農村土地流轉問題的法律思考

鄭力祥

（安徽振風律師事務所，安徽 安慶 246003）

提要：隨著工業化、城鎮化的不斷深入，農村土地流轉問題引起了人們的關注。在這樣的背景下，本文探討了農村土地流轉過程中存在土地流轉總體不夠規范、土地流轉中農民權益受損、改變了流轉土地的農業用途、土地流轉期限比較短等問題，并根據土地產權不明晰、土地流轉市場不健全、配套制度不完善等因素，提出了建立健全完備法律體系使土地產權清晰、完善市場體系提高土地流轉效率、建立補償機制保護農民利益、政府引導保障土地流轉規范和順暢等解決對策。

1 農村土地流轉存在的主要問題

1.1 土地流轉總體不夠規范

近年來，工業化、城鎮化進程加快，國家雖然出臺了土地流轉政策，我國的土地流轉面積也在逐年地增加，但全國的農村土地流轉率還是很低，沒有進行土地流轉的地方，農民只能進行零散性的經營方式，不能大面積地利用機器進行經營，這使得農村農業生產力很低，不利于農民經濟收入增多。

要搞好土地流轉市場化工作，當然少不了政府與村集體組織的出面協調，只有通過政府與村集體組織聯系起來，使土地流轉走向規范化，簽訂具有法律效力的契約，才能確保農戶土地流轉而應當得到的利益。現在農村的土地流轉很多是都農民自己和親戚或者是鄰里之前口頭進行的。這樣隨意地就把土地流轉給別人，就使得土地流轉得不到保障。這樣的不穩定和隨意性流轉方式以后肯定會生出很多矛盾，如流轉的土地邊界問題，土地的價值問題還有國家對農業補貼的問題。這不利于農村土地流轉地向市場化轉變。

1.2 土地流轉中農民權益受損

目前，我國廣大農村的社會保障體系覆蓋面不是很大，很多農民都是以土地作為自己生存的保障，土地是農民主要的收入來源，沒有了土地收入，他們的醫療問題和孩子的教育問題就得不到解決，甚至還有資金的養老金問題都得不到保障。盡管現在國家規定農民才是土地的主人，進行土地流轉時應該要做到自愿、合法、有補助的原則。但仍然存在對農民的利益視而不見，不尊重農民的意愿，強迫農民進行土地流轉的問題，這不得不使得農民的利益受到侵犯。

1.3 改變了流轉土地的農業用途

我國人口多，土地少，人均耕地面積很低。因此，國家歷來高度重視耕地的保護，也制定了很多限制農用地利用變化的措施。有些地方仍然存在以土地流轉為借口，不考慮后果，大量占用耕地，發展休閑園、農業觀光園。這種行為實際上是違背了國家相關法律法規，從根本上改變了農業用地用途。

1.4 土地流轉期限比較短

我國很多土地流轉期限較短，很少有10年以上的。主要的問題就是農民擔心國家土地流轉的政策會發生變化，還有一些市場的變動等，所以大多數轉讓土地的農民，還有進行土地承包的農業公司，他們都是采取短期的承包方式，這就造成了土地流轉的短期行為和隨機性。因為承包土地的時間短，有一些承包的農業公司對土地也是沒有好好地耕種，只是考慮著短期幾年的利潤，這就造成了土地肥力下降。還有一些農業承包公司，更是為了利潤，噴灑檢驗不合格的農藥，使得農產品的質量問題十分嚴重。

2 制約土地流轉的主要因素

2.1 土地產權不明晰

盡管《憲法》、《土地管理法》等重要法律明確規定“農村和郊區的土地，除依法屬于國有土地外，屬于集體所有”。但是，由于集體所有制的定義過于抽象，造成我國現行的農村集體土地所有制不能落地，農村集體土地產權不夠明晰。

目前，我們國家的關于農村宅基地的法律還不完善，《土地管理法》雖然經過多次修訂，但是農村宅基地的問題還是沒有發生實質性的變化。1999年國務院印發《國務院辦公廳關于加強土地流轉管理禁止炒地的通知》規定：“農民集體土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設。農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅。”這一規定拉大了城鄉差距，還妨礙了農戶宅基地的流轉，集體經濟組織產權轉讓受有關法律政策約束，致使很多農村地區住房閑置，土地資源大量浪費。

2.2 土地流轉市場不健全

雖然部分農村地區有了土地流轉服務中心，但也只是形同虛設，根本沒有完善的流轉機制。一些鄉鎮有了基礎設施和交易平臺，但目前尚未形成一套規范的土地流轉制度與交易規則，與規范的“土地流轉服務中心”還有很大距離。土地流轉管理功能亟待提升，土地流轉合同有關資料檔案亟待健全，因土地流轉產生的爭議問題應由專人處理。

目前，我國的農村土地評估工作沒有展開，主要是對土地不能標準地計量，所以，農民在進行土地流轉時都沒有很好的價格做參考，農民的定價就很隨意，農民流轉出去的土地價格偏低，體現不出土地流轉的利益。如果農民要求土地流轉的價格過高也是不利于土地流轉的發展。

農村土地中介服務機構缺失導致農村土地流轉信息無法得到良好發布，信息不能做到很好地公開出來，不能有效地進行信息傳導，這會大大地影響土地流轉開發的規模和效率。目前，一些地方的集體經濟組織充當農村土地流轉中介組織，這樣做可能會有一定的優勢，但是也有制度缺陷。土地流轉中介人或者是機構需要站在公平公正的立場辦事，村集體經濟組織或是村里的一些自發做中介人的中介組織很難做到這一點。

2.3 配套制度不完善

為什么農民長期不敢大膽安全地流轉土地，主要還是怕年紀老了沒有保障的問題。因此，為了使農民不再對土地有太多的依賴，需要對他們進行社會保障，比如住房、醫療、養老和最低生活保障方面，要不然農民根本就不會同意長期地把自己的土地流轉出去，不能長期的流轉，土地就不可能很好地得到利用，更談不上規模化的經營生產，這對承包者來說是不利的，并且不能使土地流轉很好地進行。從現在的情況來看，城市的保障性住房根本就沒有農民的份，農民在城市年老以后也只能回到農村居住。我國的農村醫療保障制度也還不算完善。只要農村土地流轉還沒有相應的風險化解，農村的社會保障體系還沒建全，農民就經受不住未知的各種社會風險，這不利農民將自己的土地流轉出去，農村土地流轉的進程將嚴重受到制約。

從目前全國各試點進行的土地流轉來看，一些地方的農村集體組織和政府對土地流轉制度存在很不規范的行為，對這方面的管理存在有很大的缺失和越位管理的現象。農村土地流轉，本來農民才是主體，可是一些地方的政府錯誤地定位，以為政府才是農村土地流轉的主體，剝奪農民的決定權和知情權，直接代替農戶做出一系列的決策，大大的損害農民的利益，這種現象不利于農村土地流轉的長期發展。

目前，土地流轉多為農民自發流轉，多為口頭協議形式，沒有正式的書面合同，沒有向集體組織申請，也沒有行政審批程序。雖然有少數參與土地流轉的農戶提出了申請，但在實際操作中并沒有規范的程序和方法可循，為日后的土地流轉糾紛埋下隱患。

企業和農民想要發展現代農業，都需要有充足的資金投入。我國現在的信用體系不是很健全，企業和農民如果沒有任何東西抵押根本無法從銀行獲取到資金，沒有了資金的支持，企業沒錢向農民支出經濟補償，農民根本不愿意將土地流轉給企業，這根本不利于土地流轉的發展。要想發展現代農業，企業和農民離不開大型農業機械設備，進行必要的基礎設施建設和大規模的耕種，這都是普通農民不能做到的，因為農業不是一年或者兩年就看到明顯的收益，一般的企業也很難沒有銀行幫助的情況下有那么多的資金投入。銀行對農村放貸的貸款期限短，規模小，還有農民沒有可抵押的東西銀行就不會放貸等，這都是導致農民和企業不能向銀行貸款到足夠資金用于發展農業，從而也不利于農民土地流轉的發展。

3 農村土地流轉的經驗與啟示

3.1 建立健全完備法律體系使土地產權清晰

根據國外經驗，耕地的明確產權和穩定使用權是耕地流通成功的關鍵。法律對政府享有土地征用權、土地管理權及規劃權等作出規定，對行使該項權利所應具備的條件、程序及相應的義務作出規定，明確土地產權。這能夠減少農地流轉過程中的交易成本、談判成本以及履約成本等，大大保障農地流轉有序開展。我國《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》僅對土地流轉作了部分原則性規定，未對具體流轉作詳細闡述。在法治方面，首先是法律規定的集體土地所有制主體不夠清晰，以及農民承包經營權不夠完整、土地產權概念不夠成熟等問題制約著土地流轉的效率。二是現有法律法規多數對土地承包經營權流轉具有強烈制約作用，土地流轉激勵與補償條款缺失，影響我國土地流轉速度。我國土地承包經營權轉讓法律法規還不夠健全。我國應當盡快出臺并修訂與土地流轉相關的法律，以明晰土地產權性質并詳細規定土地流轉的具體步驟與程序，以適應工業化、城鎮化進程加快時代趨勢和土地流轉要求。

3.2 完善市場體系提高土地流轉效率

市場在土地流轉中也發揮著資源配置的作用。要想增加農民收入，實現土地規模化經營的農業現代化，必須建立完善的農村土地流轉市場。縱觀西方發達國家在土地流轉工作中推行的方式方法，不難看出，市場發揮著根本性的作用，因此有效管理土地流轉可以實現土地資源的利用。目前，中國尚未形成以市場為導向的土地流轉經營機制，土地流轉市場仍不成熟。因此，中國的土地流轉只在一些地方進行，速度相對較慢，能否健康順利推進，離不開政府部門的有力支持，更需要政府部門從農民利益、土地規范管理、流轉協議的規范化等多個方面去落實，并形成完善的法規，使之農村土地流轉有法可依。

3.3 建立補償機制保護農民利益

農民是土地流轉的主體，土地流轉能不能規模化地進行，最主要是看農民的利益能否得到保障。例如通過向自愿流轉土地的農戶發放養老金，以及向自愿退農的農戶發放養老金等，將土地流轉出來的農戶給予一定的經濟補償，并且為老年農民提供終身補貼等等。這些措施都反映了政府很重視保護農民在土地流轉中的權益。農民擁有土地，這是他們賴以生存的基礎，農民把土地使用權轉讓出去了，他們就喪失了對土地的經營權，若不保證他們在脫離土地之后仍然能夠有一個好的人生，那么土地使用權轉讓制度就難以規模化，就難促進現代農業發展。我國土地對于農民來說非常重要，它包括了農民收入、社會保障和養老，要推動農村土地流轉，政府就應該站出來，積極加以引導。政府在引導農民放棄土地經營的同時，就應該要考慮失去土地后的農民的就業和養老問題，故此，在農村建立健全的社會保障制度十分必要。

3.4 政府引導保障土地流轉規范順暢

從國外經驗來看，在農村土地流轉過程中，政府扮演著重要角色，像執行行之有效的農業扶持政策或者修訂制定農業法律法規政策來維護農民權益。土地流轉既是經濟發展之需，更是政治之需，因此，政府立法之保障與政策之理性引導在土地流轉過程中尤為重要。土地流轉是關系到廣大人民群眾切身利益的公共資源。政府是公共利益的代表者，對土地享有規劃管理權。當前，雖然我國農村社會服務體系在不斷完善，但是農民以土地為生存之本的思想根深蒂固，要讓農民放開土地的使用權，這會讓農民在生活生產上失去安全感。在這種情況下，需要根據中國的國情，在土地流轉工作推進的過程中進行針對性的研究，推行更貼合保障農民權益的規章制度，強化農民在土地流轉中的主導地位，然后逐步減少農民對土地的依賴，實現優化土地資源分配的目的，最終使農民擺脫土地枷鎖，擺脫流轉過程外部條件的束縛，促進土地標準化與利用效率的提高，繼而促進土地流轉的良性、持續發展。

4 結語

在農村土地流轉中，既要切實使用并合理配置耕地數量，加強大規模農業管理，促使農民增收和推進新農村建設，使農民享受到改革成果，同時又要積極提升農民公民意識，改善城市化質量等等。為此，有必要借鑒國外的經驗，逐步建立起一套符合中國國情的土地所有權法律制度，以明晰土地產權，并為土地流轉做好鋪墊。在土地流轉過程中要選擇政府與市場共同發揮作用，完善土地流轉市場機制，讓農民在土地流轉過程中得到實惠。最后，我們應該做好農村社會保障體系，在農民失去土地管理權后有所保障。簡而言之，解決土地流轉問題是一項長期任務，還有很長的路要走，需要我們上下求索。