高校預算管理績效評價指標體系

劉海洋

（曲阜師范大學 財務處，山東 曲阜 273165）

一、構建高校預算管理績效評價的必要性

高校對經濟社會的發展提供重要的智力支持，我國高校主要是公辦院校，各高校的運行經費主要依賴于各級財政撥款，高校的捐贈收入、培訓收入等創收資金在學校資金的比重較小。一方面，絕大部分高校僅依靠財政撥款難以滿足其不斷發展的需要，需要進行舉借債務；另一方面，部分高校對資金的使用效率、效果關注度比較低，普遍存在重撥款輕資金管理的現象。通過構建科學合理的高校預算管理績效考核指標體系，找出投入冗余、產出不足、投入不足的教學、科研等各項具體業務活動，及時調整資金安排方向，對一些資金效率低的項目和單位，進行資金的壓減或收回，促進資源的合理分配，實現教育產出的最大化，緩解緊張的財政資源與高校教育事業不斷發展的矛盾，促進高校各項業務的高效發展。

目前，高校預算管理存在“重分配、輕管理”的普遍問題。構建科學合理的高校預算管理績效評價指標體系，有助于為政府部門進行資源的分配提供更加科學的依據，使“好鋼用在刀刃上”，并方便政府對高校的運行狀況進行及時監督。從高校自身管理角度講，預算管理績效評價有助于學校統籌安排各部門的活動，在各學院、各部門之間進行資源的合理配置，實現有限資源的最大化產出。預算管理績效評價指標體系的構建將促進學校更好地發揮培育人才、服務社會、文化傳承、科學研究的功能。

二、高校預算管理績效評價指標體系的發展

高校預算管理績效評價指標體系研究是從“績效預算”研究發展而來，在預算中融入績效管理，并影響資源的分配，進而取得更好的預算管理效果。Jarratt Report最初將績效指標體系分為高校內部指標、外部指標、發展指標，反映了高校自身的特點，突出學校資源配置的效率。Martin Gave提出了關于教學績效評價、科研績效評價的14項績效評價指標，教學績效的評價指標有學生入學人數、師生比例、資金回報率、高校附加值、就業率等指標，科研績效的評價指標有科研收入、科研投入、專利數、學校排名等。Carl研究認為，績效評價可從財務維度、學習與成長維度、內部運營維度、學習與成長角度、客戶維度進行研究。R.Naylor運用統計學的方法，對英國高校績效評價指標設計的缺陷進行有效改進。英國高等教育委員會1997年成立了績效評價指標研究組，專門研究高校績效考核指標，將績效考核指標體系分為教學、教輔、科研管理、后勤、學校管理五類，并分門別類地設計相應的指標體系。

我國專家學者在西方預算管理績效評價指標體系研究的基礎上對我國高校的預算管理績效評價指標體系進行研究，經過不斷創新發展形成了一系列的研究成果。樊秀娣在《同濟大學辦學質量白皮書》中，以同濟大學為例，根據學校的發展現狀及發展規劃，構建一系列績效考核的指標體系，對同濟大學進行預算管理績效考核。早期績效評價研究的對象主要集中在企業，在對企業進行績效考評中平衡計分卡、KPI，BSC等績效評價工具得到廣泛應用。隨著我國預算績效改革的不斷深入，對高校的預算管理績效評價研究不斷增加。

三、當前高校預算管理績效評價指標體系存在的主要問題

教育資源的競爭日趨激烈，學校要實現可持續發展必須高效合理地利用資金。我國高校基本支出目前普遍采取的是增量預算法，將資金按照學生、教職工人數進行簡單分配，沒有將部門經費與其工作業績、工作目標掛鉤，部門資金使用效率無人考核。在項目資金投入方面，一方面存在一些項目完成后資金花不出去、大量資金結余的情況，另一方面存在項目等資金的現象。預算管理，預算執行不到位，預算管理績效評價指標體系不健全，造成此種問題的原因主要有以下幾點。

（一）學校領導層預算管理績效評價意識薄弱

我國對高校進行績效評價的實施比較晚，雖然部分省份在財政撥款中增加了績效撥款的比重，但是在整體占比中相對比較低。高校行政主要領導對部門預算管理績效評價的重視程度比較低。學校領導對資金的管理主要精力放在財政資金及非財政資金的爭取上，對到賬資金的開支結果很少進行績效評價，資金使用效益得不到應有的重視，對預算管理績效評價的政策理解不夠透徹。學校領導因而對預算管理績效評價的重視程度較低，預算管理績效評價意識淡薄。高校領導對各二級單位績效評價的重視程度不夠，導致預算管理績效評價在實際工作中難以推行下去。

（二）預算管理績效評價人員及知識儲備欠缺

高校很少設置獨立的預算管理績效評價部門，同時預算管理績效評價人員的知識儲備也難以完全勝任工作需要。高校預算管理工作具有高校獨有的業務特點，預算管理績效評價工作專業性較強，有效地開展績效評價工作離不開對高校工作全面了解的專業人員。在高校預算管理績效評價工作中存在專業人員配備不到位、預算管理績效評價人員專業知識缺乏的問題，使得預算管理績效評價工作停留在消極應付的工作狀態，沒有結合本單位具體業務特點設置科學合理的預算管理績效評價指標體系。大多數高校的績效評價工作都是在上級教育行政部門的安排下開展的，績效評價多采用上級部門的共性指標，未設置反映高校自身特點的績效評價指標。專業人員的缺乏，使得預算管理績效評價工作缺少必要的人才支撐。

（三）各部門之間缺少有效的信息溝通

高校內部各部門之間進行快速有效的數據傳輸是進行績效評價指標體系構建的重要基礎。隨著現代信息技術的不斷發展，各部門的辦公系統不斷升級更新，提升了辦公效率，但各辦公系統之間不能有效進行對接，存在信息共享障礙。預算管理績效評價指標體系的構建，需要學校各部門提供相關有效數據。在績效評價現實工作中，一些相關部門提供數據口徑不一致，延遲提供數據的情況目前仍普遍存在，對預算管理績效評價的具體實施造成數據障礙，使得該項工作很難有效開展。

四、構建高校預算管理績效評價指標體系的前提

（一）在高校管理中增強預算管理績效評價的意識

隨著對高校績效評價工作的不斷深化，績效撥款在財政撥款中的占比不斷增大，學校行政領導應提升對預算管理績效評價的責任意識，從學校層面制定保障績效評價工作實施制度，為預算管理績效評價工作提供必要的資金、人才支持。高校的工作具體要落實到各具體業務部門，學校行政領導應積極帶動學校二級學院、科研機構、教輔部門、管理部門等各單位負責人樹立預算管理績效評價意識，在對部門領導的考評中增加預算管理績效評價這一指標，并作為對各單位進行預算撥款的重要參考依據，為預算管理績效評價的推行營造良好的氛圍。

（二）打通各部門之間的數據傳輸障礙，實現信息共享

高校預算管理績效評價需要各二級學院、財務處、教務處、研究生處等部門密切、高效配合。實行預算管理績效考核需要實現信息共享，減少信息的不對稱，提升數據傳輸效率。實現信息的共建、共享需要各部門在績效評價工作中按照要求統一數據報送口徑，這是實現信息共享的重要前提。實現信息的共享以及在各部門之間的快速傳輸離不開覆蓋全部門、全流程的信息系統支持，目前依靠高校自身的技術力量還很難完成信息系統，需要借助軟件供應商的支持。軟件供應商對高校各項業務很難有全面的了解，需要學校推動內部各部門與軟件供應商之間有全面的對接，構建順暢的信息傳輸通道，為預算管理績效評價提供基礎數據支撐。

（三）成立預算管理績效評價專職部門

長期以來，大部分高校認為預算管理績效評價主要是學校財務部門的工作職責，預算管理績效評價工作主要由財務部門的某個科室完成，財務部門雖然是學校資金的管理部門掌握著資金的收支情況，但是對資金開支形成的結果了解不夠詳細，各項業務活動結果主要掌握在各業務部門，預算管理績效評價指標體系中的大部分指標需要各業務部門提供數據。在實際工作中財務部門的某一個科室很難協調各部門，為解決績效評價工作難以落地實施這一問題，需要在學校的領導下成立績效評價專職部門，該部門歸屬學校直接領導，賦予該部門相應的權力與職責，并為該部門配備相應的工作人員。工作人員對上級預算管理績效評價相關文件進行深刻的解讀，結合學校具體情況積極在全校推行預算管理績效評價工作。

五、高校預算管理指標體系構建的原則和方法

（一）高校預算管理績效評價指標體系構建原則

一是整體性原則。高校資金活動涉及學校教學、科研、行政、教輔、后勤等各部門，學校各部門應在學校總體戰略的指引下開展業務活動。二是科學性原則。指標體系的構建應建立在科學理論基礎之上并結合高校具體業務實際情況，在進行指標的設計時應邀請各相關領域的專家參與到指標體系的設計中來。三是可比性原則。指標體系能夠使得不同時期、同類別不同部門之間具有可比性。四是定量指標與定性指標相結合原則。高校預算管理涉及單位、業務較多，有些指標不便于進行定量考核，需要借助定性指標進行考核。五是可行性原則。高校預算管理績效評價指標體系應根據具體實際工作需要，方便可行，便于操作。

（二）構建預算管理指標體系的方法

本文在參考現有對高校預算管理績效評價指標體系研究文獻的基礎上，結合高校預算管理的實際情況，采用層次分析法進行預算管理績效評價指標體系的構建。從操作層面上來說，層次分析法避免了決策者在分析判斷時由于過于主觀引起偏差，另外還加入了一致性檢驗，使得檢驗結果最大程度上避免了主觀因素帶來的影響，模型如圖1所示。

圖1 層析分析法模型

層次分析法將所研究的問題進行層次化分解，分解成目標層、準則層、方案層，條理清晰。層次分析法從全局出發，將績效目標分解成各業務單元，對各業務單位進行進一步具體詳細分析，然后根據問題研究的需要再進行分層。本文根據各高校的分工將高校的組織結構分為教學、科學、行政、教輔、后勤五部分。對于每一個組成部分可邀請該領域的相關專家進行績效指標體系的設計，以確保指標體系的合理性。在指標體系中為了解決指標的權重分配問題，在組成部分的指標體系中通過兩兩比較其重要性構建判斷矩陣進行權重的賦值，確保指標體系的科學性、合理性、可行性。