國土空間規劃中大遺址保護策略研究
——以安徽鳳陽明中都遺址為例

田海松

引言

文化遺產是中華民族實踐意義傳遞和歷史承載的符號。習近平總書記指出，文化遺產具有重大的強國價值、興黨價值、鑄魂價值、富民價值，其保護利用必須要堅持安全、綠色、求實、協調、共享的原則，并遵循新、活、融的理論方法，最終形成由政府主導、法律規制、全民參與的大治理格局。在這一指導思想下，安徽大遺址保護利用工作近年來取得豐碩成果。2021年12月，安徽省鳳陽明中都遺址、凌家灘遺址、禹會村遺址、大工山-鳳凰山銅礦遺址、雙墩遺址、柳孜遺址和壽春城遺址7處大遺址入選《大遺址保護利用“十四五”專項規劃》，其中明中都皇故城國家考古遺址公園是安徽省首個國家考古遺址公園，成為安徽對外展示歷史文化特色的重要平臺。隨著各界對大遺址價值認知的不斷深化，近年來，有關大遺址保護利用與土地管理方面不協調的問題亟待解決，國土空間規劃工作的全面推進預示著區域統籌成為大遺址保護與利用的新契機。本文以明中都大遺址為例，基于國土空間規劃的視角對明中都大遺址目前存在的土地問題進行分析，并提出在國土空間規劃編制中大遺址保護的路徑與策略。

1 國土空間規劃與大遺址保護

1.1 國土空間規劃背景下文化遺產保護的重要性

文化遺產具有歷史、藝術和科學等綜合價值，是新時代中國堅定文化自信與增進文化認同的重要物質基礎。從文化遺產保護專業的發展歷程來看，文化遺產保護的區域性研究已成為業界共識。文化遺產本身形成并存在于一定的區域，是區域發展的信息載體和見證，是其所在區域不可分離的組成部分，文化遺產的區域性實際上是指在具有相同文化特征的區域范圍中生成、發展的歷史文化空間。對于歷史文化價值的整體性認知，需要在特定地域內對時間、空間、功能、文化等要素之間的“關聯性”進行整體辨識，隨著文化遺產保護體系的不斷完善與拓展，其認知與保護方法均從單一走向綜合。近年來，“國家文化遺產空間體系”與“國家歷史文化空間體系”等區域性文化遺產保護理論被提出，其均是在國土空間規劃時代下關于文化遺產脈絡延續與適應性利用管理的一種探索。

2019年5月，中共中央、國務院發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（下文簡稱《意見》）。作為綱領性文件，《意見》指出“國土空間規劃是各類開發保護建設活動的基本依據”，其中包括文物保護專項規劃，并明確了“延續歷史文脈，加強風貌管控，突出地域特色”的要求，并對“以國家公園為主體的文物等”實行特殊保護制度與因地制宜制定用途管制的制度。2019年6月，自然資源部《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》中規定了歷史文化遺存的保護與傳承是省級、市級國土空間規劃審查及村莊規劃編制通盤考慮的重點之一。2019年10月，國家文物局發布的《關于做好第八批全國重點文物保護單位保護利用工作的通知》中要求劃定并公布文化遺存的保護范圍與建設控制地帶，并將其納入本省、市及縣（市、區）國土空間規劃。以上文件均從統籌和平衡文化遺產與各類國土空間需求的角度對歷史文化遺產保護提出了要求，說明文化遺產保護是國土空間總體規劃的重要組成部分，標志著國土空間規劃為大遺址保護與區域協同發展提供了新的思路。

1.2 大遺址空間的特殊性

大遺址是基于我國文物保護實際工作和文化遺產特征歸納總結的具有中國特色的遺址概念，是指能夠反映中國古代各個歷史時期多方面要素的具有規模宏大、價值重大、影響深遠等特點的大型聚落、城址、宮室、陵寢墓葬等遺址、遺址群及文化景觀。明中都大遺址屬于“都城型大遺址”，除了具有一般文化遺產的屬性外，這類大遺址占地廣、面積大，在歷史進程中不可避免地與所在區域的自然與社會環境相融合，從而具有區域屬性。

隨著2011年聯合國教科文組織有關“城鎮歷史景觀”（Historic Urban Landscape，HUL）概念的提出，更明確了大遺址的構成方式，其是由遺存本體及其相關聯的自然資源與歷史環境融為一體的文化系統。城鎮歷史景觀的提出還肯定了更大地理范圍的文化與自然價值在歷史進程中分層積淀形成的對區域的認識。由此，“都城型大遺址”不僅蘊含了初始文化層積的價值，而且反映出此后不同歷史時期的文化屬性，在文化價值方面具有層積性。但在歷史進程中，大遺址往往因物質本體殆盡或消亡而逐漸演變為遺址，大遺址在從產生到再生的全生命周期過程中均與土地資源緊密關聯，是地理空間與歷史演化共同作用的產物。因此，在保護過程中，應考慮到大遺址時間與空間上的整體性。

大遺址空間的區域性與層積性決定了大遺址保護區土地利用方式的多樣性與動態性。大遺址考古是一項持續而漫長的工作，隨著考古工作的推進，地下文物不斷被發掘，遺址保護范圍與“三區三線”邊界的交織疊合成為常態。因此，在大遺址保護過程中首先要充分研究歷史空間的演變過程，分析地面遺存與地下文物的分布情況，動態考慮土地利用與開發強度等內容，為考古工作、區域發展預留充分的空間與時間。

1.3 國土空間規劃中大遺址保護存在的問題

2019年的《意見》中強調建立國土空間規劃體系并監督實施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，現行文件對生態、農業、城鎮空間、生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界進行了界定，并提出不交叉、不重疊、不沖突的基本原則。但國土空間規劃不是三類規劃的簡單疊加，而是基于三者又高于三者的新思路，其注重的是內部結構的優化，明確各類規劃的管控強度與差異發展，強調各專項規劃之間的秩序與銜接。雖然在2019年5月自然資源部出臺的《市縣國土空間規劃分區與用途分類指南（試行）》中將“古跡遺址保護區”作為國土空間規劃分區的主要構成，但并未明確“文化遺產空間”“文化保護控制線”的法律地位與管控強度，這就造成編制文物保護規劃時在技術標準、編制辦法、坐標系、用地指標與分類、表達方法、規劃期限等技術層面較難與其他專項規劃真正統一。同樣，在保護規劃實施與日常管理過程中，涉及與“三區三線”銜接的問題，也未有明確的路徑和要求。

文化遺產空間可分為以遺產本體空間為主體的底線保護空間、區域尺度需要整體保護與展示的協同管控空間、跨區域展示利用的支撐保障空間，其中涉及空間類型涵蓋了生態、農業與城鎮三類空間。大遺址空間的復合特性使其與其他專項規劃的邊界與管控更加復雜，尤其是與生產、生活用地之間的矛盾，在保護規劃編制與實施過程中，文物保護用地與農村集體用地、城鎮建設用地之間存在土地權屬與開發強度等問題。在市場導向下，農民面對土地流轉帶來的收益表現出強烈的趨利性，給大遺址保護帶來了巨大的資金壓力和可持續保護利用的風險。城鎮建設面臨國家耕地嚴格保護與開發空間加強管控的新形勢，在城鎮化持續快速發展的情況下，大遺址被破壞的速度加劇，大遺址保護與社會經濟快速前進面臨著“摩擦”與“沖突”。

2 區域空間視角下的明中都大遺址空間研究

2.1 明中都大遺址概況

明中都大遺址位于安徽省鳳陽縣，淮河中部南岸，古時為淮夷之地，隋至元稱濠（豪）州，由于明太祖朱元璋在鳳凰山南麓建明中都城，而被賜名為“鳳陽”，此后一直沿用至今。明洪武七年（1374年）將中立府改名鳳陽府，并將府治遷至中都，開啟鳳陽“都府同城”的城市格局。鳳陽是我國重要的歷史文化都城，1989年被批準為安徽省歷史文化名城。明中都是朱元璋在奪取天下后回到故鄉鳳陽，以此為基地所營建的都城。明初，朱元璋與儒臣們制定了一套系統、完整的明代都城規劃制度，這套制度在明中都營建中得以全面體現。明中都營建持續了6年（1369-1375年），雖未正式完工，但其宮闕城池及附屬建筑設施已基本完工，城市格局保存較為完整，從尚存的局部工程中可窺見其豪華壯麗。

作為中國近古最后一座完全新建于生地的大型城址，明中都被認為是遵循《考工記》理想模式而進行城市規劃的設計典范，是明清都城規制的首創，也是“明初三都”中規劃布局最完美的都城，被認為既是前世歷代規劃經驗的集大成者，又為后世都城營建提供藍本與實踐經驗。雖經600余年戰火、拆除等多種因素破壞，但其留存的建筑基址、石刻構件等仍具有極其重要的文物價值。1982年，明中都皇故城及皇陵石刻被國務院公布為全國重點文物保護單位；2013年12月，明中都皇故城考古遺址公園被國家文物局批準立項，規劃總面積382.3 hm；2017年12月，被國家文物局正式授牌為國家考古遺址公園（圖1）。2022年3月，明中都遺址入選2021年度全國十大考古新發現。

圖1 明中都遺址規劃設計

2.2 明中都營建與區域格局形成

明中都在規劃設計之初便基于區域空間視角出發，充分考慮并利用大尺度范圍內的山水環境。明中都位于江淮之間的丘陵地帶，整體地勢北高南低，四周環山，處于山水環抱之中。其背靠淮河，面對濠河，濠河發源于南面鳳陽山脈，注入淮河。根據梁智堯的推演，中都外城北端距離淮河最近處為1.5 km，這一設計間距應該綜合考慮了洪水、軍事及漕運等因素。山岳對景關系的運用是中國傳統城市設計的重要手法，明中都將山脈完全融于城市空間結構之中。在區域空間視野中，明中都的軸線設計是以鳳凰山、鳳陽山作為參照，并充分利用橫置于都城之內的山脈與高地?；食墙ㄓ谌f歲山南麓的緩坡上，皇城北城墻橫跨于鳳凰山之上，并將山脈作為皇家苑囿的一部分，東西兩側有日精峰、月華峰相對。同時，考慮管理與軍事防御的需求，將東側獨山、西南角鳳凰咀也納入都城空間，形成北墻南退、東墻東擴，西南城角凸起的城垣格局。因此，都城在空間形態上與《考工記》的方城形制有所區別，為不規整的扁方形（圖2）。

圖2 明中都城布局

都城內部空間規劃基本以“橫縱兩軸”為分隔，左右工整對稱，這一空間格局也對今天鳳陽城市空間結構與脈絡延續有著深遠持久的影響。主軸線為洪武門至午門的縱向軸線，即今天的洪武大道，自南向北布置著洪武門、洪武街（左右千步廊）、大明門、承天門（皇城門）、端門、御橋、午門，軸線兩側為壇廟與官衙，二者相互對稱，是皇權的象征。次軸線為皇城南側的東西橫街，東至鼓樓，西至鐘樓，與洪武大道垂直交匯，今天仍保留古代云霽街的名字。云霽街北側至皇城南墻之間設立明倫坊、感應坊、英靈坊、豐樂坊四坊，中都國子學、中都城隍廟、開國功臣廟、歷代帝王廟這4組建筑群自東向西分布在這四坊之中，這些建筑主要用于禮制或祭祀，使得云霽街在城市中的地位極其重要。從今天鳳陽的城市形態來看，主次軸線結構、四坊、鐘鼓樓以及主要街巷空間依舊非常明顯，以洪武大道為界，東側是以鼓樓為中心的老城區，延續清乾隆年間鳳陽府城的形制，西側是以鐘樓為中心的新城區（圖3）。

圖3 明中都與鳳陽縣城相對位置

3 明中都大遺址保護現狀與困境

3.1 明中都大遺址保護現狀與內容

明中都大遺址保護區范圍為7.07 km，包括世界文化遺產（預備名錄）1處（中國明清城墻明中都皇故城）、全國重點文物保護單位1處6點（分別為明中都皇故城、皇陵石刻、涂山門遺址、方丘遺址、觀星臺遺址、圜丘遺址）、省級文物保護單位2處（鼓樓臺基、龍興寺）、市縣級文物保護單位多處（朝陽門及東城埂遺址、明中都左甲第門及兩側城墻遺址等）以及眾多尚未核定為文保單位的不可移動文物。總體而言，遺產資源豐富，但多為遺址，物質遺存保留的完整度較差，以明中都為框架的城市形態尚存，“都府同城”格局獨具特色，但空間結構尚未凸顯（表1、圖4）。

圖4 明中都皇故城及皇陵石刻遺存分布

表1 明中都大遺址遺存情況與保護內容

3.2 明中都大遺址保護面臨的困境

3.2.1 遺址保護規劃與土地利用規劃“兩層皮”的矛盾

由于歷史原因和管理體制的不統一，明中都大遺址區歷次土地利用總體規劃都是按村莊現狀房屋和農田來確定用地類別。在國家標準《土地利用現狀分類》中，亦無文化遺址用地的類別，這就造成遺址保護規劃與土地利用規劃之間的矛盾。2016年，鳳陽縣抓住土地利用規劃調整契機，將明中都重點保護區內的333.3 hm基本農田調整出去，但目前遺址保護區范圍內仍有基本農田161.6 hm（圖5）。

圖5 《鳳陽縣城市總體規劃（2010-2030）》（2017年調整）

3.2.2 遺址保護與遺址地面附著物的矛盾

大遺址的地面建（構）筑物是遺址本體的重要組成部分，也是人類社會發展的重要見證物，隨著現代經濟社會快速發展，遺址地面附著物遭受到很大程度的破壞。明中都大遺址的6個國保單位文物點，在未實施保護和征遷之前，遺址本體和周邊環境不同程度遭到生產生活的“蠶食”和破壞。明中都皇故城遺址內除千余戶村民居住耕作外，還有12處養豬場，污水橫流；觀星臺遺址山體先是被開山取石，后又被作為垃圾填埋場，面目全非。

3.2.3 征遷費用與財政狀況的矛盾

遺址保護區的土地利用功能存在永久性與多樣性，保護范圍一經國家批準，其范圍內的用地即刻變為遺址保護用地，后續變更存在很大困難。由于都城遺址通常面積大，除了很小一部分被當地政府征收外，絕大部分土地仍保留農地、林地、居住用地等性質，這部分土地類型的變動會影響遺址保護。同時，遺址保護區范圍內龐大的土地征遷費用也給地方財政帶來極大壓力。近年來，鳳陽縣政府僅征遷明中都皇故城一處遺址內1 300余戶，就投入13.8億元。鳳陽縣非省內發達縣，縣域經濟社會發展任務繁重，投入大量短期內沒有回報的財政資金進行遺址保護，壓力巨大。

3.2.4 大遺址保護與歷史文脈整體性延續的矛盾

明中都遺存豐富，但碎片化保護現象突出，未將明中都文化遺存與縣域文化資源進行系統性整合，尤其是山水自然環境基底未納入保護范圍內，以明中都為核心的整體風貌格局及周邊山水環境亟待修復。對不同歷史時期文化特色與內涵也缺乏體系性認知與塑造，這使得明中都城的整體空間結構在區域層面尚未凸顯，造成傳承利用質量較低，各類文化資源利用形式固化和途徑單一等問題。在國土空間時代，對大遺址區域性認識的不足會造成遺址保護與地區文脈整體性延續之間的矛盾。

4 國土空間規劃契機下明中都大遺址保護的相關策略

2018年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強文物保護利用改革的若干意見》，在主要任務中明確要求“國土空間規劃編制和實施應充分考慮不可移動文物保護管理需要”，將文物保護利用、文化傳承與國土空間規劃聯系起來，實際上實現了從文物保護到文化遺產傳承再到歷史文化空間整體保護的理念轉變。歷史文化空間保護是因人類世世代代活動而產生的具有特定文化意義的國土空間類型，作為與土地密切相關的大遺址是其重要的組成部分。2021年3月，自然資源部、國家文物局發布《關于在國土空間規劃編制和實施中加強歷史文化遺產保護管理的指導意見》，進一步明確了文物保護管理是國土空間規劃編制和實施的指示要求。

在國土空間時代，文化遺產保護與利用對國土空間規劃提出了新需求，同時國土空間規劃的頂層設計也為文化遺產保護與傳承工作帶來了新方向與新機遇，也提出了新要求。因此，各級政府和相關職能部門應搶抓國土空間規劃編制的機遇，努力解決好文化遺址保護中空間資源這一基礎性問題。

4.1 探索在省級層面開展省域大遺址保護空間專項研究，并將其落實到省域國土空間規劃之中，使大遺址保護“有位”

據統計，全國歷史文化名城中只有20%為文物分布區，大量的文化遺址存在于國土空間全域的范圍內。文化遺址如果在本輪國土空間規劃中爭不到應有的“一席之地”，后期的保護工作將舉步維艱。建議盡快在對省級以上的文化遺址資源進行系統評估的基礎上，對空間落位進行聚合分析，提出省域文化遺址空間保護格局，并使之與旅游、重大基礎設施等充分協調。以省為單位梳理各級文化遺址既有保護區劃，運用GIS技術劃定各級文化遺址 “保護的底線”，收集整理后納入省域國土空間規劃數據管理平臺。

4.2 探索省級層面有序將大遺址保護區范圍內的基本農田調出機制，并允許地方政府對保護區內的一般農用地“只征不轉”，形成遺址保護的“硬邊界”，使文化遺址保護“有威”

文化遺產不是獨立存在于世的，實為人類在順應、改造、利用自然活動過程中形成的，其中也蘊含著人類經濟社會發展的縮影，因此大遺產空間與“三生”空間存在著普遍融合性。文化遺產的面積小則幾百畝，大則十幾至幾十平方千米，把文化遺址保護范圍內的農用地全部轉換為建設用地，在政策和實踐層面均做不到，地方政府沒有那么多現存的建設用地指標?；巨r田在很長一個階段保護文化遺址不被建設行為侵蝕、破壞，作出過不可或缺的貢獻，但在當前重視大遺址考古、展示、研學的背景下，將基本農田從保護區特別是重點保護區內調出，在實踐中就相當重要。另外，將保護區內的一般農用地，從農民手中征收過來但仍保留農用地性質，既是保護遺址本體不受破壞的需要，也是打造優美展示環境的需要。

4.3 考慮到大遺址考古、展示及保護措施具體空間的不確定性，探索在國土空間規劃中預留少量彈性建設用地的機制，使大遺址保護“有為”

大遺址往往面積很大，而受考古過程、展示審批等客觀因素影響，遺址中建設用地的需求是不確定和漸進式的。但國土空間規劃各類用地屬性一經確定，在較長時間內就難以調整，因而預留少量彈性建設用地，即定量不定位的建設用地，用于大遺址考古、展示、研學、文創、旅游必需的項目建設，就顯得至關重要。通過少量建設用地實現的項目建設，將有效延伸大遺址價值鏈，促進文化與相關產業的融合，創造新型文化業態與經濟增長點，實現文化效益、社會效益、經濟效益的多贏。

5 結語

作為國家歷史文化遺產的重要內容，大遺址具有不可取代的價值，其既是我們認識人類古代社會發展的重要載體，也對未來構建地區性歷史文化空間體系與中華文明標志體系具有重要意義。國土空間規劃工作的推進既對大遺址保護工作提出相關要求，同時也為大遺址保護工作提供了指導。本文認為必須認識到大遺址保護離不開基于國土空間范圍進行整體統籌，首先需要從區域層面梳理大遺址的時空演進過程，分析地上、地下歷史文化資源的分布狀況及周邊歷史環境的特色，系統性闡述國土空間中的大遺址資源的特色和價值；其次在此基礎上，明確大遺址保護的剛性界限，堅持底線思維，在資源承載力與土地開發適宜合理的基礎之上，一切協調工作在保證文化遺產安全的前提下展開；最后，充分了解大遺址與所在區域發展的現狀與訴求，分析遺址保護的彈性界線，合理構建遺產保護的空間格局，加強遺址與周邊自然與文化景觀環境的融合，明確功能分區與定位，從而促進大遺址保護規劃的有效落實和合理實施。