政策評(píng)價(jià)中成本效益分析初探

●趙早早 梁燕明

政策評(píng)價(jià)或事后評(píng)價(jià)（post-evaluation）是指利用科學(xué)的分析方法和技術(shù)手段，依據(jù)一定的事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政策方案、政策成本、政策效益及政策價(jià)值進(jìn)行判斷的一種行為，目的在于為政策的制定、調(diào)整和優(yōu)化提供科學(xué)的依據(jù)，從而提高政策決策的質(zhì)量和效率。政策評(píng)價(jià)是邁向決策科學(xué)化、民主化的必由之路，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。而成本效益分析方法作為政策評(píng)價(jià)中重要方法之一，在許多國(guó)家公共部門(mén)決策的實(shí)踐和理論研究中得到了一定的應(yīng)用，當(dāng)然也在研究與實(shí)踐過(guò)程中得到不斷完善與發(fā)展。

一、成本效益分析之于政策評(píng)價(jià)的背景與重點(diǎn)

20世紀(jì)以來(lái)，隨著政府規(guī)模的不斷擴(kuò)大，政府通過(guò)稅收形式從社會(huì)汲取的社會(huì)資源不斷增加，公眾對(duì)于政府的要求也很明確，即“花小錢(qián)，辦大事”，用更理性、科學(xué)且有效的方式來(lái)分配和使用公共資源，確保在更好、更快、更經(jīng)濟(jì)地維持現(xiàn)有稅收收入水平和稅收公平的同時(shí)，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。于是，20世紀(jì)80年代以來(lái)，政策評(píng)價(jià)的理論研究者和實(shí)踐者開(kāi)始嘗試對(duì)政府投入基礎(chǔ)教育（Reschovsky&Imazeki，2003）、公 共 衛(wèi) 生 （Evans，Tandon,Murray&Lauer，2000）、供水服務(wù)（Woodbury&Dollery，2004）及軍隊(duì)后勤保障（柯金斯，1999）等領(lǐng)域的財(cái)政資源開(kāi)展成本效益分析。將成本效益分析方法運(yùn)用于政策評(píng)價(jià)領(lǐng)域，不斷探索行之有效的比較成本與效益關(guān)系的分析方法，進(jìn)而為政策的制定、調(diào)整和優(yōu)化提供科學(xué)的依據(jù)，從而提高政策決策的質(zhì)量和效率，最終促進(jìn)公共服務(wù)水平的不斷提升，這就成為成本效益分析之于政策評(píng)價(jià)的關(guān)鍵點(diǎn)和核心問(wèn)題。

成本效益分析方法運(yùn)用于政策評(píng)價(jià)，必須與政策評(píng)價(jià)的內(nèi)在邏輯相契合方可避免“水土不服”。有效運(yùn)用成本效益分析方法開(kāi)展政策評(píng)價(jià)，就需要了解政策評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容和基本條件。其中，主要內(nèi)容即“3W1H”：一是為何評(píng)價(jià)（WHY），這是進(jìn)行政策評(píng)價(jià)的目標(biāo)，包括對(duì)政策實(shí)現(xiàn)程度的測(cè)量，為延續(xù)、改善或結(jié)束政策的決定提供關(guān)鍵依據(jù)。政策評(píng)價(jià)的最終目標(biāo)是完善特定政策，為后續(xù)相關(guān)政策的制定提供借鑒。二是評(píng)價(jià)什么（WHAT），這是政策評(píng)價(jià)的內(nèi)容，按實(shí)施評(píng)價(jià)時(shí)間的不同，可將評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)分為事前評(píng)估、事中評(píng)價(jià)及事后評(píng)價(jià)。三是誰(shuí)來(lái)評(píng)價(jià)（WHO），評(píng)價(jià)的主體可以是政府、公眾或獨(dú)立的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。四是如何評(píng)價(jià)（HOW），包括評(píng)價(jià)模式、評(píng)價(jià)技術(shù)和方法的選擇，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)量。

成本效益分析的基本條件包含四個(gè)方面的內(nèi)容，即有目標(biāo)、有實(shí)施、有結(jié)果和有方法。具體來(lái)看：一是有目標(biāo)，且假定目標(biāo)正確。政策目標(biāo)是進(jìn)行政策評(píng)價(jià)的起點(diǎn)和終點(diǎn)，即政策被制定出來(lái)的、需要通過(guò)政策實(shí)施來(lái)實(shí)現(xiàn)或達(dá)成的那個(gè)目標(biāo)。政策評(píng)價(jià)就是借助評(píng)價(jià)方法和手段，判斷目標(biāo)是否達(dá)成、達(dá)成程度或效果及反饋其價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)是否合理等。二是有實(shí)施，且要求實(shí)施過(guò)程是可觀察、可測(cè)量、可評(píng)價(jià)的。通常，對(duì)于政策開(kāi)展的事后評(píng)價(jià)，只有政策實(shí)施之后，才能使用成本效益分析方法開(kāi)展工作。三是有結(jié)果，政策經(jīng)過(guò)執(zhí)行后有最終的結(jié)果或階段性的結(jié)果，這是政策事后評(píng)價(jià)的前提。政策實(shí)施有結(jié)果使政策方案的橫向比較和縱向比較有更加客觀的事實(shí)依據(jù)。四是有方法，即能夠?qū)崿F(xiàn)在目標(biāo)與結(jié)果之間進(jìn)行對(duì)照分析。成本效益分析方法就是一種將政策投入與實(shí)施效果進(jìn)行量化比較分析的方法，促進(jìn)“政策投入—政策實(shí)施—政策效果—政策反饋”的政策全過(guò)程管理閉環(huán)鏈接。

二、成本效益分析之于政策評(píng)價(jià)的優(yōu)劣思考

政策評(píng)價(jià)中的成本效益分析方法是指通過(guò)對(duì)政策運(yùn)行過(guò)程中所產(chǎn)生的成本和效益進(jìn)行對(duì)比分析的一種政策評(píng)價(jià)方法。成本效益方法的核心條件是必須在明確的政策目標(biāo)及其公共服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)之下，具體分析成本結(jié)構(gòu)并展開(kāi)成本歸集分析。所有的財(cái)政資金和公共資源的消耗，都必須是為了達(dá)到某種特定的政策目標(biāo)、服務(wù)內(nèi)容、收益或效果等，為此產(chǎn)生的資源或資金消耗即為成本。成本效益分析的“工具筐”較為豐富，既包括較為宏觀的方法，如成本效益分析曲線(xiàn)和數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）等，也包括較為微觀的方法，如作業(yè)成本法（ABC）及其各類(lèi)改進(jìn)方法，其中以成本動(dòng)因（costdriver）分析方法應(yīng)用較廣。微觀方法更適用于以下條件（趙早早，2021）：一是適用于公共服務(wù)對(duì)象比較明確的項(xiàng)目，對(duì)象越明確，成本效益越容易核算，績(jī)效結(jié)果越容易測(cè)量；二是必須能夠同時(shí)分析成本與效益信息，找到低成本—高效益或接近理想績(jī)效的結(jié)果；三是有明確的、單一的公共服務(wù)供給機(jī)構(gòu)和便于細(xì)分的核心活動(dòng)（作業(yè)），以便于開(kāi)展成本核算。

然而，由于政府不同于私營(yíng)部門(mén)，運(yùn)用成本效益方法進(jìn)行政策評(píng)價(jià)時(shí)，會(huì)存在以下困難：一是制定政策或者作出決策時(shí)，除了考慮經(jīng)濟(jì)利益，還需綜合考慮社會(huì)效益、環(huán)境效益、可持續(xù)發(fā)展效益等方面，而這些無(wú)形的效益很難用貨幣來(lái)計(jì)量，這就導(dǎo)致成本效益分析方法應(yīng)用于政策評(píng)價(jià)的約束條件較多。二是由于政策實(shí)施多以項(xiàng)目或任務(wù)形式存在，最終可能體現(xiàn)為某一類(lèi)公共產(chǎn)品或服務(wù)，而與這些任務(wù)或項(xiàng)目分析相關(guān)聯(lián)的市場(chǎng)價(jià)格并不存在，或者考慮到市場(chǎng)失靈現(xiàn)象的存在，某些公共產(chǎn)品或服務(wù)的市場(chǎng)價(jià)格并不能反映其真實(shí)的社會(huì)邊際成本，所以政府財(cái)政資源投入和政策實(shí)施之后的產(chǎn)出，大部分都不太容易直接以市場(chǎng)價(jià)格來(lái)估值，這無(wú)疑增加了政府廣泛使用成本效益分析方法的難度。三是成本效益分析的科學(xué)性和準(zhǔn)確性更多依賴(lài)于相關(guān)分析數(shù)據(jù)的可靠性、準(zhǔn)確性、可獲得性等因素，一旦關(guān)鍵性數(shù)據(jù)無(wú)法獲得或者質(zhì)量不佳，那么成本效益分析方法的效力就會(huì)大打折扣。

三、思考與展望

國(guó)際研究已證明，將成本效益分析方法的內(nèi)核，內(nèi)化為預(yù)算部門(mén)內(nèi)部管理能力，才是將其引入政策評(píng)價(jià)的重要成果（趙早早，2021）。所有參與者必須認(rèn)識(shí)到，具體項(xiàng)目成本指標(biāo)形成的過(guò)程，應(yīng)該涵蓋對(duì)項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)績(jī)效結(jié)果的測(cè)度、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的具體實(shí)施方案的成本分析與選擇等具體、詳實(shí)、細(xì)致的科學(xué)研究工作，不能一蹴而就，亦非一日之功。

運(yùn)用成本效益分析方法進(jìn)行政策評(píng)價(jià)，始終以政策目標(biāo)及其背后的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)為“航標(biāo)”。同時(shí)，要特別重視“成本”與“效益”兩端的數(shù)據(jù)儲(chǔ)備、搜集與分析，既要充分把握從資源投入到政策產(chǎn)出的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，又要同時(shí)關(guān)照兩個(gè)核心問(wèn)題：“何為體現(xiàn)政策目標(biāo)與價(jià)值的核心效益”和“何為與核心效益相對(duì)應(yīng)的核心成本”。在分析成本時(shí)，不能偏離核心效益而無(wú)限擴(kuò)大成本信息數(shù)據(jù)搜集的范圍，給分析工作造成過(guò)多的壓力。

總之，盡管成本效益分析方法可以為我們提供政策評(píng)價(jià)的分析視角和手段，但是如何科學(xué)、合理、有效地使用該方法，需要所有改革參與者共同努力推進(jìn)，在這個(gè)過(guò)程中，既需要對(duì)各類(lèi)方法進(jìn)行嘗試和探索，更需要對(duì)其局限性有充足的認(rèn)識(shí)，不盲從，不冒進(jìn)，實(shí)事求是且謹(jǐn)慎地探索，才可能找到成本效益分析方法助力中國(guó)政策評(píng)價(jià)的正確路徑。