強化公路建養資金保障 促進行業高質量發展

文 交通運輸部公路科學研究院院長 張勁泉

目前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，《交通強國建設綱要》提出，堅持推動高質量發展，構建安全、便捷、高效、綠色、經濟的現代化綜合交通體系。推進公路交通高質量發展，涉及基礎設施、路網運行和運輸服務三個方面，這三個方面相互統一、密不可分，無一不需要資金的保障，特別是基礎設施建設的資金需求量巨大，后期管養經費也恰恰決定著基礎設施高質量發展和全生命周期的健康狀況。

基礎設施建設是高質量發展的重要基礎

推進公路交通高質量發展，涉及基礎設施、路網運行和運輸服務三方面，這三個方面相互統一、密不可分，構成有機整體。

推進基礎設施布局更加完善

公路高質量發展需要統籌優化基礎設施網絡布局，加快綜合網絡融合和系統功能提升，提高多種運輸方式一體化銜接水平，建成“能力充分、結構合理、通達便捷、安全可靠、綠色智能”的現代化綜合基礎設施網絡。

推進路網運行更加安全高效

公路高質量發展需要不斷提升公路網運行監測與應急保障能力，不斷強化精準感知、精確分析、精細管理與精心服務，推動服務創新與管理升級，建成“安全可靠、便捷互聯、經濟高效、智慧綠色”的公路交通服務網絡。

推進運輸服務更加方便快捷

公路高質量發展需要不斷優化運輸結構，提升運輸裝備標準化、智能化、專業化水平，建立高品質、個性化的旅客出行服務系統和全鏈條、一單制、一體化的貨運物流服務系統。

港珠澳大橋東西人工島 郝笑天 攝

總體上，基礎設施網絡是公路交通高質量發展的重要內容，也是推進交通強國建設的重要基礎。

公路基礎設施建養資金需求及存在的問題

推進公路基礎設施高質量發展，為加快建設交通強國和構建現代化高質量綜合立體交通網提供有力支撐，保障公路建養資金需求是關鍵。

未來公路建養形勢及資金需求研判

截至2021年末，全國公路總里程達528.07萬公里，其中高速公路里程16.91萬公里，基本形成了以高速公路、國道省道、農村公路等配套銜接的公路交通網絡，基本形成了橫貫東西、縱貫南北、內暢外通的交通大通道系統，對我國經濟發展、區域協調、改善民生等方面發揮了重要的保障支撐作用，但同時結構性矛盾依然突出。

國家高速公路網尚有待建路段，部分早期修建的高速公路如京哈、京滬、京港澳、連霍等部分區段車流量趨于飽和，服務能力明顯下降，國家高速公路網建設仍需推進；普通國省干線發展滯后，相比高速公路，普通國道中有四級路、等外路和未貫通路段超過3萬公里，部分城鎮過境路段街道化嚴重，由于養護不到位，部分公路基礎設施技術狀況不良，通行效率和安全性低下；農村公路建設存在短板，西部地區、老少邊窮地區、集中連片特困區農村公路發展依然滯后，農村公路建設任務依然繁重；路網結構不合理。

路網等級結構亟待優化，二級及以上公路占比低，普通國省干線成為影響路網通行效率的短板，亟需提檔升級；區域城鄉發展不平衡，西部和東北地區交通基礎設施短板較為明顯，公路密度仍然偏低，交通基礎設施對區域經濟的帶動和保障能力有待提升。

同時，根據最新發布的《國家公路網規劃》等相關規劃，我國公路交通基礎設施建養任務依然繁重。

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高質量發展的內涵

高質量發展是2017年中國共產黨第十九次全國代表大會首次提出的新表述，表明中國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段。黨的十九大報告中提出的“建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系”為新時代下高質量發展指明了方向，同時也提出了一個極為重要的時代課題。

黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》強調，必須實現創新成為第一動力、協調成為內生特點、綠色成為普遍形態、開放成為必由之路、共享成為根本目的的高質量發展，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革。實現高質量發展是我國經濟社會發展歷史、實踐和理論的統一，是開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、實現第二個百年奮斗目標的根本路徑。

高質量發展就是體現新發展理念的發展，必須堅持創新、協調、綠色、開放、共享發展相統一。

（一）高質量發展是以人民為中心的發展

滿足人民需要是社會主義生產的根本目的，也是推動高質量發展的根本力量。高質量發展就是要回歸發展的本源，實現最大多數人的社會效用最大化。

（二）高質量發展是宏觀經濟穩定性增強的發展

高質量發展要更加注重從供給側發力，通過優化經濟結構提升經濟穩定性。從高速增長轉向高質量發展是風險易發高發的時期，要堅持底線思維，防范化解各種重大風險特別是系統性風險，著力用高質量發展來從根本上防范化解各類風險，實現穩增長和防風險的長期均衡。

（三）富有競爭力的企業是高質量發展的微觀基礎

高質量發展必須把培育有核心競爭力的優秀企業，作為各類經濟政策的重要出發點，真正打牢高標準市場體系的微觀基礎。

（四）高質量發展是創新驅動的發展

創新驅動是高質量發展的一個定義性特征，高質量發展就是創新作為第一動力的發展，只有創新驅動才能推動我國經濟從外延式擴張上升為內涵式發展。

（五）高質量發展要堅持市場化法治化國際化

高質量發展需要強化市場機制，形成良性競爭，降低制度性交易成本，建立統一開放、競爭有序的高標準市場體系。

綠色是高質量發展的底色。山水林田湖草沙是一個生命共同體，要一體化保護和系統治理。推進重要生態系統保護和修復重大工程，構建生態安全屏障體系。

當前公路投融資面臨的主要問題

面對每年的大規模建養資金需求，在中央稅費政策不穩、地方財政資金供給困難、市場化融資收窄的背景下，公路建養資金保障問題凸顯。

中央稅費政策不穩 車購稅面臨稅基不穩、政策存在不確定性。一方面，我國新能源汽車快速發展，產銷量、保有量連續五年居世界首位，國務院辦公廳發布的《新能源汽車產業發展規劃（2021－2035年）》提出，“到2025年，新能源汽車新車銷售量達到汽車新車銷售總量的20%左右，到2035年將達到50%至60%，保有量將超1.6億輛，約占汽車保有總量的30%左右，新能源車輛未來將成為主流，新能源車車購稅免征政策將明顯減少。另一方面，隨著國家財稅體制改革的推進，車購稅征收和使用政策具有很大的不確定性。

燃油稅面臨稅基不穩、收支脫鉤。同樣新能源車的大規模推廣直接影響到燃油稅的稅基。2014年底至2015年初，成品油消費稅稅率先后3次提高，相應增加收入并未考慮公路養護資金不足問題。同時，燃油稅采取價內征收，收入不透明，2016年以來燃油稅規模不增反降，一直保持在2224億元，而我國公路里程卻逐年增加，普通公路養護資金供需矛盾日益突出。

收費公路政策調整面臨不確定性。經過30多年的發展，收費公路也面臨收支缺口日益擴大、區域性債務風險凸顯、部分到期公路債務無法償清等問題，但由于涉及面廣、影響大，《收費公路管理條例》修訂雖于2015年和2018年經過兩次公開征求意見但仍未出臺，收費公路政策調整面臨不確定性。

地方財政資金供給困難 地方財力明顯減弱。受經濟下行壓力及減稅降費等政策影響，地方政府財政收入增速下降。據估算，交通運輸領域財政事權和支出責任劃分后，普通國省道、農村公路60%至70%的支出責任在市縣政府。市縣財力和融資能力的不斷轉弱，對普通國省道、農村公路等沒有收益的交通基礎設施投入產生很大影響，“十四五”期及未來一段時期，地方投入將難以持續。

盡管目前而言，核燃料只占核聚變電站發電成本的一小部分，但是考慮到核聚變電站自身較高的基建成本，就其商業化推廣而言目前仍有一定困難。

一般債券規模有限。2014年以來，國家先后出臺一系列政策措施，規范地方政府舉債融資、加強債務風險管理。近年來，隨著堅決遏制新增地方政府隱性債務，牢牢守住不發生系統性風險的底線等配套政策措施的不斷出臺，地方政府可發行的一般債券規模本就不多，用于公路的就更加有限。

地方專項債資金使用受限。國家持續強化專項債券的風險管理（融資收益平衡是項目審核重點），加之地方政府的財力緊張、財政資金配套能力減弱等因素的影響，公路通過發行專項債券籌資難度不斷加大。從地方專項債發行情況看，2021年已出現部分地方公路專項債項目真實投資能力不足，地方政府為避免風險放棄發債的情形。

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如何推動公路養護管理高質量發展？

公路養護管理高質量發展基本要求是推動公路養護管理提質降本增效，基本路徑是統籌推進設施數字化、養護專業化、管理現代化、運行高效化、服務優質化。

強化科技支撐，加快推進公路基礎設施數字化。推進基礎數據歸集，推進應用場景集成，推進數字賦能提升。

強化科學決策，加快推進公路養護專業化。加強公路技術狀況檢測，提升公路養護科學化決策水平，創新公路養護組織實施模式，全面提升公路安全保障水平，強化養護綠色低碳生產，推動公路養護關鍵技術攻堅，構建長效穩定的保障體系。

強化改革攻堅，加快推進公路管理現代化。加快完善法律法規體系，鞏固拓展公路領域各項改革成果，深化公路超限超載治理和服務。

強化協調聯動，加快推進路網運行高效化。強化路網疏堵保暢，完善應急體系建設。

強化服務意識，全面推進公路服務優質化。完善出行信息服務體系，提升公路收費服務水平，深化服務區文明服務創建，規范車輛救援服務管理。

社會融資渠道收窄 融資平臺清理嚴格。特別是2017年以來相繼出臺的《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號)、《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號），及《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》(中發〔2018〕27號)，導致部分國省干線項目原來采用的委托代建、帶資承包及購買服務等方式，由融資平臺或建設施工企業代為舉債等融資方式無法繼續，大大沖擊了傳統的籌融資模式。

PPP模式持續放緩。受制于地方每年PPP項目占一般公共預算支出比例不超過10%，以及財政支出責任占比超過5%的地區不得新上政府付費PPP項目等要求，公路PPP項目近年來持續放緩。尤其隨著《財政部關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）的出臺，財政部為規范PPP項目運作并防止異化為新融資平臺，陸續開展了項目庫清理，國省干線采取項目打捆、建管養一體化等方式入庫的PPP項目大多被清理，導致國省干線PPP項目近乎停滯。

重載水泥混凝土鋪面關鍵技術應用

市場化融資受限。一方面由于收費公路政策調整面臨不確定性，某種程度影響了社會資本投資高速公路的預期。另一方面，由于普通公路已不具備市場化融資的條件，市場和專項債券等融資方式將進一步受限。

保障公路基礎設施建養資金的措施建議

堅持政府財政性資金引導，政策性金融機構支撐，商業銀行支持，財政事權與支出責任相匹配的總體思路，加快完善政府主導、事權清晰、多元籌資、風險可控的公路投融資長效機制，為完善公路基礎設施網絡布局、推動公路高質量發展提供資金保障。

發揮好財政性資金和政策性融資作用

加大政府財政性資金對公路建養的投資力度，發揮好政策導向和保障基本公共服務作用。同時，發揮開發性、政策性金融機構壓艙石作用，為降低融資成本、穩定投資預期、有效吸引社會資本投資公路建養創造良好環境。

穩定并用好車購稅資金

保證車購稅資金政策穩定性長期不變，新能源車免征政策應適時退坡，為支持新能源汽車發展，近期可以采取減半征收，并逐步取消優惠政策等方式。同時，優化車購稅資金支出結構，加大普通公路建設投入力度，提高普通國道項目的中央出資比例，引導地方加大財政性資金投入力度。

路網新增規模

加快《收費公路管理條例》修訂出臺

針對高速公路到期債務無法償清、養護資金缺乏保障等突出問題，推進收費公路制度改革，加快《收費公路管理條例》修訂，合理確定收費期限和標準，對政府收費高速公路和到期經營性高速公路在省域內實行統籌管理，建立養護管理收費制度，化解債務風險，保障收費公路長期可持續發展。

繼續發揮多元化低成本融資作用

不斷規范和完善PPP模式，鼓勵和吸引社會資本通過PPP模式參與公路建設和運營管理，提高公路基礎設施供給質量和效率。推動設立公路建設中長期債券、公路發展基金吸引社會資本投入。繼續爭取擴大地方債券規模、把普通公路列為一般債券重點支持方向。同時，鼓勵地方高速公路或交通集團（公司）發行企業債券、公司債券，創新使用資產證券化、基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）等金融工具。

研究公路項目外溢效益返還機制

探索公路沿線設施收益分成、沿線資源開發收益共享等政策的可行性，鼓勵地方結合公路及其周邊資源條件，開展服務區和沿線土地綜合開發利用，發展路衍經濟和交旅融合，將增加收入用于彌補公路建養資金缺口。

開展里程稅（費）改革研究

里程稅改革，一方面結合消費稅改革將燃油稅由價內征收調整為價外征收，并通過適時提高成品油消費稅稅率的方式，將增加收入用于彌補公路養護不足。另一方面，開展全國里程稅（費）改革研究，科學構建公路交通稅費體系，建立公路交通長期穩定的可持續資金保障體系。