行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理一體化的策略分析

李 婷

（民主與法制社，北京 100086）

0 引言

預(yù)算管理一體化是提升各級(jí)預(yù)算管控水平的有力舉措，其核心為關(guān)聯(lián)規(guī)則統(tǒng)一，主要載體為統(tǒng)一的預(yù)算管理系統(tǒng)，需行政事業(yè)單位嵌入統(tǒng)一的管理系統(tǒng)，以信息系統(tǒng)升級(jí)迭代為指向，優(yōu)化配置行政事業(yè)單位的設(shè)備資源、人力資源及其他類(lèi)型的資源，從而滿(mǎn)足其預(yù)算編制、審核、資金支付以及會(huì)計(jì)核算等工作需求，還可在自動(dòng)、標(biāo)準(zhǔn)和高效的狀態(tài)下完成預(yù)算管理任務(wù)。預(yù)算管理一體化是行政事業(yè)單位加強(qiáng)管理改革的突破口之一，有關(guān)單位需要抓住薄弱環(huán)節(jié)，重視管理改革，順應(yīng)預(yù)算管理形勢(shì)，強(qiáng)化預(yù)算功能作用。然而，有些行政事業(yè)單位存在管理要點(diǎn)模糊、規(guī)范落實(shí)乏力、目標(biāo)不夠明確、技術(shù)實(shí)力較弱以及人才不足的問(wèn)題，不利于行政事業(yè)單位提升預(yù)算管理能力。鑒于此，為有效提高行政事業(yè)單位綜合管理質(zhì)量，探討預(yù)算管理一體化實(shí)施的策略尤為重要。

1 行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理一體化的必要性

1.1 完善預(yù)算制度，優(yōu)化治理體系

預(yù)算管理一體化的載體為信息系統(tǒng)，需行政事業(yè)單位使用物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等技術(shù)開(kāi)展預(yù)算管理活動(dòng)。因此，行政事業(yè)單位可有效使用現(xiàn)代技術(shù)驅(qū)動(dòng)預(yù)算制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算現(xiàn)代化管理目標(biāo)，繼而優(yōu)化國(guó)家治理體系。現(xiàn)階段，預(yù)算制度建設(shè)處于改革的深水區(qū)。實(shí)踐證明，行政事業(yè)單位若想進(jìn)一步加強(qiáng)制度建設(shè)，須保證制度約束有力、規(guī)范透明以及標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)。各級(jí)政府要做到高效銜接，維系制衡關(guān)系，使財(cái)政資金得以統(tǒng)籌管理。基于此，行政事業(yè)單位作為《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》的實(shí)施主體及國(guó)家預(yù)算系統(tǒng)中的一環(huán)，需要實(shí)施預(yù)算管理一體化，立足實(shí)際促進(jìn)預(yù)算制度建設(shè)與發(fā)展，在此基礎(chǔ)上優(yōu)化國(guó)家治理體系。

1.2 利于行政事業(yè)單位應(yīng)對(duì)發(fā)展挑戰(zhàn)

在新時(shí)代，國(guó)家持續(xù)對(duì)內(nèi)改革，通過(guò)實(shí)施改革政策增加財(cái)政收入，在此基礎(chǔ)上防范重大風(fēng)險(xiǎn)、助推經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。盡管?chē)?guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展，但是不穩(wěn)定因素依舊存在，財(cái)政維持在“緊平衡”的狀態(tài)。為減輕財(cái)政壓力，行政事業(yè)單位需要實(shí)施預(yù)算管理一體化，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下“過(guò)好緊日子”，加強(qiáng)資源統(tǒng)籌，注重支出管理，關(guān)注項(xiàng)目的綜合效益，樹(shù)立“科學(xué)用錢(qián)”意識(shí)，省下“不該花的錢(qián)”，通過(guò)一體化預(yù)算管理接受外部約束并加強(qiáng)內(nèi)部控制，保障預(yù)算管理全面、規(guī)范和高效，從而集中財(cái)政力量攻克發(fā)展難關(guān)，在應(yīng)對(duì)發(fā)展挑戰(zhàn)的同時(shí)履行職責(zé)，強(qiáng)化公共服務(wù)綜合實(shí)力。

1.3 夯實(shí)財(cái)政工作基礎(chǔ)

①行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理一體化有利于推動(dòng)財(cái)政工作向著數(shù)字化方向發(fā)展，建成統(tǒng)一的數(shù)字化監(jiān)管平臺(tái)。②預(yù)算管理一體化可以促進(jìn)各類(lèi)財(cái)政數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)在線(xiàn)存儲(chǔ)、共享、加工和應(yīng)用，并且可以加強(qiáng)集成服務(wù)，規(guī)避信息盲區(qū)，提升財(cái)政資源共享水平，在財(cái)政數(shù)據(jù)日益增多的基礎(chǔ)上提高資源調(diào)配質(zhì)量，使財(cái)政業(yè)務(wù)活動(dòng)能夠高效展開(kāi)。③預(yù)算管理一體化還有利于財(cái)政工作精細(xì)化。財(cái)政業(yè)務(wù)配套子系統(tǒng)具有融合性，各級(jí)財(cái)政部門(mén)、行政事業(yè)單位與財(cái)政部門(mén)、財(cái)政內(nèi)部之間的信息可共聯(lián)共通，這可以減少財(cái)政工作成本，用技術(shù)代替手工，使財(cái)政工作更為精準(zhǔn)、細(xì)致和嚴(yán)謹(jǐn)。④預(yù)算管理一體化有利于夯實(shí)“陽(yáng)光型財(cái)政”建設(shè)基礎(chǔ)，財(cái)政業(yè)務(wù)相互關(guān)聯(lián)，每筆資金動(dòng)態(tài)明朗，預(yù)算編制、審核、執(zhí)行、控制和決算能得到在線(xiàn)全過(guò)程監(jiān)管，財(cái)政資金在“陽(yáng)光”下流轉(zhuǎn)，既可維護(hù)財(cái)經(jīng)法度，又可提高監(jiān)管效率。⑤預(yù)算管理一體化使財(cái)政工作水平得以提升，同時(shí)優(yōu)化了行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算數(shù)據(jù)的綜合處理效果，助其更好地承擔(dān)預(yù)算管理責(zé)任，繼而凸顯行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理一體化的價(jià)值。

2 行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理一體化的阻力

2.1 管理要點(diǎn)模糊

行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理一體化需要遵循逐步升級(jí)改造管理系統(tǒng)的原則，有些單位存在管理要點(diǎn)模糊的問(wèn)題，不利于聚合力量解決一體化預(yù)算管理難題，這不僅影響預(yù)算內(nèi)部控制，還會(huì)出現(xiàn)外部約束效果欠佳的現(xiàn)象。只有管理要點(diǎn)明確，才能保障行政事業(yè)單位預(yù)算管理一體化質(zhì)量不斷提高。

2.2 規(guī)范落實(shí)乏力

行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理一體化離不開(kāi)配套規(guī)范的指引。然而，當(dāng)前有些單位存在規(guī)范落實(shí)乏力的問(wèn)題，造成該問(wèn)題的原因有以下幾個(gè)：一是專(zhuān)職人員對(duì)規(guī)范實(shí)施的目的、方法等方面還不夠了解，亟須培訓(xùn)；二是機(jī)制建設(shè)低效，導(dǎo)致行政事業(yè)單位缺乏推行規(guī)范的抓手；三是管理考核力度較弱，未能鞭策單位落實(shí)規(guī)范。

2.3 目標(biāo)不夠明確

預(yù)算管理一體化需要各級(jí)財(cái)政部門(mén)及預(yù)算單位積極參與，其目的是建成互聯(lián)互通的財(cái)政管理網(wǎng)絡(luò)。因此，在“全國(guó)一盤(pán)棋”的發(fā)展背景下，處于不同預(yù)算環(huán)節(jié)的單位需明確預(yù)算目標(biāo)，為一體化管理奠定基礎(chǔ)。但是，部分單位存在未能明確管理目標(biāo)的問(wèn)題，影響預(yù)算一體化成效，并且其單機(jī)操作、網(wǎng)上協(xié)同和在線(xiàn)辦理的能力有待提升，這不利于財(cái)政業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，也降低了預(yù)算管理一體化質(zhì)量。

3 行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理一體化的策略

3.1 緊抓管理要點(diǎn)

第一，細(xì)化預(yù)算編制。行政事業(yè)單位在年初需確保預(yù)算能精確到各個(gè)項(xiàng)目，在預(yù)算產(chǎn)生、確定預(yù)算業(yè)務(wù)范圍和匯編國(guó)家預(yù)算的過(guò)程中橫向?qū)Ρ染幹品桨福劳芯W(wǎng)絡(luò)加強(qiáng)“兩上兩下”，使單位預(yù)算信息能匯總于中央，同時(shí)中央政策能在單位落實(shí)，通過(guò)細(xì)化和優(yōu)化編制提高預(yù)算管理一體化的協(xié)調(diào)性與統(tǒng)一性。第二，加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)管理。行政事業(yè)單位要將預(yù)算項(xiàng)目按照預(yù)算支出的用途和性質(zhì)分為人員、運(yùn)轉(zhuǎn)和特定目標(biāo)3 類(lèi)項(xiàng)目，做到先有項(xiàng)目再安排資金。預(yù)算項(xiàng)目需從項(xiàng)目庫(kù)內(nèi)選取，同時(shí)需要明確項(xiàng)目實(shí)施的需求、實(shí)施期和績(jī)效目標(biāo)，繼而為本單位預(yù)算一體化管理提供著力點(diǎn)。第三，全部回收結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的存量資金。行政事業(yè)單位應(yīng)提高項(xiàng)目執(zhí)行率，并完善相應(yīng)的輔助核算科目，將第二年仍未用完的財(cái)政資金作為結(jié)余資金進(jìn)行管理，經(jīng)批復(fù)后自動(dòng)收回。在內(nèi)部控制、外部約束的條件下實(shí)施預(yù)算管理一體化，通過(guò)抓住管理要點(diǎn)，提高行政事業(yè)單位預(yù)算一體化管理效率。

3.2 依據(jù)規(guī)范管理

行政事業(yè)單位需要在充分理解預(yù)算管理一體化規(guī)范的基礎(chǔ)上制訂周密的計(jì)劃，夯實(shí)一體化管理基礎(chǔ)，抓住管理重點(diǎn)，完成一體化預(yù)算任務(wù)，使預(yù)算管理一體化能夠?qū)崿F(xiàn)點(diǎn)、線(xiàn)、面聯(lián)動(dòng)，按照國(guó)家制定的區(qū)域性預(yù)算改革要求加大執(zhí)行力度，進(jìn)一步做好信息系統(tǒng)建設(shè)、升級(jí)、運(yùn)維和管控等工作，確保相關(guān)規(guī)范的實(shí)施能事半功倍。為了達(dá)到依據(jù)規(guī)范高效管理的目的，行政事業(yè)單位需推行如下機(jī)制：一是項(xiàng)目庫(kù)管理機(jī)制，即對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一與分類(lèi)管理。有關(guān)單位需結(jié)合自身發(fā)展規(guī)劃賦予項(xiàng)目研究謀劃的前置性，確保項(xiàng)目的常態(tài)化申報(bào)和審評(píng)更加高效，同時(shí)提高項(xiàng)目?jī)?chǔ)備的成熟度，達(dá)到財(cái)政資金“緊跟項(xiàng)目走”的目的。二是年度安排機(jī)制。有關(guān)單位需要依托項(xiàng)目全生命周期如實(shí)填報(bào)支出總額，并以年為單位解構(gòu)支出及項(xiàng)目活動(dòng)，且測(cè)算需精細(xì)、到位，將延續(xù)性項(xiàng)目、經(jīng)常性項(xiàng)目和當(dāng)年未被安排的項(xiàng)目納入下一年預(yù)算，繼而提高預(yù)算編制管理的質(zhì)量。三是動(dòng)態(tài)預(yù)算機(jī)制。有關(guān)單位需要依托網(wǎng)絡(luò)加強(qiáng)信息實(shí)時(shí)反饋，將預(yù)算項(xiàng)目視為基本單元，預(yù)算編制、控制、執(zhí)行以及考核等管理工作均需深入項(xiàng)目，在一體化系統(tǒng)內(nèi)自動(dòng)匯總生成預(yù)算數(shù)據(jù)，進(jìn)而滿(mǎn)足行政事業(yè)單位預(yù)算一體化管理需求。

3.3 明確管理目標(biāo)

在“全國(guó)一盤(pán)棋”的大背景下，各級(jí)預(yù)算單位均須按照標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和要求加強(qiáng)預(yù)算管理一體化，使用數(shù)字技術(shù)建成預(yù)算銜接系統(tǒng)，在夯實(shí)財(cái)政工作現(xiàn)代化發(fā)展基礎(chǔ)的過(guò)程中明確以下5 個(gè)管理目標(biāo)：第一，實(shí)現(xiàn)全國(guó)預(yù)算一體化管理目標(biāo)，動(dòng)態(tài)反映行政事業(yè)單位預(yù)算安排、執(zhí)行等實(shí)際情況，加大支付資金轉(zhuǎn)移追蹤力度，關(guān)注財(cái)政資金分配、撥付和利用現(xiàn)狀，提升有關(guān)單位資金調(diào)配能力及國(guó)家財(cái)政資金統(tǒng)一調(diào)度水平；第二，實(shí)現(xiàn)部門(mén)一體化預(yù)算管理目標(biāo)，把行政事業(yè)單位合法取得的收入全部并入部門(mén)預(yù)算，在此基礎(chǔ)上實(shí)施統(tǒng)一管理制度，使部門(mén)資金的綜合利用效率得以提高；第三，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目一體化預(yù)算管理目標(biāo)，關(guān)注預(yù)算項(xiàng)目的生命周期，在項(xiàng)目推進(jìn)各環(huán)節(jié)設(shè)定預(yù)算基本單元，為預(yù)算支出一體化管理提供支點(diǎn)，加強(qiáng)預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)一體化管理，達(dá)到提高項(xiàng)目生命周期預(yù)算管理質(zhì)量的目的；第四，實(shí)現(xiàn)預(yù)算一體化全過(guò)程管理目標(biāo)，在線(xiàn)關(guān)注各類(lèi)財(cái)政業(yè)務(wù)，助推績(jī)效管理和預(yù)算管理緊密融合，打造管理閉環(huán)，消除管理阻力，提升預(yù)算一體化管理水平；第五，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)一體化管理目標(biāo)，在預(yù)算信息系統(tǒng)內(nèi)自動(dòng)生成、存儲(chǔ)以及共享各類(lèi)財(cái)政數(shù)據(jù)，由專(zhuān)職部門(mén)負(fù)責(zé)解決資金管理和會(huì)計(jì)核算等方面的問(wèn)題，加大行政事業(yè)單位預(yù)算管理的外部約束力度，鞭策有關(guān)單位動(dòng)態(tài)反映預(yù)算現(xiàn)狀并共享預(yù)算數(shù)據(jù)，繼而提升預(yù)算管理一體化水平。

3.4 提升技術(shù)水平

行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理一體化離不開(kāi)數(shù)字技術(shù)賦能，需要構(gòu)建現(xiàn)代信息技術(shù)條件下的“制度+技術(shù)”管理機(jī)制。自推行預(yù)算管理一體化規(guī)范起，數(shù)字化建設(shè)就已經(jīng)成為一體化預(yù)算的關(guān)鍵一環(huán)。基于此，行政事業(yè)單位需積極應(yīng)用數(shù)字技術(shù)，一方面統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，便于信息系統(tǒng)嵌入；另一方面，加強(qiáng)預(yù)算內(nèi)部控制，通過(guò)內(nèi)部信息化預(yù)算水平提升的方式“以點(diǎn)帶線(xiàn)”，提高預(yù)算一體化管理質(zhì)量。

3.5 培育優(yōu)秀人才

在“加快推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè)”政策的指引下，行政事業(yè)單位需組織工作人員學(xué)習(xí)預(yù)算管理一體化規(guī)范，使其對(duì)規(guī)范的內(nèi)涵、總體思路以及改革目的等方面能做到心中有數(shù)，并能在日常工作中嚴(yán)格按照規(guī)范和一體化預(yù)算管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)行事。同時(shí)，行政事業(yè)單位要在全員發(fā)力的基礎(chǔ)上壓縮預(yù)算管理一體化成熟周期，基于“成熟一個(gè)、嵌入一個(gè)”的原則，加快融入全國(guó)一體化預(yù)算管理系統(tǒng)的步伐。此外，有關(guān)單位需根據(jù)自身預(yù)算管理系統(tǒng)發(fā)展需求與實(shí)況，積極組織專(zhuān)職人員學(xué)習(xí)信息技術(shù)，如數(shù)據(jù)分析處理技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)等。通過(guò)培育優(yōu)秀的人才解決預(yù)算內(nèi)控、外部約束以及全生命周期標(biāo)準(zhǔn)化管控等方面的預(yù)算管理難題，繼而達(dá)到行政事業(yè)單位有效實(shí)施預(yù)算管理一體化的目的。

3.6 其他措施

3.6.1 端正一體化預(yù)算管理態(tài)度

行政事業(yè)單位需在國(guó)家總體布局預(yù)算管理發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上樹(shù)立一體化預(yù)算管理意識(shí)，認(rèn)識(shí)到一體化預(yù)算管理的迫切性，將嵌入國(guó)家統(tǒng)一的預(yù)算管理系統(tǒng)視為自身使命與責(zé)任，向上級(jí)事業(yè)單位的行動(dòng)看齊，進(jìn)而確保各級(jí)事業(yè)單位步調(diào)統(tǒng)一、思想一致，積極完成試點(diǎn)工作。此外，行政事業(yè)單位需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理一體化實(shí)施的薄弱環(huán)節(jié)，將具體問(wèn)題視為進(jìn)一步驅(qū)動(dòng)一體化預(yù)算管理的動(dòng)力，“吃透”規(guī)范、升級(jí)技術(shù)、更新系統(tǒng)并組建優(yōu)質(zhì)預(yù)算工作隊(duì)伍，進(jìn)而端正一體化預(yù)算管理態(tài)度，逐步提升預(yù)算一體化管理能力。

3.6.2 為行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理一體化提供保障

第一，軟硬件保障。行政事業(yè)單位需在嵌入國(guó)家統(tǒng)一預(yù)算系統(tǒng)的過(guò)程中不斷升級(jí)軟硬件，并根據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及嵌入要求改進(jìn)內(nèi)部預(yù)算體系，從而疏通各預(yù)算單位數(shù)據(jù)共享渠道，縮短預(yù)算干預(yù)周期，及時(shí)發(fā)現(xiàn)單位的預(yù)算問(wèn)題，依托一體化預(yù)算管理防范財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)。第二，頂層設(shè)計(jì)保障。行政事業(yè)單位對(duì)外需了解區(qū)域性一體化預(yù)算系統(tǒng)建設(shè)進(jìn)度，對(duì)內(nèi)需了解自身融入該系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，制定周期性預(yù)算管理系統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略須與國(guó)家預(yù)算管理改革戰(zhàn)略目標(biāo)一致，同時(shí)解決行政事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，如預(yù)算制度不完善、項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)乏力等。第三，組建領(lǐng)導(dǎo)小組，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)預(yù)算管理一體化發(fā)展有關(guān)事宜，除需要對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算方法、流程以及標(biāo)準(zhǔn)等方面予以說(shuō)明之外，還需做好預(yù)算解釋、考核等工作，進(jìn)而達(dá)到不斷提高預(yù)算管理一體化有效性的目的。

4 結(jié)語(yǔ)

行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理一體化具有完善預(yù)算制度、應(yīng)對(duì)發(fā)展挑戰(zhàn)、夯實(shí)財(cái)政工作基礎(chǔ)的必要性。基于此，行政事業(yè)單位需要做到緊抓管理要點(diǎn)、依據(jù)規(guī)范管理、明確管理目標(biāo)、提升技術(shù)水平以及培育優(yōu)秀人才。同時(shí)，行政事業(yè)單位應(yīng)端正預(yù)算管理態(tài)度、提供基礎(chǔ)性保障，繼而實(shí)現(xiàn)單位預(yù)算管理一體化目標(biāo)。