全面深化改革視域下我國城鎮低效用地再開發研究

王心怡，龔雨薇

（1.新加坡國立大學設計與環境學院，新加坡 117576；2.湖南農業大學馬克思主義學院，長沙 410128）

在全面深化改革的背景下，土地資源的集約利用提上日程。我國要堅持并完善節約用地制度，提高城鎮土地利用效率，加快推進城鎮低效用地再開發，促進生態文明建設。新時代，盤活建設用地存量，提高土地利用效率，已成為城市建設與發展的客觀要求。我國城鎮建設用地低效利用現象較為普遍，我國急需從發展增量轉向盤活存量，盤活存量將成為一項重要工作[1-3]。因此，有必要綜述我國城鎮低效用地再開發研究，以推進城鎮低效用地再開發，實現全面深化改革的新突破。

1 城鎮低效用地的內涵及其范圍界定

2013年，原國土資源部頒布《關于開展城鎮低效用地再開發試點的指導意見》。2016年，原國土資源部出臺《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》。二者都有對城鎮低效用地的定義。相比前者，后者明確界定城鎮低效用地的范圍，也清晰指出三類不得列入改造開發范圍的用地。但是，實踐中，不同地域、不同用地類型的低效用地劃定標準并不完全一致。邱薇[4]研究指出，不同地域的城鎮低效用地界定范圍存在差異，如表1所示。

表1 城鎮低效用地界定范圍

對于城鎮低效工業用地的內涵，目前尚未形成較為統一的闡述。盡管國內外研究對其的定義各不相同，但落腳點歸于四個方面，即表現形式、利用強度、產出效益、發展導向（見圖1）[5]。羅遙等[5]認為，低效主要體現在該類土地利用效率較低，土地價值落后于區域發展定位。在城鎮工業用地評估中，產業類型、安全環保是政府最為關心的兩個要素，同時要考慮土地利用、建設強度、經濟產出等指標。

圖1 城鎮低效工業用地的內涵框架

低效工業用地利用效率較低，缺少可操作性強的量化評價機制，而工業用地利用效率是衡量工業用地是否低效的重要指標，未來，低效工業用地再開發研究必須明確工業用地利用效率的評價機制。徐勇等[6]指出，盡管閑置低效用地劃分明細，但實踐中也存在“好認定，難處置”的現象。在《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》中，閑置低效用地已不在更新范圍。

2 城鎮低效用地的形成原因與實踐困境

城鎮的發展歷史、經濟與產業基礎、城鄉規劃、城鎮管理等構成了城鎮低效用地的影響因子。當前，城鎮低效用地形成原因的研究較少，現有研究大多局限于城鎮低效工業用地成因的理論分析和定性描述，缺少對各因素作用程度的定量分析。同時，現有研究很少整體探討低效用地的形成原因，僅分析某一地域某一具體類型低效用地的形成原因。

土地制度、用地管理政策、產業導向、環境保護和企業經營等因素是城鎮低效工業用地的主要形成原因，其可以歸納為兩種，即政府層面原因和市場層面原因。羅隆誠等[7]從管理、城市歷史、城市發展、發展意識四個方面總結了西安市出現城鎮低效用地的主要原因。劉新平等[8]從經濟社會發展水平、再開發背景、主要政策文件、政府與市場等方面入手，對比分析廣東、浙江、遼寧三省的存量更新背景和更新手段。

閑置低效用地的成因復雜，可歸于政府（績效逐利、規劃布局滯后、存量建設成本高）、企業（圈地炒地）、市場（經營環境惡化）以及歷史（早期規劃土地管理寬松）四個主體因子。復雜的主體因子導致存量更新過程的實踐困境。再更新項目實施不理想，主要原因是前期產業開發、中期項目監督以及后期利益分配不合理，項目開發管理與監督力度不足，政府招商引資門檻低，基礎設施落后。

3 城鎮低效用地再更新的方法

土地管理、環境資源管理、城鄉規劃等是城鎮低效用地再更新研究的主要視角，再更新目的是合理調整用地結構與布局，提高用地供給水平和土地效益，推動產業轉型，促進經濟發展。當前，要著眼土地綜合效益，依靠市場調節與經濟拉動，盤活低效工業用地。低效用地再開發需要將市場調節和政府宏觀調控有機結合，優化資源配置，增加土地有效供給，改善產業結構與空間布局，合理利用土地資源，降低成本，提高產能和土地效益[9-10]。

土地效益是城鎮低效用地再更新研究的重點考慮因子。供給側改革為存量更新提供了新思路，更加強調土地與經濟、改革與市場的聯系，目的是調整產業結構，淘汰過剩產能。土地是社會經濟發展的空間載體與基本要素，要鼓勵市場主體參與城鎮低效用地再開發。有機更新是低效用地再開發的另一種思路，把城市視作有機綜合體，留存城市部分用地已有功能，而并非僅把土地從低效變為高效[11]。城鎮低效用地再開發要完善城市功能，提升空間品質，保證城鎮功能完整性和布局合理性。再開發模式按照主體不同分為三種：政府主導模式、政府與市場合作模式和自主再開發模式[12]。

國家根據實踐經驗，從開發范圍、更新區域調查、方案統籌與實施、開發引導與管理組織等方面入手，調整和完善城鎮低效用地再更新方式，從而指導下一步實踐[13-15]。可持續發展是城鎮低效用地再更新的基本原則。要逐步盤活和消化現有閑置低效用地，深刻分析閑置低效用地產生的深層原因，建立預防土地閑置低效的長效機制[16-18]。低效工業用地二次開發要形成可持續機制，這就需要健全法律法規體系，加強土地管理，推進基礎設施建設[19-21]。

4 城鎮低效用地再更新過程的阻礙與解決方法

2016年，原國土資源部吸取各試點實踐經驗，總結影響城鎮低效用地再開發的主要因素，并制定激勵措施。城鎮低效用地再更新的基本流程為：規劃編制→項目區域選擇→產權征收→土地平整→重建。研究發現，廣東省、浙江省、遼寧省三地[8]的差異主要表現在經濟發展階段與產業結構，更新方式的最大區別在于參與主體的責任分配，共同點是創新建設用地管理規則，完善違法用地處理規則，改進“招拍掛”出讓規則，彌補強制力運行規則的缺失。目前，更新原則是以科學規劃為基礎、市場導向為指南、利益共享為關鍵。

可怡萱[22]總結了廣州市、上海市、深圳市三地城鎮低效用地再更新的困境與成功策略。廣州市的困境主要是收益失衡與運營主體矛盾。其應對措施有：強調政府的主導地位，成立正式職能部門；連片改造，整體優化，完善公共服務設施；實施微改造，為局部小地塊改造提供可能。上海市的困境主要是費用與利益協調。其應對措施有：憑借雄厚財力鞏固政府主導地位，政府主導整個再更新過程，市場主體并未參與；差別化引導促進產業的聚集和低效企業的退出；保障公共利益，落實土地全生命周期管理。深圳的困境是用地供需矛盾，現行制度主要關注的是開發建設行為，建成后運營、維護、改造等方面的制度設計并不完善。其應對措施有：法規先行，構建系統政策體系；打造城市更新單元，整合傳統割裂化、個體化的改造模式，劃定更新單元需要保證基礎設施和公共服務設施的相對完整性；落實年度計劃管理制度，保障規劃實施；綜合整治、功能改變、拆除重建三種更新方式并行。

5 結論

想要推進城鎮低效用地再開發，實現全面深化改革的新突破，未來城鎮低效用地再開發研究可以往4 個方面深入。一是除低效工業用地外，探索其他類型低效用地的再更新模式。二是對低效用地再更新問題進行宏觀總結。三是討論城鎮低效用地劃分與界定機制。四是探尋再更新方式評價機制。城鎮低效用地再更新牽涉較多領域，需要將定性分析和定量分析相結合，明確具體界定方式，構建全面、合理的評價體系。