基層森林防火應(yīng)急道路建設(shè)規(guī)劃存在問題及對策

范德種

（安徽省蕪湖市灣沚區(qū)花橋鎮(zhèn)自然資源所，安徽 蕪湖 241100）

森林防火應(yīng)急道路作為撲救森林火災(zāi)的生命線，是阻止森林火災(zāi)蔓延、減少火災(zāi)損失、保護(hù)森林資源的重要舉措，只有建立起通達(dá)的道路網(wǎng)，才能更好地發(fā)揮作用。可見森林防火應(yīng)急道路在森林防火中的重要地位和作用。然而，隨著基層森林防火應(yīng)急道路建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大，也存在規(guī)劃不合理、重建設(shè)輕管護(hù)等問題，會對森林防火應(yīng)急道路質(zhì)量等方面產(chǎn)生不利影響。

1 存在的問題

1.1 建設(shè)與規(guī)劃“兩張皮”

俗話說規(guī)劃是龍頭。森林防火應(yīng)急道路規(guī)劃建設(shè)未納入整個公路網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)中，形成科學(xué)合理的整體規(guī)劃，極易造成建設(shè)與規(guī)劃“兩張皮”。在基層路政管理與建設(shè)分屬不同部門，缺乏統(tǒng)一的管理手段，目前建設(shè)方主要有財(cái)政部門的農(nóng)業(yè)開發(fā)道路；村委會的“一事一議”道路建設(shè)；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)；公路部門的“四好”道路建設(shè)；自然資源部門的森林防火應(yīng)急道路。這樣道路建設(shè)各自為“陣”，對施工材料質(zhì)檢、路基強(qiáng)度、安全施工等沒有嚴(yán)格管理，驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)不一，工程質(zhì)量難以得到保證。

1.2 調(diào)查時間短促，調(diào)查不詳盡

規(guī)劃編制受時間短，任務(wù)重等因素影響，規(guī)劃設(shè)計(jì)人員在編制時進(jìn)村入戶少，另外村莊分散，大多數(shù)農(nóng)民外出打工，各種信息不能及時收集，編制時所需要的資料不足，調(diào)查不充分使得規(guī)劃流于應(yīng)付，工作草率，僅憑基層干部口頭就在土地利用現(xiàn)狀圖上勾畫編制規(guī)劃道路走向，以致脫離實(shí)際，難以操作。

1.3 規(guī)劃設(shè)計(jì)不合理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報森林防火應(yīng)急道路大都在原有老路基上改建和擴(kuò)建，老路基大多是土路或砂石路，隨著退耕還林項(xiàng)目實(shí)施，大多道路廢棄，路旁雜草叢生，人跡罕至；有的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位未對路況進(jìn)行仔細(xì)勘察，造成原路基中桿線無法遷移；照搬照套設(shè)計(jì)模板，設(shè)計(jì)內(nèi)容千城一面，與實(shí)際情況大相徑庭，設(shè)計(jì)走向和通達(dá)要求未統(tǒng)籌考慮，有的道路是一截，未與交通要道連接，成了名副其實(shí)的“斷頭路”。

1.4 開挖道路未規(guī)劃，施工管理不嚴(yán)存在安全隱患

施工隊(duì)伍為了獲得競標(biāo)成功通過掛靠取得，這種高資質(zhì)低水平建設(shè)現(xiàn)象在基層屢禁不止。施工單位為了獲得經(jīng)濟(jì)效益最大化，建設(shè)森林防火應(yīng)急道路時偷工減料；同時在林區(qū)降坡開挖道路建設(shè)排水不配套，遇到雨天易損壞，基礎(chǔ)沉降，存在安全隱患。

1.5 建設(shè)資金投入短缺

目前森林防火應(yīng)急道路建設(shè)資金單純靠財(cái)政資金定額包干撥付，通常建設(shè)資金來源于市縣級兩級配套，無管護(hù)資金及生物防火阻隔帶樹種購置費(fèi)用等，這樣造成投入嚴(yán)重不足。受市場影響人工費(fèi)用增加，商品砼漲價，建設(shè)成本水漲船高，導(dǎo)致真正投入森林防火應(yīng)急道路建設(shè)資金減少。由于森林防火應(yīng)急道路建設(shè)的建設(shè)主體是所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，受益的對象是群眾，中央減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)后中，對農(nóng)民籌資籌勞統(tǒng)統(tǒng)取消，建設(shè)資金需要建設(shè)主體配套無疑加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)；另一方面因資金及管護(hù)缺乏的原因勢必大大地影響森林防火應(yīng)急道路使用的年限。

1.6 重建設(shè)輕管護(hù)

森林防火應(yīng)急道路建設(shè)主體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)，但對道路養(yǎng)護(hù)未明確，同時缺乏管護(hù)資金和人員。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)重視項(xiàng)目申報，后續(xù)管護(hù)不重視，“重建輕養(yǎng)”情況相當(dāng)普遍。管護(hù)權(quán)責(zé)不明晰，致使森林防火應(yīng)急道路年久失修，交通標(biāo)志線、護(hù)欄等缺失，防火阻隔帶樹種因病蟲害、牲畜等原因造成苗木損毀現(xiàn)象不一而足。道路清掃維護(hù)隊(duì)伍投入不足，枯枝敗葉散落一地，因工人在野外拾枯樹敗葉熬制瀝青澆灌道路縫隙，使用明火未重視森林防火，明火燒傷樹木，余火易引發(fā)山林火災(zāi)。同時道路修建好未設(shè)警示標(biāo)識，車輛速度加快存在安全隱患。

1.7 道路規(guī)劃未考慮對生態(tài)的擾動

施工期間挖土機(jī)、水泥泵車、三輪車在林區(qū)穿梭產(chǎn)生噪音影響鳥及其他動物產(chǎn)卵覓食，森林防火應(yīng)急道路原有路基多為土路或砂石路面，根據(jù)森林防火應(yīng)急道路建設(shè)指標(biāo)要求，水泥路面寬度為4m，不包括兩邊護(hù)坡，通常需要開挖損毀林木，道路在地勢陡峭地方削方植被遭受破壞，也易出現(xiàn)塌方，存在極大的安全隱患。道路建成后車輛行駛鳴笛動物受到驚擾。

1.8 防火隔離帶規(guī)劃占用耕地與法相悖

森林防火應(yīng)急道路兩側(cè)規(guī)劃布設(shè)生物隔離帶于法有據(jù)，《森林防火條例》第三十八條：因撲救森林火災(zāi)的需要，縣級以上人民政府森林防火指揮機(jī)構(gòu)可以決定采取開設(shè)防火隔離帶、清除障礙物、應(yīng)急取水、局部交通管制等應(yīng)急措施。但有的防火隔離帶規(guī)劃占用耕地是明令禁止的，像此類在耕地建設(shè)綠色通道、綠化造林情況將納入耕地衛(wèi)片監(jiān)管之中。

2 對策

2.1 提高認(rèn)識，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)

“上面千條線，下面一根針”。森林防火應(yīng)急道路建設(shè)涉及千家萬戶的利益，其中離不開基層政府和村委會的參與和協(xié)調(diào)。因此基層政府要成立工作專班，具體負(fù)責(zé)森林防火應(yīng)急道路項(xiàng)目區(qū)施工的組織協(xié)調(diào)、權(quán)屬關(guān)系協(xié)調(diào)等業(yè)務(wù)工作。須由基層政府部門組織時林業(yè)、交通、財(cái)政等部門共同配合，并聘請交通、林業(yè)、財(cái)政等相關(guān)專家組成項(xiàng)目區(qū)建設(shè)顧問團(tuán)，具體負(fù)責(zé)該項(xiàng)目區(qū)建設(shè)期間的資金使用監(jiān)督、工程施工等組織管理監(jiān)督工作。同時爭取上級政府的財(cái)政支持確保全面實(shí)施。

森林防火應(yīng)急道路領(lǐng)導(dǎo)組依據(jù)建設(shè)規(guī)劃，對報送的項(xiàng)目進(jìn)行會審，其程序：一是初審，對項(xiàng)目看一看。對報送的材料進(jìn)行審核。二是踏勘核實(shí)，到基層走一走。組織人員到現(xiàn)場實(shí)地踏勘，獲取翔實(shí)的第一手資料。三是做出決定，召集在一起議一議。根據(jù)報送材料、實(shí)地踏勘組織專家評審論證，召開集體會審會，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報的森林防火應(yīng)急道路項(xiàng)目“好中選優(yōu)”。

2.2 注重宣傳，贏得群眾支持

“要想富，先修路。”以前農(nóng)村修路要集資攤派，現(xiàn)在由政府出資修路，群眾無需再掏錢。森林防火應(yīng)急道路建設(shè)對農(nóng)民來說是件好事，但涉及群眾個人利益時，有的群眾就認(rèn)為森林防火應(yīng)急道路建設(shè)是項(xiàng)目，上頭來了錢，房屋拆遷、樹木砍伐、田畝被占要依照標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助。群眾的一些誤解會給森林防火應(yīng)急道路建設(shè)帶來一定障礙。因而要運(yùn)用多種形式宣傳森林防火應(yīng)急道路的意義，營造全社會共同參與的氛圍，破除群眾思想認(rèn)識上堅(jiān)冰，樹立起集體意識，從而為森林防火應(yīng)急道路建設(shè)掃清思想和認(rèn)知障礙。譬如召開村民代表會，森林防火應(yīng)急道路建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃成果向農(nóng)民告知，對群眾對森林防火應(yīng)急道路建設(shè)意見梳理歸納，制定可行的調(diào)整方案，贏得群眾支持。

2.3 發(fā)揮村干部作用，推進(jìn)工程進(jìn)度

森林防火應(yīng)急道路建設(shè)施工進(jìn)度一受天氣影響，二受到矛盾影響施工。對此發(fā)揮村干部作用，讓村干部參與施工現(xiàn)場管理，處置矛盾。森林防火應(yīng)急道路建設(shè)過程中牽涉張家的地，李家的樹，矛盾接踵而至，需要一個精誠團(tuán)結(jié)的村級班子去化解矛盾，推進(jìn)工程進(jìn)度。村組干部生活在鄉(xiāng)村，人緣關(guān)系廣泛，對矛盾糾紛底子清、信息靈、行動快，一旦矛盾初露端倪，利用專長解開群眾思想疙瘩，就能及時迅速展開化解，許多不起眼的小矛盾和小問題，通過村干部就會迎刃而解。另外森林防火應(yīng)急道路建設(shè)施工受天氣影響極大。雨雪冰凍天氣對森林防火通道應(yīng)急道路建設(shè)極易帶來了不利影響，施工因此被迫停止。施工方要趁著晴好天氣緊扣合同時限要求推進(jìn)工程項(xiàng)目建設(shè)。

2.4 強(qiáng)化規(guī)劃管理

森林防火通道不僅是森林防火的重要設(shè)施，且具有生態(tài)和經(jīng)濟(jì)雙重效益，調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)通盤考察項(xiàng)目區(qū)地形地貌、森林植被生物種群等，建設(shè)過程中要最大程度地減少對環(huán)境的破壞。森林防火通道兼?zhèn)渖址阑稹⒘窒陆?jīng)濟(jì)、森林康養(yǎng)等功能多樣化的道路網(wǎng)絡(luò)，與國道、省道等道路網(wǎng)銜接，以提高承載力。

道路規(guī)劃“一盤棋”，由基層政府交通主管部門與林業(yè)部門對接，制定森林防火應(yīng)急道路工程建設(shè)總體規(guī)劃與縣區(qū)道規(guī)劃相協(xié)調(diào)，覆蓋縣、鄉(xiāng)和村三級公路網(wǎng)絡(luò)。

在森林防火應(yīng)急道路建設(shè)中參照“農(nóng)村四好路”標(biāo)準(zhǔn)建設(shè).落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)主體，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為項(xiàng)目建設(shè)主體，通過公開招投標(biāo)方式優(yōu)選項(xiàng)目建設(shè)單位和監(jiān)督單位，林業(yè)部門作為監(jiān)督部門擬定建設(shè)規(guī)劃，做到合理布局、有序推進(jìn)，積極探索建立以鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府為承建主體，與農(nóng)業(yè)開發(fā)、扶貧開發(fā)、人居環(huán)境改造等項(xiàng)目相疊加，形成多元投資、統(tǒng)一建設(shè)和驗(yàn)收的鄉(xiāng)村道路建設(shè)機(jī)制。

森林防火通道作為林區(qū)一種永久性道路設(shè)施，沿線要規(guī)劃設(shè)置有必要的錯車道，要滿足機(jī)動車輛通行通暢。道路建設(shè)時開挖邊溝防止積水，路面做成路拱，及時排除積水。

2.5 嚴(yán)格建設(shè)管理

森林防火通道資金管理和道路質(zhì)量是群眾關(guān)注的焦點(diǎn)，要做到有督促有檢查。一是建立嚴(yán)格的施工資質(zhì)審查制度，杜絕層層轉(zhuǎn)包。二是做好項(xiàng)目施工監(jiān)管。應(yīng)確定工程監(jiān)理單位，以加強(qiáng)工程質(zhì)量全過程監(jiān)督，防止施工時偷工減料，以次充好。三是建立健全監(jiān)督機(jī)制。紀(jì)檢部門全程參與工程質(zhì)量、工程進(jìn)度的監(jiān)督，不打招呼直接深入施工一線進(jìn)行嚴(yán)格高效的監(jiān)督，在檢查驗(yàn)收環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)問題及時整改，確保建設(shè)質(zhì)量。四是邀請農(nóng)民代表參與工程監(jiān)督，以調(diào)動廣大農(nóng)民群眾修路積極性。為實(shí)施好建設(shè)項(xiàng)目，通過招投標(biāo)優(yōu)選施工單位、監(jiān)理單位，以確保項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量時；邀請農(nóng)民代表深入林區(qū)勘察路線，科學(xué)規(guī)劃合理布局、參與工程監(jiān)督，助推森林防火應(yīng)急道路建設(shè)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，提高人民群眾的滿意率和幸福指數(shù)。

2.6 探索建立養(yǎng)護(hù)建設(shè)體制

提高森林防火應(yīng)急道路管護(hù)的認(rèn)識，上級財(cái)政資金單列養(yǎng)護(hù)資金，用于森林防火應(yīng)急道路管護(hù)，聘請當(dāng)?shù)剞r(nóng)民擔(dān)任養(yǎng)護(hù)工，負(fù)責(zé)道路清掃和苗木管護(hù)，日常予以補(bǔ)植、澆水、施肥、苗木病蟲害防治，以防止出現(xiàn)樹苗長勢差，缺株死株現(xiàn)象，確保造林成活率和保存率，提高道路養(yǎng)護(hù)水平。

2.7 務(wù)必做好森林資源保護(hù)和森林防火措施

壓實(shí)林長、護(hù)林員巡林責(zé)任，對轄區(qū)森林火災(zāi)安全隱患拉網(wǎng)式排查，真正做到早發(fā)現(xiàn)、早匯報、早處置，及時高效處理火情。同時，時刻關(guān)注天氣情況，保護(hù)綠色家園，筑牢生態(tài)屏障，緊緊圍繞“綠水青山就是金山銀山”生態(tài)戰(zhàn)略，一是要嚴(yán)格控制砍伐，施工避免造成森林植被破壞。考慮車輛在林區(qū)行駛時減速禁鳴，做到人與動物和諧相處。二是道路兩側(cè)預(yù)留不少于2米的分隔帶用于栽種油茶、冬青等，形成生物防火阻隔帶，以逐步促進(jìn)森林防火通道建設(shè)和周邊地理景觀協(xié)調(diào)。三是本著不占耕地，少采林的原則，防火隔離帶在原有基礎(chǔ)上增寬或者除雜等方法，以提高防火能力。

2.8 加強(qiáng)施工檔案整理

建立完整的建設(shè)檔案管理制度，由專人負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)收集調(diào)查規(guī)劃、招投標(biāo)、監(jiān)理、竣工驗(yàn)收、審計(jì)等資料，開工前、開工建設(shè)中、竣工拍攝原始圖片并保存影像資料。

3 結(jié)語

基層森林防火通道是鄉(xiāng)村公路紐帶，連接縣、鄉(xiāng)、村，服務(wù)于森林防火、方便了林區(qū)群眾出行、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 道路的建設(shè)與規(guī)劃需要群眾參與，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加大道路建設(shè)與規(guī)劃的調(diào)研，提出切實(shí)可行性方案，以提高道路的覆蓋率。