“循數治理”整體智治
——數字政府生態下，超特大城市政府回應能力探究

文｜馮 翼 徐 霽 羅 燕 王新瑩

超特大城市應積極把握數字政府建設機遇，探索融合數字技術與數據思維，重塑政府回應價值取向、重新審視政府回應定位、調整政府回應運行邏輯，力爭率先邁入整體智治的回應型政府發展新階段

政府回應，是政府對公眾需求和所提出問題作出反應并采取措施，進而實現更好治理的過程?！秶鴦赵宏P于加強數字政府建設的指導意見》（國發〔2022〕14 號）（以下簡稱《指導意見》）在“構建協同高效的政府數字化履職能力體系”部分明確提出，應緊貼群眾需求暢通互動渠道，以數字化手段感知社會態勢，輔助科學決策，及時回應群眾關切。在數字政府建設背景下，堅持以人民為中心的原則，系統性提升政府回應能力，不斷滿足人民群眾對美好生活的向往，是超特大城市率先探索治理新路徑中需要關注的重要問題。

數字政府建設為超特大城市政府回應帶來的機遇

與以往的政府運行形態相比，數字政府建設最直接的特征在于廣泛地運用數字技術，統籌推進技術融合、業務融合、數據融合，以此提升政府發揮數據和信息價值的能力，并為政府部門、公眾及其他各類組織提供跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的開放性、可延展共享網絡，形成整體協同效應。

對于資源高度集聚但又面臨空間擴張、要素流動、信息分散、管理多頭以及公眾參與碎片化等治理難題的超特大城市而言，以政府部門數字化轉型為先導，通過技術工具筑牢多元主體互動關系“連接”的基礎，通過平臺思維打造社會共同參與的“引力場”，通過數字技術強化多元主體共建共治共享能力，把互聯網打造成為政民互動的重要場域，為政府推動社會治理模式從單向管理轉向雙向互動、從線下轉向線上線下融合，以訴求為導向加快數字化治理模式創新、提升社會管理能力帶來了重要機遇。并且，通過充分發揮數字技術和訴求平臺智能集約發展優勢，超特大城市政府能夠對訴求數據和信息進行歸集、整合、共享、研判以及關聯應用，推動政府回應由“經驗判斷”轉向“循數治理”，在數字思維和數字技術的支撐下提高政府回應能力、科學決策水平和管理服務效率。

超特大城市以政府部門數字化轉型為先導，通過技術工具筑牢多元主體互動關系“連接”的基礎，通過平臺思維打造社會共同參與的“引力場”，通過數字技術強化多元主體共建共治共享能力，把互聯網打造成為政民互動的重要場域，為政府推動社會治理模式從單向管理轉向雙向互動、從線下轉向線上線下融合，以訴求為導向加快數字化治理模式創新、提升社會管理能力帶來了重要機遇。

當前超特大城市政府回應存在的主要問題

數字政府建設背景下，以筆者所在的超大城市——成都為例，探討超特大城市政府回應方面的主要問題。成都以12345 熱線及“人民網領導留言板”“問政四川”等平臺為主要渠道，不斷提升訴求吸納與響應能力，透過公眾訴求把握社情民意，通過訴求數據分析應用為政府決策提供信息參考。2020 年、2021 年成都12345 熱線分別收到來電來信466.38 萬件、593.7 萬件，年受理量增幅為27.30%，公眾訴求量持續升高。截至2022 年7 月5 日，“問政四川”成都平臺的總留言量達15.40 萬件，而四川其他市州未突破萬件。整體來看，成都公眾參與積極性較高，訴求渠道暢通，訴求量持續升高，政府吸納公眾訴求能力較強，在超特大城市政府回應性建設方面具有代表性。

但是，對公眾訴求和政府回應公開情況進行分析發現，成都在政府回應方面仍然存在一些不足，主要包括三個方面。

一是回應協同性仍待加強。由于訴求數據未能互通共享、部門間或不同層級間未能打通平臺系統渠道，涉及跨部門跨區域跨業務問題聯動機制建設尚不完善等原因，一些復合型訴求仍然較難獲得有效回應。

二是回應規范性仍待加強。從政府回應公開案例來看，當前存在針對同類訴求的回應表述方式、內容詳略程度等不一致情況，顯現出對回應的規范性、嚴謹性把控有所不足。并且，知識問答庫尚未建立健全，回應知識點的系統性梳理與應用亟待加強。

三是公眾訴求與政策回應的關聯性仍待加強。目前，政府對公眾合理訴求的“點對點”回應行為已有相應的公開機制作為支撐，公眾可以通過回應公開對政府的具體回應行為進行監督評價。但是，哪些訴求議題能夠進入政府決策視野、公眾訴求在多大程度上影響政策制定、政府是否基于公眾訴求研判而作出政策性回應等方面，目前尚不具有完全的透明性。

數字政府生態下提升政府回應能力的對策建議

超特大城市是一個復雜的巨系統，公眾訴求可以為超特大城市“循數治理”、科學決策提供重要支撐。因此，超特大城市應積極把握數字政府建設機遇，探索融合數字技術與數據思維，重塑政府回應價值取向、重新審視政府回應定位、調整政府回應運行邏輯，力爭率先邁入整體智治的回應型政府發展新階段。

以平臺化思維加強政民互動場域建設?！吨笇б庖姟诽岢?，要構建智能集約的平臺支撐體系。對于超特大城市而言，政府應增強平臺思維持續打造線上線下融合貫通的政民互動體系，通過數字基礎設施建設對各類線上線下公眾訴求渠道予以整合，連接不同政民互動平臺的使用者，為政府與公眾之間開展多種形式的互動、建立多樣化的關聯關系提供更加廣闊的可能性。此外，通過打造多元主體溝通交互平臺，在增強政府回應性的同時，應引導除政府外的不同主體之間通過共享互助等方式，在自發性互動過程中化解一部分問題、解決一部分需求，一方面能夠釋放超大城市政府回應面臨的壓力，另一方面也有益于超大城市構建共建共治共享的社會治理格局，鼓勵多元主體在互動中創造出新的公共價值、增進共識與凝聚力。

通過打造多元主體溝通交互平臺，在增強政府回應性的同時，應引導除政府外的不同主體之間通過共享互助等方式，在自發性互動過程中化解一部分問題、解決一部分需求，一方面能夠釋放超大城市政府回應面臨的壓力，另一方面也有益于超大城市構建共建共治共享的社會治理格局，鼓勵多元主體在互動中創造出新的公共價值、增進共識與凝聚力。

以協同性思維構建訴求數據資源體系?！吨笇б庖姟芬?，堅持數據賦能，加強數據匯聚融合、共享開放和開發利用，提高政府決策科學化水平和管理服務效率。對于超特大城市而言，應加快建立健全統一的公眾訴求采集平臺和采集機制，整合線上線下各類訴求來源渠道，匯聚多源多端訴求數據，形成政府內部訴求數據流轉共享、泛互聯網訴求數據采集、內外部訴求數據集成的訴求數據資源體系，實現全域社會訴求數據“大整合”。在數據整合基礎上，統一數據資源使用規則，對社會訴求資源體系進行統一管理，為依托訴求數據應用強化業務協同、輔助決策提供數據資源體系支撐。同時，針對政府權威回應內容，應形成分類分級、共享共用、動態更新的在線政策文件庫、回應知識庫，并實現政策文件庫、回應知識庫在政務服務平臺、政府網站的實時同步更新與公開，為公眾參與和政府回應增強知識資源支撐。

以整體性思維重塑政府回應體制機制。《指導意見》強調，要堅持整體協同原則。為從根本上破解部門壁壘、職能鴻溝、公共服務碎片化等痼疾，僅靠技術難以徹底解決，仍然需要以數字化思維引導必要的改革來化解體制機制障礙。對于超特大城市而言，應對復雜且多元的公眾訴求，更加需要以整體性思維重塑政府回應體制機制，優化業務流程，創新協同方式，推動政府履職效能持續優化。為提升回應效能，可探索構建三層聯動機制。一是業務聯動機制，通過建立健全各級各部門政府針對復合型訴求的常態化聯動響應機制，實現對公眾訴求的快速響應、高效辦理；二是政策性回應聯動機制，基于全局視角，利用訴求數據資源體系，調動智庫機構、專家及各方力量共同參與，建立以訴求為導向的綜合研判機制，定期或根據應急需要對訴求數據中的公共需求、公共問題和公共價值進行準確識別和提煉，以小見大、舉一反三，推動對城市治理問題的政策性回應，實現城市治理水平的系統性提升；三是執行聯動機制，建立貫穿感知訴求、決策研判、政策執行、跟蹤回訪各環節的政府回應全過程聯動機制，實現各級各部門政府之間數據常態共享、研判成果按需互用、執行過程聯動協同、回訪情況互聯互通，進一步提升政府響應行為層面的高效協同水平。

以法治化思維推動政府回應制度改革。《指導意見》明確，要推動政府治理法治化與數字化深度融合。對于超特大城市而言，應高度重視政府回應中對于法治思維和法治方式的運用，建立健全動態監測趨勢性訴求、敏捷研判苗頭性問題、前瞻防控潛在性風險的各項規范化工作制度，完善訴求信息與業務信息綜合開發應用、流通共享、科學研判等方面標準規范，統籌推進訴求研判系統開發建設與專業團隊建設，確保訴求研判與數據使用過程中政府和其他參與主體的行為合規?；趯嵺`發展，應及時清理已不適應數字化轉型背景的制度規則，持續加強數字政府生態下政府回應的法規政策體系建設，堅持在法治下推進改革，在改革中完善和強化法治保障，提升政府回應法治化規范化水平。

數字政府生態下，以系統觀念建設高水平響應型政府，靈活開展政民互動，持續提升政府回應能力，及時回應群眾關切，是超特大城市探索現代化治理新路徑的應有之義。“堅持以人民為中心”的發展思想決定了我國政府回應能力建設“只有進行時，沒有最終完成時”。超特大城市在探索治理現代化新路的進程中，應始終把滿足人民對美好生活的向往作為出發點和落腳點，充分發揮數字政府建設的引領支撐作用，不斷深化政府回應建設，為推進超特大城市治理體系和治理能力現代化提供有力支撐。