履行中美第一階段經貿協議的再思考

宋成華，姚鍵偉

（黑龍江大學 經濟與工商管理學院，哈爾濱 150080）

中美關系無疑是當今世界最重要的雙邊關系之一，隨著中國經濟實力及影響力的不斷擴大，兩國在政治、經濟等方面的博弈將進一步增加。克林頓總統時期的對華政策是構筑建設性戰略伙伴關系，小布什擔任總統期間最初視中國為戰略競爭者，9·11 事件后轉變為利益相關者，奧巴馬總統時期則是與中國構建新型大國關系。上述三屆政府總體上對華持經濟上合作、政治上接觸兼遏制的政策。而2017 年上臺的特朗普總統將中國視為戰略和經濟上的競爭對手，不僅強調“美國優先”，還加劇了遏制與打壓，特別是在貿易領域采取了一系列加征關稅的限制措施。拜登總統上臺之后不僅承襲了特朗普時期制定的對華政策，還擴大了對中國企業實施限制的“實體清單”。此外，美國利用其在芯片等領域的主導優勢，組織盟友的企業成立高科技產品聯盟，進一步加大對華的扼制力度，試圖通過壟斷半導體及其核心技術，削弱中國相關產品的國際競爭力。另一方面，美國還積極斡旋中國周邊國家，籌備“印太經濟框架”、謀劃“亞太版北約”，企圖通過建立新的“小圈子”，實現在經濟上邊緣化中國、在軍事上遏制中國、在國際地位上打壓中國的目的。毋庸置疑，今后兩國在經濟、政治、外交、意識形態、科技等領域仍面臨更多的難題。2022 年2 月，美方部分官員以中方未能全面履行《中美第一階段經貿協議》為由，呼吁中方采取具體行動，加快采購數量，否則將考慮實施新一輪制裁。有鑒于此，未來我們要做好應對各種摩擦的準備。其中在貿易領域，應認真總結第一階段中美經貿協議履行過程中的經驗與教訓，在此基礎上做好相關預案，為新一輪的中美經貿談判做好準備。我們要堅守底線，不要心存幻想，針對無理指控與打壓要敢于維護自身的合法權益，這應成為中方參與談判的原則。

一、《中美第一階段經貿協議》的相關規定

2020 年1 月15 日達成的中美第一階段經貿協議主要包括以下內容：

第一，中國承諾增加購買美國制成品、農產品、能源以及服務的數量，以期平衡中美貿易。其中規定中國從美國采購制成品所占比重較大，也是擴大中美貿易的主要對象，即在2017 年美國對中國出口數額1512 億美元的基礎上，兩年內增加不少于2000 億美元的進口量。

第二，中美雙方在保護商業秘密、藥品相關的知識產權、專利、電商平臺盜版和假冒、地理標志、盜版和假冒生產出口、惡意商標、知識產權案件司法程序、知識產權保護的雙邊合作等9 個領域達成共識，美國要求中國擴大侵權責任認定范圍，建立解決糾紛機制，還規定侵權前保護措施以及侵權后的刑事、民事和行政處罰手段，確保有效保護美國知識產權。

第三，金融服務方面，中國承諾在2020 年4 月1 日前對銀行、證券、保險、期貨以及資產管理服務、信用評級服務、電子支付服務等多方面放寬準入。協議認為雙方在雙邊服務貿易領域擁有廣闊合作機遇和互惠利益，雙方應進行建設性的工作，給予對方的服務和服務提供者公平、有效、非歧視的市場準入待遇。

第四，美方要求中方同意不強制或施壓美國企業在收購、合資或其他投資交易中向中國公司或個人轉讓技術。

第五，為保證公正的協議執行環境，中美設立高級別的審查機構，監測協議的執行情況以及解決爭端。

以上為雙方達成的主要共識，應該說《中美第一階段經貿協議》的簽署意味著兩國的關稅戰按下了暫停鍵，成為中美關系發展的暫時的壓艙石。

二、中國履行《中美第一階段經貿協議》的基本情況

協議達成后，在擴大貿易方面中方積極采取措施落實協議規定，但受新冠疫情等因素的影響，2020年中方完成了協議的58.97%，2021 年完成55.48%，兩年共完成目標額的57.07%。

分行業來看，中國履行對美進口呈現出以下特點：雙方協議占比最大且最具有經濟意義的制造業產品的進口沒能完成目標，兩年完成了58.85%。兩國農產品合作進展較大，數據顯示我國對于農產品進口的履行在2020 年就達到了81.74%，2021 年在此基礎上增加了近2 個百分點。能源類產品的履行不及預期，這是因為美國一直都不是向中國出口能源較多的國家，因此該目標完成狀況符合實際。新冠疫情的暴發導致服務業遭受打擊，疫情使得赴美的國際旅游被叫停，中國赴美留學生也大大減少，致使美國的對華服務貿易出口呈現急劇縮減態勢。

總體看協議未能及時完成，很大程度上歸因于疫情對兩個國家經濟的沖擊、美方的對華技術輸出限制以及全球經濟狀況惡化的影響，而美國媒體卻對此不予理會，一味報道中國未積極履行協議，甚至有媒體依照個別官員的意圖，炒作對華實施新一輪的制裁。

三、針對《中美第一階段經貿協議》有關爭議中方應采取的措施

（一）利用“公平、平等的市場準入”條款保護自身的合法權益

協議的第一章第一節一般義務第1.2 條規定：“雙方應確保公平、充分、有效的知識產權保護和執法。對于依賴知識產權保護的一方個人，對方應確保為其提供公平、平等的市場準入”。按此約定，給予在本國開展業務的對方企業以公平的待遇，應是協議雙方的共同責任和義務。華為作為一家民營企業，一直依照當地的法律規定守法經營，卻屢遭美方的無端指責，美國主張的華為威脅其國家安全，也缺乏證據支撐，美方甚至還呼吁其盟友不要與華為合作，此類做法本身涉嫌違反“公平、平等的市場準入”的共識。不僅如此，2021 年10 月美國聯邦通信委員會（FCC）宣布吊銷中國電信的營業執照，理由也是缺乏事實依據的威脅美國國家安全。對于此類行為，中方可以援用本款的規定，利用“雙邊評估和爭端解決”機制，以美方沒有給予中方企業平等的準入機會為由，向美方表達已影響我方采購的嚴正立場。

（二）利用新冠疫情這一不可抗力維護自身權益

疫情發生后，美方出現汽車芯片斷供、貨運碼頭擁堵等情況，導致其供應能力下降。疫情也使我方一些企業停工停產影響需求。這屬于協議第七章第7.6 條第二款所列的“自然災害或其他雙方不可控的不可預料”情況，中方可援用此不可抗力條款，免除我方無法及時或全面履行協議的一些義務。

（三）美方的人為設限也導致中方采購下降

在新冠疫情出現的同時，美國單方面將中國600 多家企業和機構列入實體清單，對此實行出口限制和技術封鎖，也嚴重阻礙了中國從美國采購的規模。

（四）互征高額關稅，提高了進口產品的價格

特別是降低了美國相關產品的價格競爭力，影響了中國基于市場價格的自美采購數量。加之疫情的暴發，美國內企業的開工率下滑，供應減少，也導致中國進口規模受到影響。

（五）針對自美采購和進口“不少于2000 億美元”的理解

第六章6.2 條貿易機會中規定兩年內中國應確保在2017 年基數之上，擴大自美采購不少于2000億美元的商品和服務。在該條“五”中也規定：“雙方承認，將基于市場價格和商業考慮開展采購活動。且在實施過程中，一旦美方出現6.2 條“七”中的“中國認為其落實本章節義務的能力受到美國采取或未采取行動或美國內其他情況的影響，中國有權提出與美國進行磋商”。

從上述約定可以看出，擴大采購“不少于”2000億美元，應是在公平公正和雙方認可條件下達到的目標，但一旦受到干擾，即采購哪些產品及采購數量增加多少，要視情況且“基于市場價格和商業考慮”來決定。當前，我方應盡快收集相關信息，掌握相關部門在落實協議時，因美方原因致使談判無法進展、協議不能履行的情況。實際上美方已有多次違反協議規定的行為，如刻意無端打壓華為公司、出臺制裁中方多家實體的舉措、吊銷一些中企在美經營許可證等，這些均可作為中方無法全面履行協議的原因。

四、圍繞新一輪中美貿易磋商中方應做的準備

2022 年5 月美國的消費者物價指數一度上漲超過10%。美國財長耶倫也承認，加征關稅實際上增加了美國消費者的負擔，也有美方官員放出要對華實施新制裁的狠話。對于高關稅的去留以及如何處理兩國經貿關系中存在的問題，正確的做法應是本著積極合作的精神，通過雙邊協商，妥善解決各自的關注。我方應在如下方面做好準備：

（一）應盡快進一步完善服務貿易的統計數據

由于各國的服務貿易統計缺乏統一的標準及架構，導致服務貿易數據缺乏完整性和可比性。美國1984 年制定的《貿易與關稅法》包括服務貿易、技術貿易和投資活動，并要求政府在對外談判時，要把服務貿易與貨物貿易放在同等重要位置，形成了系統完整的服務貿易的統計體系。美國至今依然是世界上貿易統計特別是服務貿易統計最為完善的國家，也是服務貿易出口最多的國家，服務貿易的順差為美國的國際收支平衡做出了重要貢獻。

相對而言，我國的國際服務貿易統計尚不完善，2010 年8 月才開始由商務部與國家統計局兩家共同實施，主體不統一、數據不全面，目前數據主要來源于企業的直接和間接申報，且多數基于自愿的申報，統計缺乏約束力；結合其他數據綜合整理，也存在統計口徑的差異。例如統計在華外資企業的服務貿易數據時，僅統計外資占股50%以上的企業，50%以下的不納入統計對象，這就可能導致統計數據的遺漏。另外在與美國談判時，我方往往片面關注其貨物貿易的逆差，卻忽視美方對華較大的服務貿易順差，實際上兩者相抵，中方對美的整體順差將明顯縮小。今后需加大工作力度，盡快完善我國服務貿易的相關數據統計，這對于平衡雙邊貿易，減小統計的誤差和遺漏非常重要。

（二）必要時應考慮將在華經營的美國企業的生產數據納入談判范圍

20 世紀80 年代，因日本大量向美國出口汽車，引發日美汽車摩擦，于是美國要求日本實施嚴格的自我出口限制，不僅限制日本向美國出口的數量，后來也將在美國投資設廠的日本企業生產數據一并納入到限制的范圍，以此削減日系車在美國的市場份額。日本一些學者的研究認為，美國的做法使日企的競爭實力大受挫傷，也成為日本后來陷入長期經濟低迷的原因之一。

當前在華經營的美國企業數量較多，這些企業利用中國的成本優勢、巨大的市場潛力以及相應的優惠政策，在華生產產品及提供服務，其盈利是美國海外資產的重要組成部分，為美國的國力提升做出了重要貢獻。如果美國一意孤行打壓中國，必要時也可效仿其當年的做法，將在華經營的美國企業納入到整體的對美貿易中考慮，以此對待中美貿易應該更顯公平。

（三）要求美方提供相關的法律條文及規則的文本

在第一階段達成的協議中，有多處“美國確認，美國現行措施與本章節所規定的義務相一致”或“美國確認，美國現行措施給予與本條款規定內容同等的待遇”等內容，以此說明美國已有相關的措施或立法規定，但具體內容并沒有在協議中出現。中方應要求美方提供與此相關的條例或規定文本，并作為協議附錄的一部分，以便我方掌握美國的相關規定。長期以來，美國在對華實施各種限制措施時，往往采用有利于自己的擴大解釋傾向，對此應加以防范。

（四）結構改革可能成為談判重點

在第一輪中美貿易協議中，美國最為關注的中國的結構改革、對國有企業的補貼等問題沒有納入談判，預計第二階段的磋商美國一定會將此作為重要的談判內容，而且美國就是想通過這些談判，降低中國國有企業的份額，進而實現其削弱中國經濟實力的目的，對此我們要做好充分的準備。中國的國有企業改革必須按照自己的規劃實施，這是中國的體制決定的，也應該是對美談判的一個底線。

（五）如果美國一意孤行打壓中國，可對美企實施準入限制

第一階段中美經貿協議較多地規定了中方的義務，第二階段談判應將美國放松對華技術輸出、減少針對來自于中國的投資及進口限制等納入談判內容，特別是要明確反對美國利用行政手段干預對華的技術輸出，反對動輒使用行政命令限制中資企業合法經營的做法，否則中方在新一輪的市場開放方面，也可以針對美國的企業實施準入限制。

總之，擁有世界上最完整的產業鏈以及14 億人口的巨大市場應成為我們談判的底氣。本次的新冠疫情再次證明，一旦中國減少生產某些產品，整個世界都會因此而出現短缺，說明我國在全球供應鏈上地位的重要。從2018 年起，中國率先在國際上舉辦進口博覽會，至今已連續四年，進口規模持續擴大，凸顯了開放的決心和負責任的大國形象，擴大進口讓中國轉向主動，也進一步鞏固了中國的朋友圈隊伍。具有發展潛力的巨大市場應成為我們今后談判的重要支撐，要讓那些背信棄義、企圖在軍事上針對中國、在貿易上圍堵中國、在國際地位上打壓中國的國家三思。