分權時序與產業結構綠色化轉型

●甘行瓊 余 倩

一、引言

“十四五規劃”明確指出要“發揮產業協同聯動整體優勢，構建綠色產業體系”，這表明產業結構綠色化轉型和構建綠色產業體系是新時期我國產業發展的重要方向。與此同時，我國作為一個典型的多層級行政體制大國，進行產業結構綠色化轉型需要協調中央政府目標和地方政府行動之間的關系。近年來，隨著多層管理體制的弊端日益暴露，治理成本上升和管理效率下降，我國政府開始探討組織扁平化改革。其中，較為典型的是經濟管理權限下放和財政省直管縣改革。上述兩類分權改革減少了政府層級，降低了多層政府間的利益沖突和管理成本，調動了縣級政府積極性，提高了政府行政效率（Michels&Meijer，2008），對縣域經濟增長、環境治理和產業結構調整等諸多方面產生了影響。但其是否有利于產業結構綠色化轉型，進而為綠色產業體系構建創造良好的環境，目前尚未有學者關注，亟待進一步拓展。

分權改革一直是學術界關注的熱門話題，但已有研究多集中在經濟增長（Baskaranetal.，2016）、稅收征管（李廣眾和賈凡勝，2020）、環境治理（Stefania，2018；余錦亮，2022）、產業結構調整（王立勇和高玉胭，2018）和微觀企業行為（譚小芬和張文婧，2021）等方面。與本文密切相關的文獻主要有分權與綠色發展和分權與產業結構調整兩方面。目前，學術界關于分權和綠色發展的文獻并未形成統一觀點，既 有 促 進 說（Oates，1999；Millimet，2003），也有抑制說（Stefania，2018；蔡嘉瑤和張建華，2018），還有不確定說（余錦亮，2022；鄭潔等，2020）。關于分權和產業結構調整的研究也未形成統一觀點，也有促進說（王立勇和高玉胭，2018；黃瓊和李光龍，2019）、抑制說（魏福成等，2013）和不確定說（甘行瓊等，2020）三種。

上述研究之所以存在不同甚至完全相反的結論，一個很重要的原因就是分權內容的豐富性，分權改革既包括行政分權，也包括財政分權；既有全面分權，也有部分分權；具體某項分權的具體內容和數量也可能不盡相同。而幾乎所有進行分權改革的國家，都是多種情況交叉進行，不是單一的某項權力下放 （李永友、陳安琪等，2021）。這使得不同分權形式和分權程度對宏觀經濟和地方政府行為的影響存在差異性，甚至完全相反（Atsushi，2005）。而已有研究多關注某一類分權改革的政策效應，缺乏對分權類型、分權程度和分權具體內容差異的考量。就我國省以下的分權改革而言，既包括經濟管理權限下放，也包括財政省直管縣改革。具體看，兩項分權的推出進度和內容設計也存在差異，既有一次性全面推開，也有逐步試點展開；同時，不同省市下放的權力數量和內容也不盡相同。上述客觀存在的差異，尤其是兩項分權在不同省市實施的時間不同，導致的不同省份在分權時序上的差異是影響政治經濟不可忽視的重要因素（Bahl&Martinez，2013）。而分權時序的差異性長期被學術界忽視，僅有少量學者關注了分權時序與經濟增長（李永友、周思嬌等，2021）和分權時序與財政支出結構（李永友、陳安琪等，2021）的關系。

綜上所述，目前學術界關于分權和產業結構綠色化轉型的研究十分缺乏，探討分權時序和產業結構綠色化轉型的研究更為稀缺。基于此，本文使用雙重差分模型，分析了我國省以下分權時序對產業結構綠色化轉型的影響。研究發現，分權時序對產業結構綠色化轉型表現出了差異化的影響。其中，行政分權先行的分權改革呈現出了顯著的抑制效應，而財政分權先行則是促進效應，兩類分權并行則對產業結構綠色化轉型沒有顯著影響。分權時序選擇不同導致的地方政府策略行為和企業策略選擇的差異性是分權時序產生不同政策效應的重要原因。

相比于已有研究，本文的邊際貢獻體現在：首先，已有研究對某類分權的關注度較高，對不同類型分權次序選擇的關注度不高。本文基于省以下的分權改革，重點分析了分權時序的政策效應，一定程度上豐富了經典分權文獻的分析框架。同時，就綠色轉型而言，目前學術界對綠色轉型的研究多集中于企業綠色轉型（Van，2013；陳國進等，2021）和工業綠色轉型（鄧慧慧和楊露鑫，2019），從產業角度研究產業結構綠色化轉型的文獻十分匱乏，本文的研究一定程度上拓展了產業結構轉型升級的相關研究。其次，本文基于省以下的分權改革，使用縣域數據，探討了分權時序對產業結構綠色化轉型的影響，這區別于大多數已有研究產業結構轉型升級的文獻把研究的視角聚焦在省或者地級市，本文聚焦在縣，彌補了已有研究的不足。最后，本文從縣級政府和企業行為兩個維度，深入分析了分權時序對產業結構綠色化轉型的作用機制，為我國在分權背景下，如何更好地促進產業結構優化升級提供了有益借鑒。

二、制度背景

為了轉變政府職能，促進縣域經濟增長和地區均衡發展，從2002年開始，我國浙江、湖北、河南、廣東、江西等省先后進行了“強縣擴權”改革，探索把地級市的經濟管理權限下放至縣級政府，把省市縣三級管理體制轉變為省縣兩級管理體制。雖然各省經濟管理權限下放的數量和內容不盡相同，但總的來說，我國省以下的經濟管理權限下放具有試點區域廣泛和類型多樣等特點。與此同時，為了消除地級市對其所轄縣資源的截留和挪用，擴大縣級政府財政自主權，部分省也實施了財政省直管縣改革。雖然各省財政省直管縣的改革方案不盡相同，但其基本思路一致，改革的重點多集中在權責界定、財政收入劃分和轉移支付等方面。

我國旨在提高行政效能、促進經濟增長、緩解縣域經濟和財政困境的省以下分權改革經歷約20年，縱觀我國省以下的分權具有如下特征：

一是集中體現了漸進式改革的思想策略。為了降低一刀切的改革對我國經濟和社會的沖擊，我國采用了漸進式的改革策略。具體而言，不同省份之間進行改革的時間有先有后，如湖北省、四川省和甘肅省分別于2002、2008和2016年首次進行了經濟管理權限下放試點。同時，同一省份內部不同縣之間的改革也有漸進展開的，如四川省分別于2006、2008、2010和2013年先后進行了經濟管理權限下放改革，于2006、2008、2012和2013年分別進行了財政省直管縣改革。這種漸進性導致我國兩類分權（經濟管理權限下放和財政省直管縣）存在時序差異，如黑龍江省2004年下放了經濟管理權限，2007年才進行財政省直管縣改革，屬于行政分權先行的省；安徽省于2004年進行了財政省直管縣改革，在2007年才逐漸下放經濟管理權限，屬于財政分權先行的省；吉林省則在2005年同時進行了兩類變革，屬于兩類分權并行的省。

二是具體各項分權推出進度和內容設計存在明顯的地區差異。由于各地區初始稟賦和分權改革的選擇標準不一，導致不同地區省以下兩類分權改革的具體推出進度和內容設計存在差異。如福建、山東、吉林、湖南和廣東等省一次性在全省范圍內下放了經濟管理權限。而安徽、河南、江西、四川等省則分步多次進行了經濟管理權限下放和財政省直管縣改革。在下放的具體權限方面，不同省份也存在差異，如浙江省2002年下放了313項經濟管理權限，湖北省下放了239項。同時，有些省份財政省直管縣明確規定了支出責任，有些省份則沒有明確規定。此外，安徽等省還為省以下分權改革的縣設定了經濟增長和財政收入的考核目標，但其他大多數省并未對分權改革設置任何考核標準。

三、理論分析與研究假說

經濟增長是經濟管理權限下放的主要目標。大多數省份在下放權力的同時也對經濟增長做了明確規定。如河南省在歷次擴權強縣試點中，均強調了改革的目的是促進縣域發展，壯大縣域經濟實力；遼寧省規定了改革后五年縣域生產總值年均增長率在15%以上的目標。以促進經濟增長為目標的經濟管理權限下放的分權改革往往意味著縣級政府支出范圍和責任的增加，如果沒有給予相應的財政收入分享和財政管理權①，會引致縣級政府為了實現經濟增長而發展高污染行業，進而不利于產業結構綠色化轉型。行政分權先行就意味著在給予財政收入分享和財政管理權之前縣級政府先承擔了更多的經濟增長壓力和支出責任，不利于產業結構綠色化轉型。首先，行政分權先行的分權改革為縣級政府引進污染企業和發展高污染行業提供了制度基礎。大多省市明確了“能放則放”“應放盡放”的標準，其中，關于項目審批、土地規劃和資源開采等權限的下放提高了縣級政府招商引資和擴大企業規模的能力，這為其引進污染企業和發展高污染行業提供了制度基礎，不利于產業結構綠色化轉型。如果下放的權限中還包括環境審批、排污審核和排污費核定征收等與環境治理相關的權限，這相當于縣級政府一定程度上擺脫了來自上級政府的環境監督，為行政分權先行的縣級政府犧牲環境謀求經濟增長進一步放松了制度約束。其次，行政分權先行引致的財政壓力上升會使縣級政府縮減環境支出，放松環境規制，不利于產業結構綠色化轉型。雖然經濟管理權限下放增加了縣級政府在投資、土地管理和稅收優惠等方面的自主權，但經濟管理權限下放普遍會導致地方政府支出責任增加和財政壓力上升。如云南省在下放經濟管理權限的同時，也對經濟增長、社會民生發展和可持續發展設置了考核指標，這將加大行政分權先行縣級政府的財政支出壓力。為了應對改革帶來的財政壓力，一方面行政分權先行的縣級政府會降低環保支出，使得其通過財稅政策激勵企業綠色發展和產業結構綠色化轉型難以實現，另一方面行政分權先行的縣會放松環境規制，如通過降低排污費的方式吸引污染企業入駐。最后，高污染的增長慣性也增加了行政分權先行地區產業結構綠色化轉型的難度。即使后續在行政分權先行的地區進行了財政省直管縣改革，但已形成的高污染發展慣性、巨大的沉沒成本和思維轉變的時滯性都會增加該地區產業結構綠色化轉型的成本和難度，使得那些即便進行了財政省直管縣改革的行政分權先行地區短期內依舊無法推進產業結構綠色化。綜上，行政分權先行的分權改革不利于產業結構綠色化轉型。

據此，提出假說一：行政分權先行不利于產業結構綠色化轉型。

“財權上移，事權下移”的財政體制和近年來的系列減稅降費政策導致地方政府的財政壓力持續增加，而財政分權先行意味著在沒有或者很少增加縣級政府事責的同時，省財政在轉移支付、資金調度、財政結算、債務管理等方面可以直接管理到縣，減少了行政層級，避免了地級市對縣級政府的“擠占”和“盤剝”，有利于提高財政資金的運轉效率，促進了財力向縣下沉，增強了縣級政府的財政實力，一定程度上緩解了縣級政府的財政壓力，降低了縣級政府通過發展高污染產業籌集財政收入以應對財政壓力的內在激勵。同時，縣級財政資金的增加也為財政分權先行地區制定鼓勵企業綠色轉型和產業綠色發展的扶持政策提供了財政支持，有利于推進產業結構綠色化轉型。有了足夠的財政資金支持，即使后續財政分權先行的縣下放了經濟管理權限，增加了事責，也會弱化其發展高污染產業的內在激勵。綜上，財政分權先行有利于產業結構綠色化轉型。

據此，提出假說二：財政分權先行有利于產業結構綠色化轉型。

由圖1可知，行政分權先行地區的財政壓力②始終大于財政分權先行地區；圖2顯示，行政分權先行地區污染行業企業數量占企業總數量之比呈現上升趨勢，而財政分權先行地區的污染行業企業數量占企業總數量之比大致呈現下降趨勢，“一升一降”最終使得行政分權先行地區污染行業企業數量占比超過了財政分權先行地區。上述結果一定程度上表明行政分權先行不利于產業結構綠色化轉型，而財政分權先行則有利于產業結構綠色化轉型。

四、實證策略

（一）實證模型

本文使用雙重差分模型進行政策評估，模式的具體設定如下：

其中，struit表示產業結構綠色化轉型，本文使用污染行業產值和行業總產值的比度量。sequit表示分權時序虛擬變量，為本文的核心解釋變量，存在行政分權先行（admiit）、財政分權先行（fiscit）和兩類分權并行（parait）三種情況。當admiit取值為1時，表示行政分權先行，反之取值為0；當fiscit取值為1時，表示財政分權先行，反之取值為0；當parait取值為1時，表示兩類分權同時進行，反之取值為0。Xit表示控制變量，μi表示個體固定效應，λt表示時間固定效應，εit為隨機擾動項。

同時，為了解決實驗組選擇的非隨機問題，本文參考Agarwal&Qian（2014）和Lietal.（2016）的研究，首先根據各省公布的政策文件，歸納出6個選擇標準（S）：初始經濟發展水平、初始財政缺口、初始城鎮化率、是否是國家貧困縣、是否是產糧大縣和平均坡度，然后再將上述6個指標與年份交乘，以消除其在不同年份之間所受到的其他沖擊。

（二）變量說明

1、產業結構綠色化轉型。本文參考三次產業分類法，結合《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》中產業結構綠色化轉型的精神③，使用污染行業產值占行業總產值的比度量。其中，污染行業的確定參考《中華人民共和國環境保護法》和原環境保護部（現生態環境部）2010年頒布的《上市公司環境信息披露指南》對污染行業的相關界定。該指標是一個負向指標，值越小，產業結構綠色化轉型的程度越高。

2、分權時序。分權時序存在行政分權先行、財政分權先行和兩類分權并行三種情況。本文參考李永友、陳安琪等（2021）的研究，當某地行政分權先行時，取值為1，反之取值為0。然后再用雙重差分模型，對比行政分權先行地區和其他地區產業結構綠色化轉型是否存在顯著差異。同理，也使用雙重差分模型對比財政分權先行地區或兩類分權并行地區與其他地區的產業結構綠色化轉型。

3、控制變量。本文的控制變量包括消除改革非隨機的控制變量（control1）和影響產業結構綠色化轉型的控制變量（control2）兩類。消除改革非隨機性控制變量包括初始經濟發展水平、初始財政缺口、初始城鎮化率、是否是國家貧困縣、是否是產糧大縣和平均坡度6個指標，并與年份交乘。影響產業結構綠色化轉型的控制變量主要包括經濟發展水平、人口密度、產業結構和市場化程度。各變量的具體定義和統計性描述見表1。

表1 變量的統計性描述

圖3反映的是2000—2017年行政分權先行實驗組和對照組產業結構綠色化轉型的對比圖。可以看出，行政分權先行實驗組污染行業產值占行業總產值的比持續上升，而對照組則呈現下降趨勢，二者在2007年后開始分化。這表明行政分權先行不利于產業結構綠色化轉型。

圖4反映的是2000—2017年財政分權先行實驗組和對照組產業結構綠色化轉型的變化趨勢圖。圖4顯示，財政分權先行實驗組的污染行業產值占行業總產值的比逐年下降，而對照組的變化趨勢則相對平緩，這說明財政分權先行對產業結構綠色化轉型有積極的促進效應。

圖5反映的是2000—2017年兩類分權并行實驗組和對照組產業結構綠色化轉型的對比圖。圖5顯示，隨著時間的推移，兩類分權并行實驗組和對照組的產業結構綠色化轉型逐漸靠近，且呈現出相同的變化趨勢，這意味著兩類分權并行對產業結構綠色化轉型的影響可能沒有顯著差異。

上述結果一定程度上意味著，行政分權先行的改革有利于產業結構綠色化轉型，而財政分權先行的改革則反之，兩類分權并行則對產業結構綠色化轉型沒有明顯的影響。更嚴謹的因果論證有待后文的實證檢驗。

（三）數據來源

本文的研究樣本為2000—2017年的縣，由于縣層面的行業數據不予披露，本文產業結構綠色化轉型的數據來源于國泰安，通過把企業層面的數據分行業、年份和地區進行加總，匯總在縣域層面。分權的數據來源于各省市政府文件。控制變量數據來源于《中國縣（市）社會經濟統計年鑒》、《全國地市縣財政統計資料》、密西根大學中國數據研究中心、樊綱等的《中國市場化指數》。虛擬變量來源于政府官網。

（四）基準回歸結果

為了獲得可靠的因果識別，本文使用雙重差分模型分析分權時序對產業結構綠色化轉型的影響，表2匯報了基準回歸結果。其中，列（1）—（3）是引入控制變量，同時控制地區和時間固定效應的回歸結果；列（4）—（6）在列（1）—（3）的基礎上把標準誤聚集在地級市層面。列（1）、（4）是行政分權先行的回歸結果，顯示行政分權先行的核心解釋變量顯著為正，這說明相比于其他地區，行政分權先行增加了縣域污染行業產值占行業總產值的比，行政分權先行不利于縣域產業結構綠色化轉型。列（2）、（5）是財政分權先行的回歸結果，顯示財政分權先行的縣污染行業產值占行業總產值比較其他縣減少了0.024個單位，這意味著財政分權先行促進了縣域產業結構綠色化轉型。列（3）、（6）是兩類分權并行的回歸結果，顯示兩類分權并行核心解釋變量系數很小且不顯著，這說明兩類分權并行對產業結構綠色化轉型沒有顯著影響。表2的回歸結果印證了假說一。

表2 基準回歸結果

（五）穩健性檢驗

雖然在基準回歸中，盡可能地引入控制變量以消除實驗組選擇非隨機的問題和排除其他可能影響產業結構綠色化轉型的因素，并通過把標準誤聚類在地級市層面，以得到更為科學的因果識別結果。但控制了上述變量，回歸是否滿足平行趨勢檢驗，基準回歸的結果是否是由其他因素導致的，仍尚未可知，為此，本文將進行系列穩健性檢驗。

1、傾向得分匹配。雙重差分需要實驗組和對照組滿足平行趨勢，為了驗證其是否滿足平行趨勢，本文將在基礎回歸的基礎上進行傾向得分匹配，重新構造樣本，然后再進行雙重差分。回歸結果見表3列（1）—（3）。回歸結果顯示，經過傾向得分匹配后的回歸結果與基準回歸一致。行政分權先行的縣污染行業產值的占比增加了，財政分權先行的縣則減少了，而兩類分權并行的縣，污染行業的產值占比沒有顯著變化。即行政分權先行不利于產業結構綠色化轉型，財政分權有利于產業結構綠色化轉型，并行分權則沒有顯著影響。表明基準回歸的結果具有穩健性。

表3 傾向得分匹配與更換對照組

2、更換對照組。基準回歸中的實驗組和對照組分別是行政分權先行和其他地區、財政分權先行和其他地區、兩類分權并行和其他地區。而其他地區包含的樣本較為復雜，如行政分權先行的對照組包括財政分權先行、兩類分權并行和未進行分權改革多種情況。過于復雜的對照組可能導致實驗組和對照組不滿足平行趨勢。為了確保基準回歸結果的可靠性，本文將僅使用未進行分權改革的地區作為對照組，進一步檢驗基準回歸結果的可靠性。回歸結果見表3列（4）—（6）。回歸結果顯示，更換對照組后，核心解釋變量系數的顯著性和符號與基準回歸結果基本一致，說明更換對照組不影響基準回歸結果，基準回歸結果具有穩健性。

3、排除其他競爭性假說。由于本文的樣本期為2000—2017年，時間跨度長，在此期間，還存在其他可能影響產業結構綠色化轉型的政策和事件。如2013年9月國務院出臺的《大氣污染防治行動計劃》；2010和2016年開展的重點生態功能區試點；2013年以后在北京、天津等地陸續實施了碳排放交易制度；2002、2014和2017年在山東、陜西等五省試點并逐步推開的排污權交易政策；2008年發生的金融危機等。為了排除上述政策和事件的潛在影響，本文剔除了樣本內進行上述改革或受到事件影響的樣本，然后再回歸，回歸結果見表4。結果顯示，在排除“大氣十條”、重點生態區改革、碳排放交易權試點和排污權交易制度、金融危機等的影響后，分權時序對產業結構綠色化轉型的影響和基準回歸一致，基準回歸的結果具有穩健性。

4、平行趨勢檢驗。為了檢驗基準回歸是否滿足平行趨勢，本文參考Lietal.（2016）的研究，使用事件分析法進行檢驗。具體公式如下：

其中，uk是時間虛擬變量，{βt}捕捉了改革時間前后實驗組和對照組在此期間的差異變動。本文選取改革實施前的第1期（記為“-1”期）為基期，k表示與改革當年相差的時期數。圖6—8顯示，改革之前的系數均不顯著，說明在控制了可能影響實驗組選擇非隨機的因素后，實驗組和對照組不存在顯著差異，通過了平行趨勢檢驗。

（六）機制分析

本文需要回答的另一個重要問題是分權時序通過何種路徑影響產業結構綠色化轉型，以及不同時序選擇為何會對產業結構綠色化轉型產生不同的政策效應。通過回顧已有研究分權和環境治理與經濟增長的文獻發現，分權導致的企業策略選擇和政府策略行為是分權時序影響產業結構綠色化轉型的重要機制。

1、分權時序與企業策略選擇。產業結構綠色化轉型在宏觀上表現為污染行業的減少，在微觀上則表現為污染企業數量減少和企業污染排放物減少。而不同的分權時序將對企業產生不同的影響，進而使得企業表現出不同的策略選擇。對于行政分權先行的縣而言，行政分權先行一方面帶來更大的經濟增長壓力和支出責任，在財政上卻沒有得到足夠的支持，迫使縣級政府發展高污染行業，以應對經濟增長壓力和支出責任擴大導致的財政壓力上升。另一方面，如果行政分權先行改革下放的權限還包括環境審批、排污審核和排污費核定征收等與環境治理相關的權限，使得縣級政府擁有環境治理的自由裁量權，縣級政府可以視自身發展需要選擇是否進行環境治理，這為縣級政府犧牲環境謀求經濟增長進一步提供了制度基礎。企業出于追求利潤最大化的目的，行政分權先行縣排污成本的相對下降，會使污染企業和企業的污染業務向行政分權先行的縣轉移，進而不利于該縣產業結構綠色化轉型。對于財政分權先行的縣而言，財政分權先行意味著縣級政府擁有了更多的財政收入，卻沒有或者很少增加縣級政府的事責，這一方面會減弱地方政府發展高污染行業的內在激勵，另一方面財政收入的增加，使得縣級政府有足夠的資金進行環境治理。但無論縣級政府是否進行環境治理，其排污成本不變或上升都是高于行政分權先行的縣，促使污染企業和企業的污染業務進一步向行政分權先行的縣轉移，使得財政分權先行的縣污染企業數量和污染物排放量下降。

為了驗證上述分析，本文使用縣域內污染企業數量和污染物排放量作為機制變量，驗證分權時序不同導致企業策略選擇不同，進而影響產業結構綠色化轉型。其中污染企業數量（npop）和基準回歸一致，把縣域內污染行業的企業數量加總，再與企業總數量相比；污染物排放量則使用常見的污染物，如污水、PM2.5、二氧化碳和二氧化硫的排放量。污水排放量（wastew）使用各縣污水排放量取對數度量，數據來源于中國城市建設年鑒。PM2.5排放量（PM2.5）使用各縣PM2.5排放量取對數度量，數據來源于達爾豪斯大學大氣成分分析組，通過將ArcGIS原始數據與中國縣域矢量圖層進行匹配，得到2000—2017年中國各縣平均PM2.5值。二氧化碳排放量（CO2）參考（Chenetal.，2020）的做法，基于夜間燈光數據估算各縣二氧化碳排放量。二氧化硫排放量（SO2）使用各縣地表二氧化硫濃度度量，數據來源于NASA的衛星反演數據。

表5列（1）—（5）是行政分權先行的回歸結果，列（7）—（11）是財政分權先行的回歸結果，結果顯示，行政分權先行和財政分權先行對縣域產業結構綠色化轉型產生了截然不同的效應。具體而言，相比于其他地區，行政分權先行地區的污染企業數量和污染物的排放量均顯著增加了，其中，污染企業數量占企業總數量的比增加了0.024個單位，污水、PM2.5、二氧化碳和二氧化硫的排放量分別增加了3%、0.9%、0.331個單位和1.185個單位。對于財政分權先行的縣而言，污染企業數量和大多數污染物的排放量均顯著減少了。

2、分權時序與政府策略行為。不同的分權時序也會引致不同的地方政府策略行為，進而影響到產業結構綠色化轉型。其中影響最為直接的就是政府的治污力度。以行政分權先行為例，由于經濟管理權限下放涉及諸多方面，其中關于環保規劃、排污費征繳和環保評價等與環境治理相關權限的下放，擴大了縣域政府環境治理的自由裁量權，迫于經濟增長壓力和支出責任擴大的壓力，會激勵縣級政府放松環境規制，以環境換發展。財政分權先行的縣，通過犧牲環境謀求經濟增長的內在激勵較弱，且具有一定的財政資金支持縣級政府加強環境規制治理環境，進而促進產業結構綠色化轉型。環保稅開征之前，排污費是我國環境治理的主要政策工具，排污費的高低能直觀地反映各級政府的治污力度。而我國的費多以規范性文件或者部門規章為依據，規范性、執行力度和監督力度無法得到保障，征繳和管理中各級政府及其相關部門具有較大的自由裁量權，使得各級政府可視自身發展需要策略性地調整，集中體現了分權時序差異對縣級政府策略行為的影響。

為了驗證上述論斷，本文使用治污力度作為機制變量進行實證檢驗。其中，治污力度使用排污費（fee）度量。由于各縣的排污費數據并未公布，本文使用縣域內企業排放費的微觀數據作為代理變量，排污費的數據來源于2004年統計局開展的工業企業普查數據。

表5列（6）、（12）分別是行政分權先行和財政分權先行的回歸結果，顯示不同的分權時序對縣治污力度產生了不同的影響。行政分權先行的縣顯著降低了企業的排污費，而上文實證結果顯示，行政分權先行增加了該地區污染企業數量和污染物排放量，理論上排污費應該和污染企業數量和污染物排放量同時增加。現實則截然相反，一種可能性就是行政分權先行的地區，縣級政府放松了環境規制，進而對產業結構綠色化轉型產生了不利影響。而財政分權先行的地區，則與行政分權先行地區不同，財政分權先行地區的排污費顯著增加了，在污染企業數量和污染物排放向行政分權先行地區轉移的背景下，排污費增加，這意味著財政分權先行的地區加大了治污力度。

表5 機制分析

五、結論與政策建議

產業結構優化升級一直是我國經濟結構調整的重要內容。在綠色發展背景下，產業結構綠色化轉型是當前產業結構優化升級的重要方向。本文基于縣級政府視角，使用雙重差分模型，探討了分權時序對產業結構綠色化轉型的影響。研究發現，分權時序對產業結構綠色化轉型表現出了差異化的影響。具體而言，行政分權先行的分權改革不利于產業結構綠色化轉型，財政分權先行顯著促進了產業結構綠色化轉型，兩類分權并行則對產業結構綠色化轉型沒有顯著影響。不同分權時序的選擇之所以會對產業結構綠色化轉型產生不同的政策效應，主要是因為，為了應對行政分權先行帶來的經濟增長壓力上升和支出責任增加，縣級政府放松了環境規制，吸引了更多污染行業入駐，進而對產業結構綠色化轉型產生了抑制效應。財政分權先行則增加了縣級政府財力，在降低其發展高污染行業內在激勵的同時，也為縣級政府鼓勵企業綠色轉型和增強環境規制提供了資金支持，進而有利于產業結構綠色化轉型。本文的研究結論為進一步完善我國的分權改革和產業結構優化調整提供了理論參考。

首先，應當重視分權時序差異帶來的不同政策效應，進一步優化我國省以下的分權改革，推動我國治理體系現代化。由于政府各項權力內涵存在較大差異，分權時序選擇不同、具體各項分權推出進度和內容設計差異均可能帶來不同的政策效應。本文發現，行政分權先行不利于產業結構綠色化轉型，而財政分權先行顯著促進了產業結構綠色化轉型。經濟管理權限下放一次性全面推開加劇了行政分權先行對產業結構綠色化轉型的抑制效應。財政省直管縣一次性全面推開顯著強化了財政分權先行對產業結構綠色化轉型的促進效應。故在進行分權改革時應該科學評估各項權力下放、時序選擇、推出進度和內容設計差異可能帶來的影響，結合政策目標，科學合理地配置和優化我國省以下的分權改革，讓分權的預期政策效應得到充分發揮，推進我國治理體系現代化。

其次，在完善省以下分權改革的同時，應當充分發揮分權改革的積極效應，促進我國產業結構綠色化轉型。由于不同類型分權改革的政策效應并不完全相同，因而必須合理確定分權時序，有針對性地推進各項分權改革，保障其產生相應的意向政策效果。已有研究表明，行政分權及其先行改革對經濟增長具有積極的促進效應，這也是我國經濟快速增長的重要原因之一。但同時也應當認識到，行政分權先行的改革在促進經濟增長的同時，也會增加縣級政府發展污染行業的內在激勵，進而引致污染企業數量和污染物排放增加等負面效應。而財政分權先行的改革能顯著減少縣域內污染企業數量和污染物排放，進而促進產業結構綠色化轉型，但其是否會抑制縣域經濟增長，目前尚未有統一定論。為此，在下放經濟管理權限的同時，應當深入貫徹落實新發展理念，把產業結構綠色化轉型融合在經濟增長過程中，給行政分權先行的縣配備適當的財政權力和資金支持，為縣域政府實現經濟增長和產業結構綠色化轉型共贏提供必要的財政支持。在財政分權先行的縣進一步強調環保的重要性，在給予財權的同時，應當增加縣級政府在環境保護領域的事責，把財權下放和產業結構綠色化轉型結合起來，更好利用分權改革，有效促進產業結構綠色化轉型。

最后，應當注意到差異性分權改革帶來的要素流動和地區競爭，以更好地發揮省以下分權改革對產業結構綠色化轉型的促進效應。如同征稅一樣，相比于普遍征稅和統一稅率，選擇性征稅和差異性稅率設計會改變區域間的相對狀況，差異性的分權推出進程和內容設計也會改變區域間的相對狀況，甚至導致地區間的不良競爭，進而影響分權時序對產業結構綠色化轉型的政策效應，并使得分權時序對產業結構綠色化轉型產生空間溢出。一般而言，一次性全面推開的分權改革降低了分權導致的地區間差異，能一定程度上避免資源配置扭曲。充分發揮分權時序促進產業結構綠色化轉型的政策效應，有條件的地區應當以一次性全面推開為主，但在一次性全面下放經濟管理權限的同時，應當通過多種途徑給予適當的財政資金支持，以避免財政壓力帶來的污染轉移。目前，差異的內容設計多不利于產業結構綠色化轉型，這是因為我國分權是以經濟增長為主要目標，支出責任和考核標準也多以經濟增長為主，在內容設計中重視環境保護和產業結構綠色化轉型，適當增加產業結構綠色化轉型的支出責任和考核機制，實現經濟增長和綠色化轉型共贏，是探索分權時序促進產業結構綠色化轉型的重要內容。

注釋：

①值得注意的是，雖然部分省份在下放經濟管理權限的同時，也下放了財稅管理權限，但并未涉及稅收分成、財政支出責任、稅收返還和預算資金調度等深層次的財稅體制改革。同時，雖然部分省份考慮到經濟管理權限下放會增加縣級政府的事責，對其進行了轉移支付，但已有文獻表明這部分轉移支付并不能彌補支出責任的擴大。

②對圖1作如下說明：1、財政壓力是參考學術界的常用做法，使用（一般公共預算支出-一般公共預算收入）/一般公共預算支出表示。2、考慮到轉移支付是影響財政壓力的重要因素，圖1參考賈曉俊和岳希明（2012）的研究，只繪制了轉移支付凈流出地的分權時序和財政壓力情況。

③《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》指出“促進產業結構綠色化轉型必須大力發展綠色低碳產業”。