提供技術支持、協助環境監管、公益訴訟。從2013年8月份開始，五家環保組織在對北京、天津等12個城市控煤情況進行調研的基礎上，發布了《推進“公眾監管”，助力華北治霾——“華北煤問題”首期報告》。目前，我國符合環保法規定且具有訴訟主體資格的ENGO正在不斷增加。

霧霾治理政策評估階段，對霧霾治理進行技術支持、舉辦座談會、論壇、行政復議和訴訟。例如，環保非政府組織合作開發了手機APP“污染地圖”，軟件協助政府從專業角度對霧霾治理的成效進行評估。

表2 ENGO活動與政策發布互動時間表Tab.2 Interactive time of ENGO activities and policy issuing

非政府組織還可通過學術會議、論壇等活動，邀請專家學者就環保議題溝通交流，利用自身專業性的執行力量，闡述自己的觀點和建議。

3.2 非政策流程參與

首先，環保ENGO的負責人通常在專業領域具有一定的影響力，他們的建議往往能夠在環保專業領域得到采納。其次，借助媒體、聯合公眾參與。媒體為公眾、ENGO以及政府三者之間提供了溝通的途徑。通過公共媒體平臺進行環保宣傳活動，活動成本低且參與面廣泛，能夠將環境問題第一時間傳遞給政府部門，并產生一定的社會影響力。最后，聯合其他環保非政府組織開展活動。這種方式加強了非政府組織之間的溝通交流，有利于整合資源。ENGO建立網絡平臺或者聯盟，表達其共同的議題，提高了社會影響力。例如，衛藍基金由阿拉善SEE基金會、能源基金會(簡稱EF)和中國清潔空氣聯盟(簡稱CAAC)共同發起，致力于通過支持中國民間公益機構在空氣污染防治方面的能力建設和相關公益活動，為空氣質量的改善做出貢獻。衛藍基金通過小額資助的方式支持民間機構或志愿者團體進行空氣污染防治的在地行動，現已資助20多家機構開展大氣治理方面的行動。

4 結語

我國法團主義治理模型充分發揮了政府精準的決策水平與強大的動員能力，在短期內效果非常明顯，根據發達國家霧霾治理的經驗，霧霾治理需要長期的努力，這就需要在堅持現有政府為主導的大方向下，考慮以下幾點問題：其一，充分發揮市場機制的作用，適當通過市場經濟創新手段，如污染者交環境稅、排污權交易、能源合同管理等制度性措施，調動社會治理積極性，促使排污方主動作為，激勵污染企業進行能源轉換、技術革新等可持續性的變革與發展。其二，科研機構、大學、工廠等主體，可以通過ENGO的組織，廣泛地參與到霧霾治理科研工作中去，如空氣質量監測數據公開系統的開發、控制污染排放技術的開發、環保產品的研制等。其三，在治理的專業性方面，一方面鼓勵各領域專家加入到評估中，細化評估內容，兼顧到社會各方面，另一方面統一評價標準，增強其實際操作性，以供各層面主體參考利用。總之，評估體系應在堅持政府主導的前提下，盡量涵蓋多專業、多利益主體，以實現可持續的治理。其四，進一步完善環保信息共享機制，完善相關的環保法律法規，將環境違規納入市場規范內容，將社會主體信用狀況與生產生活相關利益掛鉤，形成環保信用體系，使各市場主體遵守環保規則，從制度上促使民眾提升環保意識，形成可持續的生產生活方式，保障國家環境治理成果。