陜南脫貧地區鄉村治理的困境及路徑創新

潘惠忠

（漢中市城固縣秦巴生態保護中心，陜西 漢中 723200）

陜南三市（漢中市、安康市、商洛市）脫貧地區，主要集中在北部的秦嶺和南部的巴山山地，屬經濟欠發達地區。全面推進鄉村治理，為實現鄉村振興打好基礎，對于陜西省乃至全國各地均衡發展，都具有重要意義。然而鄉村基層干部和群眾的思想觀念保守，區域發展的步調落后，加之體制的不完善等問題，進而導致基層鄉村治理工作面臨著較大的困境。在之前的傳統治理中，粗放式模式為主，雖然部分鄉村已經率先發展起來，社會治理也初見成效，但是總體治理水平依然不高，整個陜南脫貧地區鄉村治理任重道遠。不斷改進方法，探索成效更高的措施，持續更高水平治理鄉村，建設富裕鄉村、文明鄉村、和諧鄉村，人民群眾安居樂業，是艱巨而又偉大的目標任務。基于此，本文重點針對陜南脫貧地區鄉村治理困境及路徑創新進行了深入分析，通過提出的幾點建議，希望能夠為本地區發展提供參考。

1 脫貧地區鄉村治理的必要性

1.1 是實施鄉村振興的必然要求

黨的十九大提出的決勝全面建成小康社會、分兩個階段實現第二個百年奮斗目標，到2020年，鄉村振興取得重要進展，農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決了區域性整體貧困，鄉村治理體系進一步完善。當前的發展階段，矛盾逐漸轉向了社會發展不均衡方面，其中城鄉失衡問題日益嚴重。陜南的一些脫貧地區已經從封閉式走出，人民生活水平也有所提高，但是由于社會福利、公共產品供給不足問題依然存在，醫療衛生、法律法規建設、教育資源等難以緊跟時代發展步伐。以鄉村治理為抓手，解決人民內部矛盾，推進基層穩步發展，幫助落后地區改變現狀，這也是鄉村振興高效實施的必然要求。

1.2 是化解脫貧地區矛盾的現實需要

隨農村經濟體制改革步伐日益加快，基層政治民主化發展進程也逐漸深入，推動了社會轉型與升級，國家結合實際情況提出村民自治模式，構建基層群眾自治組織，不僅保障各項政策的貫徹落實，也有利于黨群關系更加融洽。在城鎮化發展進程中，陜南脫貧地區的大量農村勞動力流向城市，造成了大量留守老人、留守兒童、留守婦女的現象，嚴重制約農業產業的發展，也使村民自治逐漸弱化，社會矛盾日趨復雜化，民眾訴求呈現多樣化，紛爭事件頻發，這對于基層社會鄉村治理帶來較大挑戰。由治理模式創新入手，推進基層社會治理現代化，可及時解決問題，化解矛盾，有利于陜南脫貧地區和諧穩定發展。

1.3 是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求

隨著新時代的發展，中國特色社會主義制度也在逐漸完善與改進，并且當前已構建較為科學合理的制度體系，不管是國家治理工作及活動的開展，還是脫貧地區鄉村治理都應該以中國特色社會主義制度為重要依據了。在中國社會發展進程中，鄉村是非常重要的組成部分，在我國總人口中，鄉村人口比重是非常大的，鄉村治理能力、體系現代化水平高與低與會國家治理能力提升有著直接影響。所以，緊跟時代發展，將鄉村治理能力提高，治理體系優化，也是國家治理體系及能力現代化必然要求。在國家治理體系中，鄉村治理是最基礎性質的單元，只有將脫貧地區鄉村治理這一重要基礎打好，才能推進國家治理體系的日益完善，實現整個治理能力現代化發展目標。

2 脫貧地區鄉村治理面臨的困境

2.1 治理理念上存在的不足

治理理念是脫貧地區鄉村治理中的思想指導，如果治理理念存在問題，必然會影響到治理的效果。黨的十九大以來，基層干部治理理念發生了較大的轉變，但依然和鄉村振興的要求存在較大差距。一是村級層面主觀能動性有待進一步提高，對待鄉村治理較為被動，上級安排什么工作就開展什么工作，以應付檢查的方式開展鄉村治理，很容易使治理工作流于表面化和形式化。二是部分鄉村資金使用效率低，因為基層干部自身存在治理理念不足，在落實項目時，資源配置不科學，不能把有限的資金優先使用到最合理的治理項目，進而造成項目成本高，效率低的問題。三是鄉村治理中，一些干部未及時轉變角色，服務意識不足，工作中依然使用行政指令性的傳統方法，使群眾不能得到關心、關愛和尊重，從而產生抵觸心理，不能很好的配合工作。基層組織是實施鄉村治理，鞏固脫貧成果，銜接鄉村振興重要的組織者、實施者，要與時俱進，轉變思想意識，培養具有鮮明時代性的鄉村治理理念，提高鄉村治理能力。

2.2 治理體系不健全

按照中央關于實施鄉村振興戰略的總體要求，健全以基層黨組織為領導、村民自治組織和村務監督組織為基礎、集體經濟組織和農民合作組織為紐帶、其他經濟社會組織為補充的村級組織體系，自治、法治、德治相結合，構建共建共治共享的社會治理格局。當前陜南脫貧地區鄉村治理體系還不夠完善，具體體現在以下幾方面：第一，尚未形成共建共治共享的社會治理格局，沒有充分體現出村民自治。在鄉村治理體系中，需要多主體共同參與，陜南脫貧地區的鄉村還沒有把黨員、鄉賢人士、致富帶頭人等民間力量完全動動員起來，積極參與鄉村治理中來，沒能發揮出群策群治和帶頭示范的作用。第二，發展不夠協調，陜南脫貧地區的鄉村治理，基層的主要精力放在產業發展、基礎設施建設、人居環境整治等方面，文化建設、精神文明建設等方面投入力度較小，未形成協調發展的模式。應充分發揮共青團和婦聯等群團組織的作用，大力開展“新時代精神文明實踐活動”、“青年大學習”、“說是大院”等活動，滿足人民群眾的精神需求和文化需求，引導群眾分享致富經驗，化解鄰里糾紛，共建平安鄉村。

2.3 鄉村治理能力薄弱

一是村兩委是帶領村民實施鄉村治理的主體，部分黨員、村組干部政策理論水平較差，擔當意識差，面對繁雜的鄉村治理工作，工作方法相對簡單，不能充分發揮示范帶頭作用。二是隨著城市快速發展，陜南脫貧地區大量的農村青壯年勞動力為了增加收入走出大山，到城市務工，導致人才的流失，削弱了鄉村治理能力。三是為了追求好的教育資源，一部分學生的家長伴隨子女到城里就讀而流向城市，村內常住人口進一步減少，留守老人、留守婦女和留守兒童占據著很大的人口比例。這幾類人群自治素養有待提高，自治能力不足，部分老年村民缺乏集體意識，對于公共財產、公共利益保護意識薄弱，甚至為了家庭利益而侵占公共財產，損害他人利益；部分村民法律意識比較差，在面對自身合法權益受損時，往往選擇息事寧人，不善于運用法律武器維護權益。農民進城，加快了城鎮化進程，也為區域經濟發展做出了貢獻，然而家鄉的發展因缺少青壯年勞動力而進展緩慢。薄弱的鄉村治理能力不僅影響著陜南脫貧地區鄉村振興的進程，也是西部欠發達地區鄉村治理中普遍面臨的困境。

3 陜南脫貧地區鄉村治理創新路徑

3.1 強化基層干部隊伍建設，轉變治理理念

陜南脫貧地區鄉村治理過程中，基層要不斷強化干部隊伍的建設，轉變治理理念，發揮黨員、干部的先鋒模范帶頭作用。首先在村“兩委”換屆時，要不拘一格選人才，真正把有學歷、品行端正、具有一定組織領導才能的人才推選出來，擔任村“兩委”成員。備選人可以是那些致富帶頭人，也可以是待就業的大學生畢業生，也可以從企事業單位、機關部門選派，保證新當選的村干部具有一定的素質和過硬的作風，以新思想帶動舊思想，促使鄉村治理工作與時俱進。其次，加強要組織基層干部定期參加學習和培訓，提高政策理論水平，增強他們在鄉村治理中的業務能力。第三，要充分調動基層干部主觀能動性。比如提高基層干部的工資待遇，提高退休離職后的待遇，讓他們能夠消除后顧之憂，安下心來做好本職工作。第四，建立能上能下、獎罰分明的用人機制，通過各種激勵措施激發出基層干部的積極性，使他們既能感受到使命感和榮譽感，又有責任感和緊迫感，進一步堅定為人民服務的信心和決心。

脫貧地區的鄉村治理是對民生的改善，最終目標是讓廣大人民群眾過上幸福安康的生活，這是一項系統化工程，并非短時間內就可以見效的。鄉村基層干部應轉變治理理念，持之以恒埋頭苦干加巧干，摒棄傳統治理方法創新工作，鼓勵社會組織和廣大人民群眾積極參與，積極配合，形成合力，構建共治新模式，由碎化治理向著系統化治理轉變，對鄉村公共服務、公共管理、公共安全保障等各個方面齊抓共管，使鄉村社會治理有效、充滿活力、和諧有序。

3.2 健全治理體系，完善鄉村治理運行機制

雖然在陜南脫貧地區鄉村治理中，村兩委發揮了非常重要的作用，但是村干部能力和精力也是有限的，應鼓勵社會多元化主體參與到鄉村治理中，構建共治社會運行機制。要把黨員、鄉賢人士、致富帶頭人等民間力量完全動員起來，積極參與鄉村治理，發揮群策群治和帶頭示范的作用，為鄉村治理出謀劃策。動員村民廣泛參與村級公共事務平臺，通過召開村民會議組織村民說事議事，討論文明公約和村規民約開展，開展新時代文明實踐中心等各類活動，逐步形成共建共治共享的社會治理格局，助力陜南脫貧地區鄉村治理水平的穩步提高。

在鄉村治理中，應該明確各主體的權責，密切配合、互相監督，充分合作發揮出各自的優勢，形成共建共治的合作模式。村支部作為基層重要的領導者，要對資源進行整合，制定并完善相應的制度，明確各方的責權利，規范各個主體的工作職責。村委會要履行基層群眾性自治組織功能，帶領村民實行自治。積極發揮服務性、公益性、互助性社區社會組織作用，做好老年人、殘疾人、五保戶、孤兒等特殊群體的服務工作，促進基層社會鄉村治理逐漸向著專業化、職業化方向發展，各主體要勇于擔責，共同化解矛盾，處理糾紛，維護社會穩定，共建平安和諧的鄉村。

建立完善且有效的監督機制，才能確保鄉村治理各項工作提高效率，避免貪污腐敗和其他不良現象的發生。村監委會要發揮作用，對村務決策、村級財務賬務、項目建設、惠民政策落實等事項進行監督。經常化利用“村務公示欄”、“村民微信群”等平臺進行黨務、村務、財務“三公開”，實現公開推進村級事務即時公開，使村民都可以了解到真實的情況，對村級權力有效監督，還干部一個清白。

3.3 加大政府投資力度，保障基層鄉村治理資金

陜南脫貧地區地處北依秦嶺南居巴山，地理條件較差，鄉村基礎設施差。脫貧攻堅期間，政府給予大量投資，鄉村道路、公共設施、農業產業、生態建設、電力、通信、教育、衛生等方面顯著改善，達到了脫貧摘帽的標準。該地區屬國家南水北調水源涵養區，企業發展受限制，政府倡導重點發展特色農業和生態觀光旅游業，這種發展模式與鄉村治理不謀而合。但是，發展農業產業和生態觀光旅游業投資大、風險大、見效慢，當地鎮村和群眾剛剛脫貧，既缺資金又缺技術。建議加大政府投資力度，保障基層鄉村治理資金，鼓勵陜南脫貧地區發展特色農業產業和生態觀光旅游業的同時，更好的治理鄉村，建設好生態宜居的美麗鄉村，實現經濟增長，人民增收，高效治理，走上共同致富的道路，讓廣大農民在鄉村振興中有更多獲得感、幸福感。

4 結語

隨著我國脫貧攻堅的偉大勝利，陜南脫貧地區面貌得到了較大的改善，鄉村治理也取得了一定的成效。但鄉村治理并不是短期內就能夠實現的，依然需要長時間的堅持，這是一個循序漸進的過程，需要當地政府正確引導，基層干部、黨員、社會組織、群眾等各方共同參與、共同治理。在陜南脫貧地區基層鄉村治理中，應該充分發揮各主體作用，強化基層干部思想意識，提高治理能力。政府要健全治理體系，加大投資力度，保障基層鄉村治理資金，鼓勵發展特色農業產業，保護生態環境，更好的治理鄉村。