“標準地”全生命周期監管體系的浙江模式

□ 李佩佳

“標準地”改革于2018 年首創自浙江省，由于其大大提了高用地審批效率、土地利用效率以及政府招商效率，逐步從浙江省試點先行推廣應用至全國，并取得了一定成效。但是，隨著各地“標準地”項目竣工高峰期和首批項目達產期的到來，“標準地”改革面臨著履約執行率低、獎懲措施缺失等各種各樣的監管問題，迫切需要總結先進地區的實踐經驗，從而為全國各地“標準地”全生命周期監管提供經驗和借鑒。

創新“標準地”出讓模式

出讓模式是“標準地”全生命周期監管體系的首要一環。《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第二、四條規定：以拍賣、掛牌方式出讓的，出價最高者為競得人，但報價低于底價者除外。產業用地價高者得的單一方式容易推高用地成本，急需采取招掛復合，以及稅收、品質、服務等多種方式確定競得人，從而進一步優化“價高者得”的單一競價方式。

杭州市、溫州市等地在全國創新采用“控地價、競貢獻”出讓模式。2020 年12月31日，杭州市發布《杭州市人民政府辦公廳關于試行工業用地市場化配置的通知》，明確將工業用地分為招商引資保障類用地、扶持做大做強類用地和市場充分競爭類用地，強調市場充分競爭類用地采用較為市場化的形式供應，即實行“控地價、競貢獻”方式出讓，即地價控制在一定區間內，當地價達到上限時，轉為競稅收，稅收高者競得土地。這種方式既使工業用地地價維持在較低水平，保持競爭力，同時，也向企業提出稅收要求，督促企業高質量發展。

明確監管環節實施辦法

當前，制約“標準地”項目順利驗收的重要因素就是驗收辦法不明確、路徑不清晰，缺少操作層面的政策，導致牽頭部門、拿地企業、屬地街道均不知從何下手。通常“標準地”項目竣工驗收會參考當地的企業投資工業類建設項目聯合竣工驗收實施方案，但由于達產復核是“標準地”特有環節，因此針對達產復核驗收需要出臺針對性的實施辦法。

針對聯合竣工驗收、聯合達產復核環節，麗水市、臺州市等地研究制訂相應的工業企業投資項目竣工聯合驗收實施辦法和“標準地”工業項目聯合達產驗收實施辦法等配套政策，進一步健全“標準地”驗收制度，分別明確在聯合竣工驗收和達產復核驗收過程中的部門職責、驗收程序等內容，同時，針對不同投資金額約定不同的竣工期限、達產期限，為開展聯合驗收和達產復核工作提供行動指南。

科學制定履約獎懲辦法

獎懲措施簽訂在“標準地”投資協議中是最權威的獎勵和約束企業的抓手，直接關乎企業履約執行率及“標準地”改革效率。然而，實踐中，大多“標準地”投資協議中并未對獎懲措施予以明確，或采用收取一定違約金，這些措施通常達不到震懾企業的目的，有些地區采用收回土地方式進行懲罰，但執行度較低且缺乏法律依據，對履約激勵引導力度不足。

金華市等地探索“保函模式”。金華市、紹興市將“保函”制度引入“標準地”項目，由銀行按照一定標準提供保函金額，企業在承諾時限內開工、通過聯合驗收、通過達產復核的，保函金額下降相應比例，直至保函自動解除；若在相關承諾時限內未完成，銀行將支付相應保函金額的違約金。“保函模式”的引入有效代替企業現金保證金的繳納，減少企業在現金保證金上的支出，從而保證企業整體的現金運轉。

紹興市等地明確將“標準地”和畝均改革獎懲舉措有機結合。“標準地”改革和“畝均論英雄”改革具有很強關聯性，紹興市明確“標準地”項目通過達產復核后，進入綜合評價階段，按“畝均論英雄”評價結果，實施用地、用能、用水、信貸等資源要素的差別化配置，對畝均評價為A 類、B 類的企業，優先保障用地、用電，在申報科技項目、信用貸款等方面給予傾斜。對畝均評價為C 類、D 類的企業，不安排新增用地，不享受市級獎補政策等懲罰。

德清縣等地鼓勵提前達產和提高畝均稅收。按照各地做法，普遍設置“提前達產”和“稅收返還”兩大類獎勵，獎勵形式以資金獎勵和稅收返還為主。德清縣實施以激勵為主的梯度獎懲機制。獎勵上設置“提前達產獎”“按期達產獎”，對提前達產并通過復核驗收的按月給予獎勵，對按期達產并通過復核驗收的按超出額度給予80%～100%稅收返還獎勵，激勵企業節約集約、高質高效用地。

信用監管體系全過程應用

信用監管是貫穿“標準地”改革全流程、提高項目履約率和協議執行率的重要抓手。信用評價無論是對企業自身，還是對金融市場的投資者和監管者來說都具有很大意義和作用。信用監管只有解決建立科學有效的信用監管體系和信用評價結果的合理應用兩個主要問題，才能使信用監管成為“標準地”改革監管體系的重要手段。

湖州市、金華市、德清縣等地建立“標準地”項目市場主體信用評價體系。德清指標包含建設期和運行期兩個一級指標，建設期履約指標包括10項內容，其中，基礎分類指標7個，績效分類指標3 個。運行期履約指標包括5 項內容，其中，基礎分類指標3 個，績效分類指標2 個。綜合評價低于500 分納入“承諾失信”名單管理。湖州市信用評價體系更注重前面的項目建設規范性，包括建設期和運行期兩個一級指標、21 個二級指標，綜合評價低于650 分納入“承諾失信”名單管理。金華市金東區信用評價指標體系包括項目建設竣工驗收階段、達產復核、生產運行階段3 個一級指標、17 個二級指標，但指標落地執行性較德清縣相對弱些。

德清縣將信用評價應用“標準地”改革全過程。通過建設“標準地”企業投資項目信用監管服務平臺，將信用評價結果應用在“標準地”改革全過程。主要包括事前承諾、事中監管、事后評價及銷榜機制。事前承諾——通過數據歸集整合標準地數據、投資項目相關數據、承諾指標數據以及公共信用信息，為事中監管奠定數據基礎。事中監管——采用信用監管體系模型，形成項目全景畫像，并對項目實施分類監管，對履約等級較差的項目建議重點監管，并提醒企業履約。事后評價及銷榜機制——展示所有已承諾的企業的履約評價結果，應用信息監管結果實施聯合獎懲機制，同時，企業對嚴重失諾名單存在異議，可以向對應部門提出信用修復。

完善交易退出監管機制

目前，“標準地”全生命周期由有關部門按照畝均效益綜合評價進行管理，沒有對“標準地”二次市場交易、退出管理作出規定，導致“標準地”市場化交易和退出機制不明確，再開發面臨一系列問題，并未實現真正的全生命周期監管。

寧波市、紹興市、溫州市、金華市等地開始探索工業用地全生命周期管理，出臺工業用地全生命周期管理辦法，對“標準地”項目交易和退出條件、相關權利義務轉移作出規定。這些地方大部分采用“一級帶‘標’不動產權證，二級參‘標’轉讓管理”的模式對標準地進行交易管理，即一級市場達到竣工驗收條件辦理不動產權證時，在產權證上備注好標準地約束事項。二級市場如轉讓等事宜，經當地自然資源和規劃局等有關部門同意后方可交易，且原“標準地”相關權利義務隨之轉移或重新約定。

數字化賦能“標準地”改革

數字化改革方面，浙江省一直走在全國前列。“標準地”改革中面臨的信息碎片化、監管協同性差等一系列問題均可借助信息化、數字化、智能化手段，通過建立“標準地”數字化平臺輔助解決，從而進一步推進“標準地”改革全流程、全覆蓋、精細化管理。

金華市、德清縣等地建立數字化平臺。如，金華市依托信息化管理實現監管數字化，圍繞“數字政府”建設要求，依托信息化管理手段，搭建“標準地”事中事后監管平臺，通過事前評價應用，企業投資“標準地”項目準入評審時，對企業主體的公共信用評價進行查詢，并將其作為準入條件和資格審查的重要參考。事中事后評價應用中，根據“標準地”監管指標履約情況，分別給予相應的信用分值，核定相應的信用等級，納入社會公共信用體系管理，依法供查詢或予以公示，并根據這些信息動態調整分類監管情況享受差別化政策，實行聯合獎懲。社會公共信用評價系統、畝均效益評價系統和綜合執法監管系統融合，實現了平臺數據互聯互通，項目動態實時更新、監管及時有效。