基于政府間府際關系的畜禽養殖廢棄物治理政策優化
——以治理中小規模養殖場戶畜禽糞污污染為例

王歡，喬娟，舒暢

（1.四川農業大學管理學院，四川成都 611130；2.中國農業大學經濟管理學院，北京 100083；3.農業農村部管理干部學院，北京 102208）

1 問題的提出：畜禽養殖廢棄物治理政策的本源

“十三五”以來，我國開展一系列控污治污攻堅行動，形成了較為系統的畜禽養殖廢棄物治理政策體系，但是，地方政府在執行中央政策時仍然存在措施偏離政策目標、激勵措施落實不到位[1]、治理主體間制衡關系較為復雜[2]、較少考慮到地區異質性[3]等問題，究其原因，本質上是政策制定者（中央政府）與政策執行者（各級政府和政府各部門）之間基于各自利益訴求的動態博弈。因此，研究央地政府和不同職能部門之間（即府際關系）在政策實施過程中的利益博弈，對理清治理政策實施偏差、矯正政策效果具有重要理論實踐價值。

已有文獻表明，畜禽養殖廢棄物治理的正外部性要求政府介入[4]，形成的治理政策體系經歷政策匱乏期、政策奠基期和政策發展期[5]，推動政策演化的主體從政府向社會公眾轉變，政策演化方式從強制性制度變遷向誘致性制度變遷轉變[2]。

府際關系指政府間權力配置和利益分配關系，由央地縱向關系及地方部門間橫向關系等構成[6,7]。隨著超越科層制的斜向關系出現，府際關系已從十字博弈（縱向+橫向）關系走向復雜網絡結構體系[8]。基于府際關系視角的研究主要集中在環境治理、跨區域治理、鄉村治理等協同治理領域[9,10]。已有研究缺少畜禽養殖廢棄物治理中各級政府和政府各部門的行為邏輯分析，在探討府際治理背后的利益博弈、剖析政策效果產生的根源方面，缺乏機理探討和實證驗證。

因此，本研究運用系統分析法，基于畜禽養殖廢棄物治理目標、行為、效果、原因之間的邏輯關系，理清央地政府之間、不同部門之間利益訴求與行為差異，診斷問題，揭示起因，找出利益融合方案，并通過實證典型案例，具化不同政府主體間利益博弈的行為邏輯，總結討論行為邏輯間的關聯，為優化治理政策提供依據。

2 機理分析：畜禽養殖廢棄物的府際關系治理邏輯

按照委托代理理論，政府施政要體現公共利益，環境治理是公共利益重要體現[11]。但是政府執行主體從層級上劃分有中央政府和地方政府（省級、市級、縣級、鄉鎮和村），從職能結構上劃分有生態環境、農業農村、財政等職能部門。不同層級和不同職能部門會面臨生態經濟利益、近期遠期利益、局部整體利益之間的矛盾，使其在政策制定實施中出現多重摩擦博弈，選擇性執行和政策變通并不少見[12]，需要找出利益訴求的差異和融合路徑。

2.1 新發展階段下央地政府治理利益融合路徑

央地政府參與治理有共同的經濟目標、社會目標和環境目標，分別是畜禽養殖業可持續發展、從事畜禽養殖業的農民生活富裕、畜禽養殖廢棄物不會對農業農村造成污染。但是我國央地關系屬于科層關系，委托代理特點明顯，導致二者在實現目標優選序上存在差異，有發生政策偏差的空間。

2.1.1 中央政府治理視角

中央政府立足于長遠和全局利益，首要治理目標是養殖廢棄物妥善處理，針對規模養殖場戶出臺了一系列相對健全的法規體系和監管制度，實現了規模養殖場糞污處理設施裝備配套率達到97%以上、全國畜禽糞污綜合利用率超過76%的治理目標。但是由于地域遼闊，很難統一技術模式和主體協作范式，再加上央地委托代理關系并非完全利益統一，政策有效落地仍需不斷推進。

2.1.2 地方政府治理視角

地方政府是中央政府委托代理人，理應承擔治理責任，但是地方政府具有“有限理性”、利益多元化的自利性特征[13]，不能完全貫徹中央政府意志。以GDP 為核心的政績考核機制也使地方政府遇到多項與環境治理相競爭的任務接踵而至時，常表現為“救火式”被動應對[14]，另外，地方官員任期短、考核追求“短、平、快”，傾向于投資投入少、回報快、風險低的建設項目[15]。

畜禽養殖廢棄物治理項目不能為地方創收，還會帶來環保、疾控、用地等壓力，使得地方政府在財政資金配備、消納用地流轉等方面投入不足；另外，地方政府有實現區域畜禽產品穩產保供和社會長治久安的社會利益目標，存在對規模養殖場戶間歇性懲治，對中小規模養殖場戶“睜一只眼、閉一只眼”的現象。

委托代理理論指出委托方的監督和處罰對代理人產生強制性壓力作用。為理順央地生態環境保護事權，督促地方政府履行環保義務，中央政府采取兩大舉措：一是，將生態環境保護納入地方黨政領導干部重要考核標準。《關于加快推進畜禽養殖廢棄物資源化利用的意見》將畜禽養殖廢棄物治理納入政府綜合考核范圍，考核結果作為地方政府綜合考核評價的重要依據。二是，確立環保督察制度。《環境保護督察方案（試行）》要求環境保護“黨政同責”，啟動中央環保督察，跨層級與地方政府直接互動，發動全民監督，督促地方政府履責，有效減少地方保護主義的行政干預，但容易呈現“運動式”治理傾向[7]，特別是“一刀切”，不利于養殖業健康持續發展。

2.1.3 央地政府治理利益訴求、行為效果與利益融合機制

從系統分析結果來看（圖1），央地政府間的利益訴求及行為效果的差異主要體現在以下方面：①央地政府目標利益排序存在根本性差異；②中央政府授予地方政府治理事務權，但地方政府不一定有足夠的財政資金配套；③以往地方考核指標中，生態環境指標遠小于經濟指標的權重；④現行法律法規尚未專門對規模以下畜禽養殖污染防治的監督管理作出明確規定。由此來看，實現央地政府的利益融合可從增加融資渠道、優化考核方式、擴大監管渠道和多元共治等方面進行系統優化。

圖1 央地政府治理利益訴求、行為效果與利益融合機制

2.2 新發展階段下不同政府部門治理利益融合路徑

2.2.1 畜禽養殖廢棄物治理由單部門獨立負責向多部門協同負責轉變

我國生態環境治理監管體系具有“統一監管、分工負責”和“國家監察、地方監管、單位負責”相結合的特點，除我國《環境保護法》賦予生態環境部門統一監管職能外，其他中央法規及部門規章都按照管理對象將監管權進行了部門分解，使監管權分散配置[16]。畜禽養殖廢棄物治理也同樣依托于此，各級生態環境部門和各級農業農村部門是與畜禽養殖廢棄物治理密切相關的重要職能部門，此外，還有自然資源、財政等重要相關部門，這些部門執行職能過程中既要滿足直屬部門要求又要符合地方政府利益。

2014 年以前，僅有原環保總局頒布的部門規章《畜禽養殖污染防治管理辦法》規范了各級環保主管部門治理義務和行為，效力有限，無法協調更多力量介入。

2014 年，《畜禽規模養殖污染防治條例》頒布，要求環境保護主管部門負責統一監督管理，農牧主管部門負責廢棄物綜合利用指導和服務，鄉鎮人民政府協助做好本行政區域污染防治工作。

2017 年，《關于加快推進畜禽養殖廢棄物資源化利用的意見》要求財政、發展改革、原農業、原環境保護、國家電網等多個部門承擔相應職責，其中原農業部門和原環保部門作為主要牽頭單位。隨后，原農業部頒布《畜禽糞污資源化利用行動方案》，要求農業系統的畜牧、種植、土肥、農村能源、農機等單位協同發力，加強項目資金整合和組織實施。

2018 年起，國家發展和改革委會同農業農村部整合、優化相關中央投資專項，重點支持畜牧大縣整縣推進畜禽糞污資源化利用基礎設施建設，要求調動各級發改、畜牧、農村能源、種植等相關部門多方協同、同向發力。

2021 年起，中央財政支持開展綠色種養循環農業試點工作，確定縣級人民政府作為項目實施主體，各有關省級農業農村部門、財政部門要建立種植、畜牧等行業緊密協作配合機制。

綜上看出，我國畜禽養殖廢棄物治理已經由單個部門獨立負責向多個部門協同負責轉變，這符合畜禽養殖廢棄物治理復雜性特點，但受組織結構、部門間利益、政績考核等多層次變量影響，橫向政府部門間存在利益訴求差異，可能會造成博弈成本的增加。

2.2.2 不同政府部門的利益訴求與利益融合

以地方農業農村、生態環境部門為例，地方農業農村部門要貫徹農業農村部要求，落實重要畜禽產品穩產保供，做好養殖廢棄物綜合利用指導和服務，同時也要維護地方民生大計，執行法規體系及監管制度，選擇適合地方情況的治理模式及機制。但是，種植和畜牧部門在有機肥施用標準、液態肥能否還田等問題上沒有統一定論。

地方生態環境部門要貫徹生態環境部的要求，監督規模養殖場戶的治理行為，與地方政府共同面對環保壓力，重點整治規模養殖場戶，堅持環評等常態化治理，配合環保督察等“運動式”治理，但要注意克服“應急式”處理、環評不夠客觀等弊端。

隨著約束性生態環境指標被納入地方考核體系和環保考核“一票否決制”的確立，生態環境治理績效日益成為地方官員晉升的關鍵要素。畜禽養殖廢棄物資源化利用迎合了各地政府部門利益需要，成為協調不同部門間關系的基本共識，通過幫助同一層級的不同政府部門組成政績共榮體，給部門間利益融合提供了重要契機。此外，擴大監管渠道和落實多元共治仍是兩大重要手段（圖2）。

圖2 不同政府部門治理利益訴求、行為效果與利益融合機制

3 案例選擇與案例描述

3.1 案例選擇依據及典型性

本文考察2017—2021 年南方A 區畜禽糞污治理情況，對A 區農業農村部門、生態環境部門等政府部門負責人，以及養殖場戶、種植戶和沼肥收運噴施合作社經理人等相關利益主體進行十余次調研訪談，目的是通過縱向案例研究法，反映各級政府和政府各部門間的利益沖突、利益協作的治理過程。

A 區典型性在于：①重點治理中小規模養殖場戶污染問題。目前，中小規模養殖場戶缺少專人管理，且位置相對分散，監管難度大；另外，中小規模養殖場戶經濟技術實力決定其更多愿意選擇經濟簡易處理方式，一旦糞污找不到去處，很容易隨意堆放、丟棄，這一群體是治理難點，因此，更有研究的理論價值和現實意義。②地處水系發達的山區，地方政府財政實力較弱，面臨較大環保壓力和治理難度，各級政府和政府各部門之間利益沖突性更強，代表性更明顯。③時間段長，能夠看到不同政府部門選擇模式、對接協調、破解問題，實現“不傷民生、治好環境”的全過程。

3.2 案例概述

（1）污染概況。A 區位于河流中上游，水系發達，是小散養殖、點多面廣、生產落后的傳統養豬大區。截至2018年3月，A區共有生豬總存欄量24.196萬頭，其中存欄量10～199 頭的養殖場戶占89.98%。由于生豬養殖量大且分散，糞污利用因中小散戶經濟實力和勞力有限，加上回收利用渠道不暢等問題，導致糞污和沼液基本直排入江，導致污染日漸嚴重。據監測數據顯示，2018 年1—5 月，A 區某河段橫塘斷面水質均為劣Ⅴ類，主要超標因子為氨氮和總磷，而畜禽糞污和沼液直排，是首要污染源。

（2）治理措施。2018 年5 月起，A 區以兼顧生態環境保護和百姓生計為基本前提，提出整區推進“截污、建池、收運、還田”的畜禽糞污資源化利用模式，以發動農戶、利用市場為主，加強執法監管為輔，打通了糞污還田“最后一公里”。

（3）治理成效。整治后的主河道水質穩定達標，基本扭轉水質惡化趨勢，創建了現代有機生態循環農業產業園，打造了綠色有機農產品品牌。

4 現實檢驗：以中小規模養殖場戶畜禽糞污污染治理為例

4.1 央地政府博弈：常態化治理+“運動式”治理為有效治理提供契機

A 區治理畜禽糞污面臨央地政府利益博弈，突出特點有：①地方財政實力有限，不足以應對常態化治理補償。2016 年，國務院印發《“十三五”生態環境保護規劃》，要求各地區依法關閉或搬遷禁養區內的畜禽養殖場（小區）和養殖專業戶。2017 年，A 區安排財政資金1150 萬元，關閉600 多個養殖場戶，減少生豬存欄5.887 萬頭。值得一提的是，由于該地不是國家養殖大縣，無法獲得相關中央財政項目支持，再加上也缺少愿意且有經濟技術實力的社會資本入駐，這里的財政資金均為地方財政資金，給地方政府帶來較大財政壓力，也給其很大自由空間將財政資金用于其他地方。一開始，A 區為盡快實現目標，一度選擇“一刀切”，起到短期效果，但僅靠有限地方財政經費，不足以滿足眾多拆遷養殖場戶的生計需求，引起很多養殖場戶不滿，增大地方壓力。②探索集中收集、工業化處理模式失敗，不符合當地經濟社會自然條件。A 區地勢崎嶇、村路狹窄，且中小規模養殖場戶分散，家家糞污量少，再加上當地雨季多導致糞污含水量大，第三方服務主體和中小規模養殖場戶很難承擔高額收集處理成本。地形地貌也很難為集中處理提供設施用地。中小種植戶也很難為昂貴的商品有機肥付費。總體難以保證該模式的盈利性和可持續性。③生態環保督察入駐與問責讓地方政府面臨雙重壓力，倒逼其尋找有效治理渠道。2017 年，國家環保督察辦公室發函指出，A 區某江水質與2016 年同期相比，橫塘斷面水質下降兩個類別。2018 年，中央環保督察組入駐，受理的有關A 區舉報案件74 起，其中60%與畜禽養殖污染有關。環保督察帶來的問責壓力加劇了養殖污染治理緊迫性。如何在有限的地方財政資金約束下，出臺經濟可行、不過度損傷產業根基和農民生計的政策措施，成為A 區亟待破解的難題。

4.2 不同部門博弈：環保高壓下不同政府部門政績共榮體的形成

在環保督察高壓下，A 區政府各部門明確治理責任、整合政府力量、提升責任意識、統一制度規范，經歷多次博弈摩擦，形成了政績共榮體，為治理有效提供了制度保障。

（1）強化認識、統一制度。出臺《生豬養殖污染整治攻堅包聯掛點工作方案》，明確區政府牽頭抓總，建立縣（市、區）、鄉鎮、村三級聯動包聯掛點養殖場戶機制和核查驗收機制。

（2）明確部門責任、督促部門聯動。出臺《環境綜合整治聯合督查工作方案》，要求鄉鎮政府對直排戶全覆蓋處罰，整村組織挖建沼氣池；生態環境部門聯合畜牧局和鄉鎮政府監管養殖場戶行為；畜牧部門負責指導、組織修建沼氣池，規范沼肥收運噴施專業合作社市場化運作；農業農村部門指導種植大戶施用沼液肥；林業部門負責組織動員林場、農場兜底消納沼液肥。

（3）強化督查問責、及時糾偏糾錯。將“糞污還田體系運行”作為縣（市、區）、鄉鎮、村三級黨組織書記“踐諾曬擔當”問效主題，得分作為年度績效考評、評優評先、干部選拔任用重要依據。成立聯合督查組，將基層黨組織和黨員在畜禽糞污治理中的表現作為督查重要內容，根據水質情況核驗和分工職責倒追主管部門領導、包村領導、村“兩委”干部責任。

4.3 政府與市場之間的博弈：多元共治下形成經濟可行的治理模式及機制

A 區中小規模養殖戶眾多決定了養殖糞污排放量呈現單戶量小、總體量大但分散的特點，再加上A 區山區丘陵地貌特征，導致養殖糞污在治理中面臨處理收集經濟成本高、缺勞力等難題，加大了治理難度。為此，A 區構建緊密利益聯結機制，將養殖場戶、種植戶、第三方甚至社會群體都納入進來，搭建起多元共治的監管體系。

4.3.1 選擇經濟可行的糞污處理技術模式

A 區受地理經濟因素影響，選擇簡單易行的就近還田技術。A 區畜牧局篩選出防滲性能好、造價低于普通水泥池三分之二的塑膠材料作為沼氣池用料，要求中小規模養殖場戶建設每頭存欄豬不低于0.2 立方米的標準沼氣池，實現糞污就地腐熟發酵處理。該技術成本低、可學習，受到養殖場戶普遍歡迎。截至2018 年底，A 區全部養殖場戶完成截污建池。

4.3.2 搭建起種養主體“各取所需”的肥料市場

A 區組建11 家沼肥收運噴施合作社，僅投資300萬元為合作社采購、改造25 輛收運噴施車，并引導合作社按照有償清運、付費還田、成本自負、長期運營的原則，開展收肥上門、送肥到田、施肥到位的服務。據了解，每個合作社面向方圓20 多千米以內的養殖場戶收取15 元/噸清理費、向種植戶收取25 元/噸施用費，扣除運營成本，凈利潤能達到10～15 元/噸，能保障其順利運營，產生良好經濟效益。

4.3.3 發揮社會公眾和政府的雙重監管作用

A 區政府對直排養殖場戶下達限期整改通知，整改不合格的由執法部門封堵排污口，并承擔行政責任和罰金。要求養殖場戶門口張貼環保監督牌，鼓勵養殖合作社、有機肥合作社、沼液糞肥收運噴施合作社成員內部監督，歡迎村民社會舉報并給予現金獎勵。

4.3.4 明確尊重市場規律的服務型政府定位

2019 年，受非洲豬瘟疫情影響，A 區不少中小規模養殖場戶退出市場，沼液糞肥收運噴施合作社短暫停工。2020—2021 年，隨著生豬穩產保供政策推進，中小規模養殖場戶復產動力十足，讓合作社業務逐漸恢復。但是，受非洲豬瘟疫情防控難度大和養殖場戶經營風險增大的沖擊，部分中小規模養殖場戶不太愿意找合作社消納糞污，反而選擇承包或轉租農地消納；部分種植戶在獲得施用糞肥受益后自行買車，還方便隨時抽糞。可以看出，一旦糞肥生態價值能被普遍認知、得到經濟體現，正外部性效應降低，可作為一種準公共物品產品或商品來交易，相關政府部門只需要在治理初期“扶上馬送一程”，提供服務支撐作用，后續有機肥市場培育完善之后就可能自行運轉。

5 總結與討論：畜禽養殖廢棄物污染的善治之路

根據研究設計，不難看出，A 區地方政府畜禽糞污污染治理經歷了從“睜一只眼閉一只眼”到多方嘗試卻束手無策，最后精準施策治理有效的過程。A 區地方政府治理轉型離不開府際間利益融合的影響。結合理論框架分析，實證案例在財政資金少、技術水平低、種養主體弱的情況下實現治理有效，從府際關系視角，有4 個經驗值得重視：①中央政府需要通過嚴格制度安排和多重監管督察動態治理。央地政府的委托代理關系決定央地政府的利益訴求和行為效果存在差異，需要繼續堅持落實生態環保“黨政同責”要求，采取融入政績考核范圍、頒布規章制度、發布技術指南等常態化監督手段，結合生態環保督察等“運動式”、“突擊式”監管手段，可以促進利益融合和有效治理。如案例所示，如果沒有中央環保督察的強勢入駐施壓，對地方政府嚴格考核，A 區很難主動選擇治理。②整合地方政策資源，幫助政府各部門間形成政績共榮體。政府不同部門盡管受到部門利益訴求差異、雙重領導管理體制的影響，但是可以通過組建治理領導小組，將治理績效納入官員和不同部門的政績考評指標等方式，幫助地方部門形成政績共榮體，完善府際網格化監督管理體系，為持續有效治理養殖廢棄物提供制度保障。在本案例中，A 區成立養殖污染防治領導小組，由區政府牽頭抓總，建立鄉鎮政府、生態環境部門、農業農村部門、林業部門等相關部門協同工作機制，整合政策資源，并設計績效考核機制嚴肅治理行為，使得部門間盡管利益存在差異，也能趨同并發揮多部門協同工作優勢。③疏堵并舉，精準施策，構建緊密利益聯結機制。在本案例中，A 區地方政府認識到“有利可圖”的重要性，緊緊圍繞種養戶利益訴求搭建利益鏈條：幫助養殖戶選擇經濟可行的技術模式，并配套嚴格監管措施，有“疏”有“堵”，而不是單純禁養“一刀切”；了解到液態肥有需求群體，但收集和銷路受阻，通過成立轉運噴施合作社，堅持“誰污染、誰治理，誰受益、誰付費”的市場化運作方式，將養殖戶、合作社和種植戶三者利益緊密聯結，既彌補了財政資金有限的情況，又減輕監管壓力，破解了糞污處理“最后一公里”難題。④搭建“政府—市場—公眾”多元共治治理格局。A區無論是生態環保督察的群眾舉報制度，還是獎勵合作社成員內部監督和村民社會舉報行為，將公眾作為重要主體納入治理格局中來。政府作為監管者承擔科層治理，市場主體作為履職者發揮利益治理，公眾作為監督者發揮全民治理，不同主體發揮不同的治理行為邏輯，通過多主體博弈的良性耦合，超越了原來以政府為主導的單純科層治理范式，實現“1+1 ＞2”的多元共治優勢，破解了中小規模養殖場戶分散造成的監管難題，既具有理論驗證價值，也恰恰反映了當前政府主導環境治理向多元主體環境共治轉變的趨勢性。

盡管基于個案分析得出的結論在推廣方面可能存在爭議，但本文所列案例為理解政府治理養殖廢棄物的行為邏輯提供了一種思路。畜禽養殖廢棄物治理的環境正外部性屬性和農業弱質性特點，帶來的政府治理難度和復雜性是毋庸置疑的，各級政府和政府各部門如何參與治理實現政策落地需要更成熟、更理性、更經濟可行的方式方法。這就需要研究者進一步深入探討府際利益關系，通過利益融合，推動政府—市場—社會群體間的合作共治，來實現治理有效。