地方高校項目支出績效評價優化路徑探析

林萍萍 （福建江夏學院計劃財務處 福建福州 350108）

一、引言

21世紀以來，我國高等教育事業不斷發展。與國外高校自主經營、自負盈虧模式不同，我國高校主要是政府財政撥款模式。在高等教育財政經費投入不斷增加的同時，政府和社會公眾越來越重視其資金的使用效率和效果，高校財政資金績效評價愈發重要。目前我國高校財政資金撥款主要分為定額撥款的基本支出和專項補助的項目支出兩大類。其中，定額撥款主要根據在校學生數進行撥款，主要用于人員工資、辦公費、差旅費等基本支出；專項補助主要指用于支持特定科研、教學等教育事業發展的項目支出經費，比如學科建設項目、重點實驗室建設項目等。目前，我國高?？冃гu價的對象主要是專項補助的項目支出。

近年來，根據財政部和教育部以及相關主管部門的要求，許多高校開始實施項目支出績效評價工作，但在績效評價中面臨著一些新問題，如績效評價指標體系設置不合理、評價標準不統一，無法進行橫向、縱向比較等，導致績效評價結果不夠客觀、公正，績效評價結果運用范圍有限，績效評價導向作用不佳。因此，如何解決高校項目績效評價工作中面臨的問題，成為高校優化項目資金分配、提高項目資金使用效率的關鍵。

二、理論基礎

（一）新公共管理理論

該理論起源于20世紀70年代英國的政府改革運動，該運動旨在建立一個少花錢多辦事、注重績效管理的政府。該理論提倡績效管理，旨在通過對公共服務設定績效目標并以此目標作為評價標準對公共部門提供服務的質量、效率及成本效益等進行系統性評價。新公共管理理論為政府財政支出績效評價奠定了理論基礎，促進績效評價體系的形成，進一步推動了績效評價制度化、法制化進程。

（二）委托代理理論

在委托代理關系中，代理人受委托人委托代其行使某種權利或進行某種決策，委托人則希望代理人能認真履行受托經濟責任，實現其利益最大化。而委托人面臨著道德風險，即由于委托人和代理人目標、利益不一致導致可能存在代理人損害委托人利益的情況。為規避道德風險，委托人需要對代理人進行激勵和監督，而績效評價是有效的監督形式。

（三）戰略管理理論

戰略管理在現代被認為是一種經營管理活動，企業要根據其目標和中長期規劃來安排日常經營活動。戰略管理理論在高校項目支出績效評價方面的應用，主要是在高校戰略目標的設定上。戰略目標是高?？冃繕嗽O定的依據，戰略目標既是高校各項教育事業的出發點和依據，又是高校各項事業發展所要達到的結果。高?？冃繕说脑O定應當與高校的中長期發展規劃及其長期愿景、使命、戰略目標相適應。

（四）公共財政理論

公共財政理論認為政府財政的功能在于彌補市場失靈，在市場無法發揮作用的領域為社會公眾提供公共產品和公共服務。公共財政理論是財政支出績效評價的理論起點，該理論要求政府在履行政府職能、為社會公眾提供公共產品和服務的同時能公開政府財政活動，接受公眾監督。而高校作為為社會公眾提供高等教育服務這種準公共產品的載體，就必須接受社會公眾的監督。

（五）高等教育大眾化理論

該理論按高等教育毛入學率的高低將高等教育劃分為三個不同的發展階段：精英化階段、大眾化階段以及普及化階段。高等教育的不同發展階段，教育的功能、學校的規模、課程的設置以及教學形式等方面都應當適應其階段性特征而各不相同，因而高等教育不同的發展階段，其績效評價的標準也應適應其階段性特征而不同。2019年，我國高等教育毛入學率已經達到51.6%,已經超過50%，這也就意味著我國高等教育已經正式邁入普及化階段，因此當前我國高校績效評價的標準也應要適應高等教育普及化階段的特征。

三、我國高校項目支出績效評價探索的實踐

我國高校項目支出績效評價工作還處于摸索階段，全國各省市高校項目支出績效評價工作主要根據政府部門項目績效評價的開展而進行，并且各省市情況不一，各省市高校項目支出類型不一致，要求也不一致，績效評價工作開展情況也各異。通過查閱各省市財政廳官方網站，發現幾乎所有的省市都有出臺績效評價相關管理辦法或規定，并或多或少都有對所在省市的財政教育專項經費進行績效評價，有的是對高校整體財政支出進行績效評價，有的是對高校所有的財政專項補助資金支出進行績效評價，還有的是對高校部分財政專項資金進行績效評價，情況差別較大，此外，還有部分省市在官方網站上對績效評價結果進行公示。

縱觀全國，廣東省和湖北省是我國較早開展財政支出績效評價的省份。早在2004年，廣東省和湖北省就都成立了專門的省級財政支出績效評價機構，并開發了專門用于財政支出績效評價的系統和績效數據庫、專家庫，充分發揮大數據技術和現代信息系統以及集體智慧的優勢，推動財政支出績效評價工作的發展。2013年，湖北省將包括教育資金在內的所有預算資金都納入預算績效管理范圍內。2015 年，廣東省進一步明確了引入第三方評估機構實施績效評價的規則，為廣東省高校項目支出績效評價工作提供了另一種方案。2018年，廣東省印發了《廣東省財政預算績效指標庫》，其中教育類績效指標涵蓋了從幼兒園、小學、高中、高職到高等教育等不同階段，為廣東省高校績效評價工作提供了具體參考標準。

近年來，隨著國家預算法等相關法律法規的修訂，F省也越來越重視預算績效管理工作。2011年修訂的《F省財政支出績效評價管理暫行辦法》，進一步推動了全省績效評價工作的開展，省教育廳開始對部分省屬高校中的部分財政專項資金展開績效評價，并在各省屬高校專項資金績效自評的基礎上進行抽查，將抽查結果與自評結果相結合作為下一年度教育專項經費撥款的參考依據。2020年8月，《F省省級預算績效指標庫（2020）》印發，為省高校項目支出績效評價工作提供了評價指標庫。2020年12月《F省教育廳關于印發全面實施預算績效管理實施方案的通知》明確提出要構建具有教育行業特點的預算績效指標體系，要求各省屬學校制定相關預算績效管理制度，構建符合單位實際的整體預算績效指標和標準體系，并組織開展本單位績效自評工作。

四、高校項目支出績效評價存在的問題

近年來，全國高校項目支出績效評價工作持續推進，績效評價工作成效初現，但仍然還存在許多需要改進的方面。

（一）教育項目支出績效評價相關規章制度仍需完善，配套措施不夠健全

省財政廳、教育廳等主管部門雖然發布了全面實施績效管理的實施方案，但未配套適應各層級教育階段的項目支出績效評價公用指標體系，缺少具體的、可操作性強的績效評價辦法及符合各層級學校的績效管理實際的實施細則，還無法為各高校制定符合自身特色的績效指標體系提供具體操作指導。同時，績效評價工作需要一定的專業性與權威性，主管部門也未要求此項工作應由專門的機構或者崗位來完成。目前很多高校在績效評價工作中還僅僅是為了完成上級主管部門的自評任務，績效評價工作流于形式，無法落到實處?？冃гu價的工作理念很新，但相應的配套措施還沒有跟上，認為績效評價工作僅僅是財務處的事情的不在少數，而財務處在設置績效評價指標體系時缺乏戰略性與全局性，在績效目標設置時很難做到科學、全面。

（二）高校普遍績效目標、績效指標體系設置不科學、不合理

目前，很多高校普遍存在績效目標設置不合理的問題，高校的主要職能是培養人才、進行科學研究，其績效目標較為寬泛，而且難以量化。同時，許多高校在設置績效指標時未能考慮到學校中長期發展戰略規劃，這與實現高等教育內涵式發展目標不符。許多高校還未能建立符合高校自身特征的項目績效評價指標體系，存在簡單套用財政部共性指標體系框架的情況。高校項目支出績效評價指標體系的設置應該與高校的行業特征及高校自身發展實際情況相適應。因為高校與許多行業不同，其產出對社會經濟發展存在明顯的溢出效應，但這種效應不是立竿見影的，科研成果及其轉化、人才的培養及其社會價值的創造并不是那么快顯現出來。因此，高校項目支出績效評價指標體系應該要系統全面，既要獨立，又要統一；既要有畢業生人數、預算執行率等財務指標，也要有社會滿意度等非財務指標；既要有長期指標，又要有短期指標；既要有定性指標，又要有定量指標。

（三）各高?？冃е笜嗽u價標準不統一，專家評分主觀性大

目前，F省各高校之間的績效評價指標體系不具備進行橫向、縱向比較的條件，從縱向看，各高校缺乏可靠的歷史數據或者是行業標準來進行比較；從橫向看，全省高校教育專項資金績效評價工作主要是采取高校自評與教育廳抽查復評相結合的形式，并沒有嚴格要求第三方介入，各個高校之間不存在統一的績效指標評價體系，并且指標的取數標準與口徑不統一，進而導致無法比較不同高校之間同類項目的績效評價結果。同時，目前所采用的績效評價方法主要是專家評分法，而專家評分法缺乏一定的科學性：一方面，績效評價指標權重的設置是依據專家評分法，權重容易受專家個人經驗及主觀判斷的影響，缺乏論證的科學性；另一方面，績效評價指標的打分也是由專家來完成，這種打分也容易存在個人價值取向的主觀主義和經驗主義的影響。

（四）高校績效評價結果運用范圍有限、約束乏力

目前，F省高校專項資金績效評價主要采用高校自評與教育廳抽查復評相結合的形式，結果大多以自評報告的形式呈現，很多高校還停留在按照主管部門的自評報告模板簡單反饋敷衍了事的狀態，并未將績效評價理念貫徹始終，未能利用好績效自評結果去深入分析項目實施過程中切實存在的問題及其原因和解決方案。近幾年，F省教育廳開始應用高校項目支出績效評價結果，也曾約談過項目支出預算執行率偏低的高校，并對項目經費超期未使用完畢的高校嚴格執行項目經費收回等措施，但省財政、教育等主管部門對績效評價結果的應用，主要還是局限于預算執行進度和資金分配方面，仍然存在典型的“重投入、輕產出”現象。同時，績效評價結果的優劣并不影響部門、項目的負責人績效獎勵，這樣績效評價對項目負責人及參與人員并沒有約束力，也很難激發其參與績效評價管理的積極性，績效評價結果的導向性作用、激勵性作用及約束性作用都難以發揮。

五、高校項目支出績效評價優化路徑

為優化教育資源配置，提升教育經費使用效率，進一步加強高校項目支出績效評價工作，本文提出以下幾點可能的優化路徑：

（一）健全完善教育項目支出績效評價相關規章制度，完善相關配套措施

教育支出具有特殊性，財政、教育等相關主管部門要針對教育行業的特征和各地教育發展實際情況，制定出符合本省實際的教育支出績效評價規章制度，并在此基礎上，對不同項目制定不同的實施細則和具有可操作性的指導意見和辦法，指導開展行之有效的績效評價工作。此外，高校項目支出績效評價是一項專項性較強的工作，需要工作人員有較強的專業技能和職業道德，建議高校成立專門的績效評價工作組和專家組，配備專職的績效評價人員負責績效評價日常工作，財政、教育等相關主管部門也要為各高?？冃гu價隊伍的建設提供制度支撐與保障。

（二）主管部門統籌績效評價指標體系建設，促進信息化建設

從我國國庫集中支付系統的改革經驗看，自上而下的系統布局再配套信息化手段使得改革工作更為高效。為促進高校項目支出績效評價改革工作的高效運行，省財政、教育等主管部門應該進行自上而下的布局，結合教育行業特征，發布符合本省高校特征的績效評價相關指標體系指導意見或指導框架，為全省高校提供統一的績效評價指標體系參考，便于各高校之間進行橫向、縱向比較。另外，各高校教育支出內容存在差異性，績效評價指標涉及的范圍也比較廣，績效評價指標體系所涉及的各項基礎數據龐大，需要學校各個部門做好平時工作數據的積累與整理。為了保證數據的準確性和時效性，建議教育主管部門運用大數據和信息化手段建立完善的基礎數據庫和數據信息共享公開平臺，以便基礎數據的采集更新，同時也能及時更新完善績效評價指標體系。

（三）引入第三方評價機構

廣東省率先在績效評價工作中引入第三方評價機構。第三方評價機構是獨立于高校和政府進行績效評價的，這樣可以使績效評價過程和結果更加公平、更加專業和有權威。借鑒廣東省的做法，引入第三方機構，該機構要接受社會各界的監督。這樣主管部門能充分利用第三方機構的專業性和獨立性對各高校進行監督指導，真正做到對高等教育和地方經濟發展相協調的宏觀指導作用。

（四）主管部門強化績效評價結果運用和問責問效機制

一是省財政、教育等主管部門要推進高校項目支出績效評價結果信息公開，對全省高?？冃гu價結果進行排名，讓各高校在橫向比較中感受到危機感，找到自己提升績效的方向。二是主管部門要將高校項目績效評價結果作為下一年度教育專項資金撥付的參考依據，即對績效評價高的項目，給予資金上優先保障；對績效評價低的項目，削減下年經費；對于無實質性進展或存在違規使用資金的項目，務必收回全部項目資金并嚴格限制其在未來一定年限內項目資金申請。三是各高校要將績效評價結果與項目所在部門及個人的年度考核、評優評先等掛鉤，做到獎懲分明，才能提高績效考核的約束力。