成本績效評價的幾個新方向

●曹堂哲

一、何謂成本績效

20世紀40年代以來興起的績效預算，在進行結果評估時，往往將投入與結果進行比較，這種將投入與結果進行比較的方法被稱為“效率評價”或“經濟評價”（EconomicEvaluation）。經濟評價是全生命周期的，可應用于項目（政策）立項評估、實施監控和后評價等環節。經濟評價最常用的方法是成本效益分析，包括成本效益分析（Cost-EffectivenessAnalysis，CEA）、成本收益分析（Cost-BenefitAnalysis，CBA）、成本效用分析（Cost-UtilityAnalysis，CUA）、成本最小化分析（CostMinimizationAnalysis，CMA）等形式。上述分析方法的差異是收益需要貨幣化；效益采用單一指標量化，如拯救一條生命；效用則采用多指標合成量化，如質量調整生命年等。無論是收益、效益還是效用，都需要和成本進行比較，成本是經濟性評價的永恒的一端。成本是指特定成本核算對象所發生的資源耗費，包括人力資源耗費、房屋及建筑物、設備、材料、產品等有形資產的耗費，知識產權等無形資產的耗費，以及其他耗費。成本主要包括經濟成本、社會成本和環境成本三個方面，經濟成本是討論較多的問題，這里主要講的是經濟成本。全成本是一個具有多重含義的概念，包括項目的多方投入、投入要素的全部納入分攤、全生命周期管控、全方位責任等含義。全成本是成本估算、控制、核算和管理的一種有效方式。成本績效有兩種理解：一種是偏正短語的理解，即成本的績效，就是成本控制目標的實現程度，如購買一個玩具的預算是100元，最后花了120元，成本控制得不好，成本績效就不好；另一種是并列短語的理解，即成本和績效，指成本控制目標實現程度和產出效果的實現程度。第二種理解更為周全，成本績效既要看投入成本控制，還要看對應的產出和效果的實現程度，它們是一個硬幣的兩面。成本預算簡單地說就是投入成本也要做計劃、做預算。成本預算是全面預算管理的構成部分，全面預算管理不僅要做現金預算，還要將經營、人力資源等都納入預算管理。成本預算的任務是將估算的總成本分配到各個工作細目，以建立預算、標準和評價系統。成本預算績效管理就是圍繞成本預算的績效目標、控制和評價等開展的績效管理活動。我國在進行預算績效管理體系設計時，一直有成本指標，即作為產出指標的二級指標存在，但是長期以來被“虛化”了，實踐中要么用預算控制數代替，要么根據預算控制數除以產出數量“倒算”出來；而很少基于產出數量、質量和效益“估算”出來的。成本指標的“虛化”導致預算約束的軟化，有些項目存在不計成本、鋪張浪費等現象；一些績效評價存在產出和效益基本相同，成本差異較大，但評價得分基本相同的情況。近些年，在財政緊平衡形勢下，我國的預算績效理念和政策逐步深入，從強調產出和效益到更加強調成本效益。《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》要求“更加注重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束”。《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》要求，“推進運用成本效益分析等方法研究開展事前績效評估。”2021年8月《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》（財預〔2021〕101號）將“成本控制要求”作為績效目標的重要內涵，并將成本指標提升為一級績效指標。總之，在預算管理中引入成本管理和成本效益分析方法，實施全成本預算績效管理已經成為未來我國預算管理和政府治理的重要政策取向。

二、項目層面的成本預算績效管理

2018年北京開始探索項目層面的成本績效分析，選擇社會關注度高、財政投入較大的學前教育、養老機構運營2個公共服務領域作為成本預算績效第一批試點項目。2018年底至2019年，啟動了第二批8個重點領域（包括老舊小區綜合整治、平原造林養護、自來水集團補貼、京交會、“投貸獎”聯動政策、院前急救、地面公交補貼、城市管網供熱等）成本績效分析工作；2019年6月開始，繼續推動了第三批19個項目的成本績效分析工作。隨后，成本績效分析向各部門、各區、各街鄉鎮拓展。目前，已經實現了橫向到邊，覆蓋所有部門；縱向到底，延伸到街鄉鎮的發展勢態。在上述項目成本績效分析實踐中，北京市2020年印發了《市級財政支出成本績效分析流程》，形成了預算核成本、執行控成本、決算考成本的成本控制機制，建立了清邊界、核成本、明指標、出定額、調機制、促管理的分析方法。完善了一批支出標準，建立了績效付費的財政補貼機制。山東省2022年8月發布了《關于開展成本預算績效管理的實施意見》，明確了項目入庫分析成本、預算編制細化成本、預算審核核定成本、預算執行控制成本、預算完成評價成本的機制。河北廊坊等地也制定了成本預算績效管理行動計劃和實施方案，推動了成本預算績效管理工作。

三、分領域（政策）的成本預算績效管理

支出政策是政府根據黨中央重大方針政策和決策部署、預算法等法律規定制定的財政支出安排措施，包括財政支出的方向、規模、結構和管理制度等，可以劃分為不同領域進行分類和細分。北京市在全成本預算績效管理過程中，實施了分行業、分領域、分層次全面推進的策略。2020年以來，北京市財政局圍繞“行政運行、政府投資、公用事業、政府投資基金、市對區轉移支付”五個重點領域，推進了全成本預算績效管理改革。2021年進一步開展民生政策成本績效分析；同年將成本預算績效管理延伸到區級和鄉鎮一級政府，初步構建了全方位、全過程、全覆蓋的成本預算績效管理體系。2022年7月，中央財經大學課題組對北京市公用事業、教育事業、行政運行、社會保障、衛生健康、經濟建設（政府投資）、資源環境、科學文化、農業農村等9個領域、16個區、部分街鄉鎮開展了成本預算績效管理調研，總結經驗、梳理問題、展望未來。得出的主要經驗有7條：一是建立了政府統籌、專班推進、財政牽頭、部門協同的實施機制；二是有計劃分步驟推進，將成本預算績效管理從項目向單位整體和行業支出結構優化不斷深化；三是聚焦重大決策部署和重點問題，將成本預算績效管理向政策拓展；四是按照預算支出特點，重點突破和分類推動相結合，深化成本預算績效管理；五是強調成本效益，找準績效基線，不斷創新成本預算績效管理方式方法；六是突出行業特色，做好成本核算基礎工作，充分調動各方積極性；七是注重結果運用，強化出標準、調機制、促管理等。不同政策領域的成本預算績效管理按照本領域的事業發展特點和財政支出規律，形成了宏觀上重支出結構優化，中觀上重財政政策與管理調整，微觀上重成本核算與成本評價的協同治理機制。各領域也形成了各自的特色，如：公用事業領域找準績效基線，推動企業降本增效；教育事業領域探索財政投入和績效掛鉤績效預算制度；行政運行領域分類開展成本績效分析，為全市行政運行成本控制提供規范；社會保障領域緊扣適度保障標準及其成效；衛生健康領域從項目向單位整體和行業支出結構優化拓展；經濟建設（政府投資）領域緊扣政府投資全生命周期成本效益開展成本預算績效管理；資源環境領域探索政府購買服務成本績效分析，健全支出標準體系；科學文化領域遵循科研活動規律、優化資源配置；農業農村領域設置成本基線，調整水務財政補貼政策和管理機制，等等。

四、部門（單位）整體層面的成本預算績效管理

將成本預算績效管理向部門（單位）整體拓展是成本預算績效管理的重要方向。2021年開始北京市在公用事業領域引入英國成本基線理念，探索建立公用事業領域重點企業績效指標評價體系，通過對標方式逐一查找企業降本增效空間。同年，北京市教委對市屬高校公用經費開展了成本績效分析，按54個成本項梳理開展了生均基本綜合定額公用經費。2021年4月北京市財政局教育處牽頭、主管部門和學校積極配合，選取了30家市屬高校，選取投入規模、收入結構、支出結構、功能結構4個維度、7項基線指標開展了北京市屬高校成本績效分析工作。2021年河北省廊坊市選取了中心血站和市本級五所中學對單位的基本經費和項目經費開展了成本績效分析，形成了成本績效考核指標和定額標準；2022年廊坊市在試點基礎上，進一步推動成本績效目標監控和目標編制工作。上述實踐探索已經形成了“析業務、明指標、找基線、定目標、補差距、提效能”的部門（單位）整體成本預算績效分析思路。部門（單位）整體層面的成本績效管理對于部門支出結構優化、支出標準體系建設、支出效率提升、部門履職等方面都發揮了至關重要的作用。

五、政府層面的成本預算績效管理

2020年北京市實施了區級政府財政運行綜合績效評價，將成本節約作為一級指標納入評價體系，形成了行政運行、城市運行、重大投資和項目成本控制、民生保障4個二級指標，10余個三級指標的政府層面成本績效評價指標。2021年上半年北京市進一步優化政府層面的成本績效指標，開展了成本節約專項監測評價。比如，行政運行方面，反映了財政供養比、編外人員、行政運行成本等情況；城市運行方面，反映了城市公廁運維、道路清掃保潔、生活垃圾處理、城市污水處理、園林綠化、城市道路日常養護、公共自行車補貼取消等情況；重大項目成本管控方面，反映了重大項目在預算評審、支出標準、成本績效分析等方面的情況等；此次評價還結合民生政策，對民生支出標準進行宏觀分析。2022年上半年剛剛完成了社會公共服務運行成效專項監測評價，對七大公共服務領域的投入、產出和投入產出進行了分析和評價。2021年北京市西城區對全區15個街道2019年及2020年財政運行之成本節約情況開展專項監測及綜合績效評價，共涉及一級指標1個，二級指標3個，三級指標19個；2021年東城區開展了街道領域全成本綜合績效分析。上述政府層面的成本預算績效管理強化了各區、各部門、各單位的主體責任，提高了成本控制意識，為提高政府預算的配置效率和運營效率提供了有力支撐。成本預算績效管理的實踐充分表明，中國預算績效管理向成本預算績效管理深化，是必要、可能和可行的，各方要共同努力建立中國特色的成本預算績效管理理論和實踐體系。