憲法中健康條款的規范構造與協同適用

付子堂，龐新燕

(西南政法大學 法學院，重慶 401120)

傳統社會把健康歸屬于私人范疇，健康是公民個人的事情，不屬于公共事務，直至社會發展進入工業化時代，在法律制定中才開始逐步納入健康條款。此后，健康的內涵不斷豐富、擴展，從而將健康權作為一項基本人權逐漸固定下來。特別是進入21世紀，保障公民健康成為社會發展趨勢，在世界范圍內引起重視。

在我國法律體系中，囿于部門法的法律位階和規范內容，公民健康保障的內涵與實施機制在部門法層面得不到根本性的闡釋。而我國現行《憲法》第21條、第26條第1款、第33條第3款、第45條對保障公民健康問題提供了較為系統的規范解釋依據和制度指引。為更好地闡釋憲法健康條款的內涵，形成憲法上關于健康權的完整表述，本文著重從憲法中健康條款的規范構造(包括內部規范構造和外部結構)入手，厘清其含義，并闡明其實施路徑。

一、作為根本規范的憲法健康條款

憲法學的研究應依托文本，特別是在理論研究和實踐上，都要以憲法文本本身的解釋、理解為基本內容。“文本自身是法律分析的明顯起點。不看文字無法推斷法律的精神。”2007年始，“文本—規范”的研究方法在憲法學界盛行，即用解釋學的方法探討實踐中的憲法問題，使文本和解釋學逐漸成為憲法學界具有共識的研究方法。每一部成文憲法都是由諸多條文集合而成，因此，在其內部必然存在著若干根本性規范和重要原則，而憲法的骨架正是由這些根本性規范和重要原則構建的。特別是如果一個國家在其憲法中明確設定了“不可修改之規范”，那么將這些規范視為“根本規范”或者“根本決斷”是無爭議的。“不可修改之條款”在我國《憲法》中雖然沒有明確規定，但是，我國法學界通說認為憲法內部存在若干可以被稱之為根本規范的規定。筆者支持這種通說。基于規范的功能，根本規范依據功能類型大致分為“邊界控制性規范”和“內容規定性規范”。“邊界控制性規范”是指要求對下位原則和具體規則的理解和適用不得突破其設定的邊界；“內容規定性規范”是指要求下位原則和具體規則的理解和適用必須有助于其自身落實。

我國《憲法》中有關公民健康權保障的條款為：第21條、第26條第1款、第33條第3款、第36條第3款、第45條第1款。其中第21條和第26條第1款闡釋了健康權豐富的內涵，從國家義務層面規定保障和促進公民健康。內容包括：發展醫療衛生事業、體育事業、保護環境以及健全基本醫療衛生服務等積極義務。其主要表現形式為：“憲法和行政法意義上的政府發展和管理醫療健康事業、提供相應公共服務的責任和權限。”從《憲法》條文本身分析，第21條和第26條第1款是對其他法律中有關健康保障下位原則和具體規則的內容指引。筆者認為其屬于根本規范中的內容規定性規范。《憲法》第33條第3款和第36條第3款規定了公民的健康不受非法侵害，表現為對自由權層面的健康權的保障，例如：未經公民自身同意不得對其進行強制治療和實驗，公民有權決定自身治療方案。從條文內容上不難看出是其對公民健康保障邊界的設定，屬于根本規范中的邊界控制性規范。《憲法》第45條第1款規定了公民在能力不足(如：年老、疾病、喪失勞動能力)時可以從國家、社會獲得幫助的權利，屬于積極人權概念中的享有權，即公民有平等獲得與社會水平發展相一致的醫療衛生服務、社會醫療保障、最高水平的健康機會、疾病防治等權利。此權利主要表現形式為人權法和社會法意義上的醫療衛生與健康促進的權利，符合內容規定性規范的要求。因此，我國憲法中的健康條款在很大程度上符合憲法根本規范的要求，具有根本規范的屬性，而且，條款規定保障公民健康的義務主體不僅局限于國家，社會和組織也發揮著相當重要的作用。條款的類型不單單是保障性規范，還包括禁止侵害他人健康的禁止性規范和國家鼓勵發展各種健康事業的鼓勵性規范。條款規范的內容也相當豐富，既有手段又有目的，但對憲法中健康條款規范構造的分析不能單單局限于對條款本身的分析，還應特別關注健康條款產生的歷史背景、在憲法中的位置、規范屬性以及憲法中其他條款對健康條款的影響，用體系解釋的方法去看待健康條款。因為這些是健康條款不可或缺的部分，深遠地影響健康條款的具體適用。

二、憲法中健康條款的內部規范構造(8)此部分分析參見了張震對規范構造的解釋。參見張震：《憲法環境條款的規范構造與實施路徑》，載《當代法學》2017年第3期，第31—41頁。

憲法中的健康條款具備憲法根本規范的自洽性，邏輯清晰。健康條款的內部規范構造指明了保障健康的主體、手段和內容。

(一)保障主體明確

第一，國家。國家的基本特征之一就是設立公共權力。憲法在適用“國家”這一概念時往往是為了規范國家權力。近代社會，政府主要承擔消極“守夜人”的角色，但隨著社會發展開始向服務型政府轉型。公民健康保障具有公益性和公共性的特征，因此，國家是保障公民健康權的最主要的主體，也只有國家能給予保障公民健康的安全環境。古往今來，人們都希望在穩定而有保障的環境下生存，所謂“不求大富大貴，只要一生平安”，凸顯的就是社會成員渴求安全的“底線思維”，國家通過制定法律為公民健康保障提供安全的環境。“聯合國人權委員會在2008年做了一項統計，指出全球至少有115個國家的憲法中規定了健康權(right to health)或者健康照護權(right to healthcare)，并且至少有6部《憲法》規定了保障公民健康是國家的責任。”由此可見，國家在保障公民健康中的重要性。在保障公民健康權問題上，國家既需要履行消極義務，如：我國《憲法》第33條第3款的規定——國家對公民基本人權的尊重，第36條第3款的規定——公民健康不受非法侵犯，同時，國家亦需要履行積極的保護義務，即國家有責任通過出臺政策、制定法律、采取相應措施等實現公民的健康權，諸如：《憲法》第21條、第26條第1款的規定——國家保護公民健康，但是，無論何種義務都需要國家積極配合。首要，承認公民健康權，不僅是在法律中明確規定，而且需要在本國的政治發展中有持續的地位。其次，出臺保障健康權的法律、政策等，使得健康權保障有制度支撐。最后，健康權的實現需要國家積極執行相關法律、政策，落實執行制度，實現健康保障。

第二，社會組織。隨著我國對非公經濟體的解綁，非公經濟煥發出蓬勃的生命力，從而涌現出各類社會組織。社會組織作為非國家行為體越來越多地參與各類社會事務，對國家經濟發展、社會決策以及公民的利益訴求具有積極影響。從世界各國法律對非國家行為體的有關規定中不難看出：“在全球范圍內的社會權保障問題上，出現了國家中心責任向非國家行為體轉移的過程。”“非國家行為體越來越多地參與各類社會事務，承擔越來越多的社會權之義務”，其中就包括對公民健康權的保障。因此，在傳統憲法關系主體——國家和公民——之外，作為非國家行為主體的社會組織在現代憲法中也有重要的權利、義務地位。例如：我國《憲法》第21條規定，國家直接把社會組織作為一個保障公民健康的行為主體，并鼓勵、支持其開展工作，由此，社會組織可以被認為是保障公民健康的義務主體。

第三，公民個人。任何人都是自己權利的最直接保護者。毫無例外，公民個人是自身健康的保護主體。T.H.馬歇爾在第一次倡導“公民身份”時就指出：公民身份不僅僅意味著公民享有權利、捍衛權利，同時意味著不能忽視與之相關的概念義務。我國《憲法》第36條第3款規定：禁止任何人利用與宗教相關的事務損害公民的身體健康，這也明確了公民作為義務主體不得侵害他人的健康，也即個人對他人的健康負有不傷害的義務。同時，2020年實施的《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》(以下簡稱《基本醫療衛生與健康促進法》)第69條第1款規定了公民是保障自己健康的第一責任人，也意味著公民對自身健康負有不可推卸的義務。

(二)保障手段多樣

第一，尊重和保護。健康權的保障經歷了由自由權向社會權轉變的歷程。其中尊重更多的是從健康權的自由權層面來講的，以最基本的方式——不干預——保障健康。自由權可以被稱為個人對政府干預的防御權，這是基本權利所擁有的最為原始的功能。傳統上，基本權利規范中公民與國家之間的法律關系是典型的自由權代表，其最重要的規范含義為：國家不得侵犯公民的權利。包括：公民對自己身心健康的自由支配，公民的健康不受非法侵害，公民特別是患者對自身健康的知情權以及國家尊重公民的人格尊嚴、健康等含義。這與《憲法》第33條第3款規定人權保障條款所包含的沒有明確規定的自由權內容(例如：生命權、健康權)相一致。我國憲法以義務性規范的形式來保障公民的健康權，旨在從消極防御角度對公民健康保障予以糾偏式保護。而保護的方式更多偏向于國家的社會權保障義務，例如：國家從規制環境污染方面保障公民健康。單從保護的詞意來講，保護包括預防和實現。憲法之所以如此規定意在對環境保護采取消極預防和積極治理雙重形式，從預防式和糾偏式不同形式保護環境最終達到保護公民健康的效果。

第二，發展。我國《憲法》第21條和第45條第1款規定國家通過發展與健康保障相關的事業以保障公民健康。單從詞意上來看，發展強調的是一個動態變化，由培育、進展不斷擴大，直至發展成為一項穩定的產業。憲法此規定意在從積極作為的角度對公民健康采取動態化保障，國家依據不同發展階段實施與之相適應的政策、制度，保障公民日益增長的健康需求。這種動態的保障方式可以有效彌補因法律的滯后性帶來的保障不足問題，相比明確的條款規定余留空間較大，與時俱進地滿足不同時期公民健康需求。

第三，鼓勵和支持。《憲法》第21條規定國家鼓勵和支持社會組織保障公民健康，此規定強調了國家有鼓勵和支持其他主體發展保障公民健康事業的積極義務。一方面是鼓勵各種社會組織積極開展各種公益健康事業，在供給上滿足公民的健康需求。另一方面是激發社會組織的積極調動作用，諸如：組織開展群眾性的衛生公益活動，開辦各種衛生講堂，宣講公民的健康知識，培養其健康理念。由此表明保障公民健康的形式不僅依靠醫療，更重要的是開展健康教育、增加公民的健康知識、提升公民健康意識等，從而增加公民的主觀能動性。鼓勵與支持的手段實現了“三贏”局面，國家作為最重要的保障主體鼓勵社會組織一起分擔責任，社會組織通過開展健康活動提升公民健康能動性，三方通力合作，事倍功半地完成健康保障的目標。

(三)保障內容明晰

第一，通過發展醫療衛生事業、社會保險、社會救濟以保障公民健康權。《民法典》第1004條前半段規定自然人享有健康權，并將健康權的內容界定為“身心健康”，即生理健康與心理健康兩部分，由此，學界關于健康權具體內容之爭論可暫且告一段落。我國《憲法》第21條規定了如何保障公民健康權，為此國家應建立健全與此相關的健康制度。諸如：醫療衛生制度，它是指國家與社會為保障和提高人民的健康水平、診治疾病而建立的法制體系、組織體系、服務體系和服務過程等。隨著我國經濟的不斷發展、人民對健康認知的不斷加深，我國的醫療衛生事業取得了長足的進展。2012年12月，國務院新聞辦公室發布了《中國的醫療衛生事業》白皮書(以下簡稱白皮書)。白皮書從7個部分闡釋我國醫療衛生事業取得的成果及公民健康保障提升的現狀。社會保險制度，包括基本醫療保險和商業保險。目前，我國基本形成了全民醫保的保障體系，公民的基本醫療權得到較好保障。商業保險作為基本醫療保障的補充，為保障公民健康發揮著加持作用。社會救濟作為社會保障的兜底制度，為貧困公民的健康保駕護航，對防止因病致貧、因病返貧具有重大現實價值。

第二，強調環境保護以保障公民健康。經濟的高速發展帶來環境嚴重污染與生態破壞。環境污染、生態破壞對人類的健康存在直接和潛在的威脅，例如：嚴重的大氣污染造成呼吸疾病頻發、土壤污染導致的“毒大米”以及世界范圍內所發生的大傳染病都與破壞環境、生態密切相關，最終都將嚴重影響人類健康。《憲法》第26條第1款通過宣誓性條款規定通過治理環境以保障公民健康，無論是在立憲理念還是在技術上均具有立法上的前瞻性。該條款把自然環境與人的健康作為中心，凸顯出憲法的核心價值——維護人的尊嚴，而環境是人有尊嚴生活的物質基礎，充分體現了憲法“以人為本、以自然為根、以人與自然的和諧為魂”的價值理念。

第三，保障公民的基本人權。健康作為一項人權被提出來是二戰以后的事情。二戰以前，在一些包含健康內容的社會權保障和治理社會公共衛生等問題上，一些國家有所規定，但它并不是一項獨立的權利，沒有獨立的健康權概念。健康權的提出是人類在經歷兩次慘絕人寰的世界大戰之后對生命的反思，特別是在世界衛生組織和聯合國的積極推動下，人類對健康權保障的重視程度愈發高漲并建立起了以聯合國公約為基礎的完整的健康權規范保障體系。在公約的影響下，不少國家將健康權寫入本國憲法、法律中。“即便一些國家不承認健康權，但在制定本國基本醫療衛生政策時也深受國際法上有關健康權規定的影響。”而我國憲法從一開始就有健康條款，并在憲法的引領下出臺了諸如《國境衛生檢疫法》《傳染病防治法》等具體的法律，特別是2019年通過的《基本醫療衛生與健康促進法》，該法解決了健康條款散落于各個法律、法規的無序問題，將公民健康保障統一在醫療衛生與健康促進領域。2020年通過的《民法典》也明確規定了公民健康權保障。不同法律、法規對健康權的規定是對憲法中保障公民基本人權頂層設計方案的落實，也是對公民健康權的具體保障。

綜上所述，對憲法中健康條款的規定可做如下解釋：其一，明確了何為健康權、如何保障健康權、保障的主要內容有哪些。其二，明確了保障公民健康的義務主體。特別強調國家在保障公民健康權中的重要角色定位，同時，強調社會組織應承擔的義務以及公民作為權利的享有者也應履行相應的義務。憲法中的健康條款內容明晰、指向明確，具有憲法根本規范屬性。

三、憲法中健康條款的外部結構

憲法中健康條款的完善，也即憲法健康條款的外部結構，它的形成與國際國內大環境密切相關。健康條款的形成離不開國際人權法與政治因素、國內政策以及經濟發展的積極影響。因此，本文從國際、國內兩個層面來分析憲法中健康條款的外部結構。

(一)國際人權法的影響

現代權利語意和法治視角下的健康權確立于20世紀40年代，標志是《世界人權宣言》與《世界衛生組織憲章》的通過。《世界衛生組織憲章》雖然對健康權保障許下美好的愿景——使全世界人民獲致最高水平的健康，但其作為約束各國的道德標準，不具有法律上的約束力，所以只能是“愿景”。1948年12月，《世界人權宣言》的通過奠定了健康權在國際人權法中的基礎地位。《世界人權宣言》第25條規定了健康權，但只是原則性的規定，內容比較保守，并沒有詳細保障規則。1966年，《經濟、社會和文化權利國際公約》第12條第1款規定了健康權。這是健康權首次作為法律意義上的權利，并以國際人權公約的形式出現，對所有締約國具有約束力。自此，健康權越來越多地出現在國際條約、公約中，并不斷得到完善、發展。國際法上健康權的發展為我國憲法健康條款的制定提供了一定的指引。中國作為聯合國安理會常任理事國之一，對國際上普遍認可的基本人權(諸如：健康權、生命權)負有遵循、實現的職責。同時，我國也批準、加入了不少有關保障公民健康權的人權條約。例如：《消除對婦女一切形式歧視公約》《兒童權利公約》等。我國重視對公民健康權的保障不僅是受國際公約的影響，同時也是對國際社會愈發重視公民健康權保障價值——政治價值和安全價值——的承認。

(二)國家政策對憲法內容的影響

政策相較于法律更加靈活，也是對法律制定前的檢視。同樣，憲法所表達的內容離不開國家當時政策的調控。民國初期封建帝制剛覆滅，國家局勢飄搖，這一時期的憲法內容大多是維護國家穩定，同時又帶有封建遺留色彩。諸如：《天壇憲法草案》《中華民國約法》《中華民國憲法》不僅體例上變化不大，內容上更是沒有保障人民健康的規定。抗戰時期為增進人民健康福祉，1941年中國共產黨制定了陜甘寧邊區的憲法性文件《陜甘寧邊區施政綱領》，其中第15條規定了推廣衛生行政、增加醫療設備以治愈疾病、保障健康。1946年4月在陜甘寧邊區第三屆參議會第一次會議上通過了《陜甘寧邊區憲法原則》，并在“人民權利”部分的第3條規定了人民享有的健康權利。1949年新中國成立，為了保障公民基本權利，國家制定了《中國人民政治協商會議共同綱領》作為憲法性文件，其中第48條規定了發展衛生醫藥事業，并特別指出保障特殊群體(母親、嬰兒、兒童)的健康。1954年，我國頒布了新中國成立以來的第一部憲法——1954年《憲法》。該《憲法》第93條規定了有關健康保障的內容，但遺憾的是1954年《憲法》中規定享有物質幫助權、健康保障權的主體是“勞動者”，并不是“公民”，但是，它作為我國的第一部憲法比較全面地規定保障公民的基本的權利，具有重大的現實價值。1978年，中國實施改革開放政策，經濟高速發展，人民權利得到更有效的保障，1978年《憲法》第50條規定了健康權，但依舊規定的是勞動者的健康權，第51條第2款規定了青少年的健康權，這相比1954年《憲法》在健康權保障主體方面又向前邁進一步。1982年12月4日，五屆全國人大五次會議通過了現行《憲法》，現行《憲法》加大了公民健康條款的設立，誠如前文所述，切實保障了公民的健康權利。

四、憲法中健康條款的協同適用

憲法作為國家法律規范體系中的最高效力，具有頂層設計的功能。它的法律效力具有普遍性和實效性，能有效規范國家權力在各個軌道上順利運行。規范的邏輯構成中最重要的部分是規范效力，回應、反思憲法的適用能呈現憲法的規范效力。憲法作為國家的根本大法，它的健康條款可以為立法機關制定有關公民健康保障的法律或者為行政機關作出有關保障公民健康的決策提供根本的規范依據。由此，從憲法規范與部門法規范中探索憲法中健康條款的具體適用，能切實發揮憲法中健康條款的指導作用。同時，憲法規范中最主要的要素不外乎是“國家權力”和“公民權利”之間的相互制約。因此，對于憲法健康條款的有效適用，我們還可以從“國家—公民”兩個主體角度出發，探討憲法中健康條款的落地問題。

(一)憲法與部門法的協同適用

從近代憲法來看，各個國家無一例外都是以憲法為中心和基礎形成本國的法律體系，由此形成了無論是英美法系還是大陸法系都認可的具有內在邏輯性的能稱之為法秩序的體系。在以憲法為統帥的法秩序體系內部，部門法的制定需要憲法的指導和規范，同樣，憲法亦需部門法的具體細化和合理補充，來實現憲法的理念和精神。憲法與部門法之間的關系除卻凱爾森規范等級理論中的位階排序之外，亦需要依據實踐反饋認識憲法與部門法關聯的其他問題。正如有學者指出：近年來法學與其他學科之間的內在聯系促使憲法學者們開始認識到過去那種“獨立的、閉塞的”思維方式的局限性。關于公民健康保障問題，在憲法領域、民法領域、行政法領域、衛生法領域均有規定。因此，就如何有效保障公民健康、實現健康權問題有必要在憲法規范和部門法規范中探討憲法中的健康條款怎樣在二者之間得以有效協同適用。

第一，憲法、民法、衛生法、行政法對公民健康權保障的法律期望值明確且一致。它們都期望通過自己的調整方法、范圍、功能實現公民健康權利的逐步改善和有效保障。隨著時代的發展，健康問題不斷政治化、社會化、全球化以及人們健康觀的改變，健康保障已成為當代國家治理中的一項憲法任務，并且“促進國民健康”已上升為一項基本國家政策。我國《民法典》第1004條、1005條也都規定了對公民個人的健康權的保障。憲法中的健康條款具有引導、支持作用，而民法領域的健康權具有私力救濟屬性，它是憲法中健康條款在私法領域的延伸。《基本醫療衛生與健康促進法》第4條是《憲法》第33條第3款在衛生法領域的具體化。該法第1條和第3條都明確規定保障公民健康、為人民健康服務，這也是憲法中健康條款在部門法中的具體體現。該部法律以保障公民健康權為理論支撐，是對憲法中健康條款的現實回應，也最能表現出憲法與部門法之間的協調與互動。在行政法領域，國家和政府對公民健康保障負有保護義務毋庸置疑，并在很多法律法規中都有體現。諸如《消費者權益保護法》《產品質量法》《傳染病防治法》《食品衛生法》《藥品管理法》《國境衛生檢疫法》等法律以及國務院制定的有關保護公民健康權的行政法規，衛健委制定的近千個衛生規章都明確規定了保護公民健康權。通過立法確認健康權能有效防止公民健康權被忽視、擱置的狀態，能充分發揮政府的公權力，實現健康保障。憲法規范與部門法規范在保障公民健康期望值方面一致且相互協同。

第二，憲法、民法、衛生法、行政法對公民健康權保障的手段和它們體現的價值相統一。憲法的產生和發展的正當性基礎是維護與促進人的價值的實現，即基本人權的保障。憲法是“萬法之法”，維護人的尊嚴、實現人的價值是憲法不斷發展、完善健康條款的意義所在。憲法中的健康條款是民法、行政法、衛生法中關于公民健康權利保障的統帥。它以根本大法的地位約束以及用公法的方式保障公民的健康權，并適時約束國家公權力的濫用，但是，它不能替代部門法對公民健康權利的保障。行政法、民法、衛生法中規定的對健康權的保障是憲法中公民健康保障方式、手段、價值的具體延伸，它們在自身特定的領域內發揮自己的功能。民法對公民健康權的保護主要是通過私力救濟的方式，公民可以通過訴訟等方式來實現健康權利保障。行政法主要是通過公權力的管理來實現健康利益(如：政府出臺政策、條例；增強執行力；積極作為等方式)，它體現的是公權力保障的價值。在衛生法領域，特別是在《基本醫療衛生與健康促進法》出臺后，對公民健康權利的保護更加細化，分為基本醫療衛生與健康促進兩個板塊。該法第69條的規定更加突出政府責任與公民責任的交互、協同，是健康促進板塊中的亮點。誠然，公法保障與私法保障的劃分不是絕對的，它們在一定場域存在交叉和協同，但它們的保障手段和體現的價值在保障公民健康上得到統一。

第三，加強憲法、民法、衛生法、行政法中健康條款的協同適用。不同法律部門中對公民健康保障的規定不同，但它們之間相互交融、滲透。在同一法律體系中，憲法中健康條款與行政法、民法、衛生法中健康條款各有分工發揮不同的作用，但最終它們又相互協調，統一于保障公民健康權價值之上。憲法作為統領，為部門法中健康條款的適用提供倫理依據和規范效用。衛生法中的健康保障更為詳細、明確，是公民健康權利保障的最重要的法律基礎。行政法與民法在公私法領域為健康保障提供具體的政策、制度與救濟方式。當部門法不當適用健康條款，與憲法在健康條款的價值指向有所偏離，或者部門法在保障公民健康權時存在局限性，憲法中的健康條款能直接產生規范效力。以憲法為中心，部門法為適用前沿的協同適用方式使得保障公民健康權利的效能最大化。

(二)國家與公民的雙向適用

1.對國家公權力的約束

第一，指向立法權。黨的十八大之后，全面重塑了法治建設理念和實踐，我國的法治話語體系也實現了全方位、體系化的躍升。任何法律制度的制定都是以人為核心，以人權保障為目的，在未來的衛生健康領域應依據憲法中的健康條款適時制定新的保障公民健康權的法律，完善醫療衛生與健康促進法律體系。憲法中健康條款對立法權的約束主要體現在法律制定上。例如：《基本醫療衛生與健康促進法》第1條就明確了立法依據，“依據憲法制定本法”。從法律內容來看，該法明確規定公民健康權，具化憲法中的健康條款。由于《基本醫療衛生與健康促進法》的制定和修改主體是全國人民代表大會常務委員會，其主體并非全國人大，從形式上來講并非基本法律，但是從現實角度來講，《基本醫療衛生與健康促進法》第1條(立法目的)就強調了本法是依據憲法制定，因此，其在內容和技術上已具備“基本法律”的資格。

第二，指向行政權。公民健康保障是一項復雜工程，其具有公益性又有針對性，需要多種保障手段并濟。而行政權具有強制性、公益性、單方性等特征，因此，行政權對保障公民健康權來講具有天然的優勢。如日本學者認為，為了保障國民平穩地生存，自由地生活，行政國家的概念是一項必不可缺的倫理性開拓。行政權在國家權力體系以及公民生活中的權重不斷攀升是行政國家的一大特征。二戰之后，英國建立了世界上第一個國民健康服務體系(National Health Service,NHS)，政府通過稅收形成一種專門的政府財政，再通過政府財政建立全覆蓋的全民醫療服務體系，這是英國人相當自豪的體系。它的口號——在接受醫療服務時不付費(No payment at service)——凸顯了政府行政權在衛生健康領域的巨大作用。在英國，除了建立更有競爭力的“內部市場”外，此制度歷經數屆政府執行而不變。美國是典型的自由市場經濟制度。在美國健康領域同樣采取了自由市場經濟制度，除了特殊群體(例如：老年人的醫療保險、貧困群體的醫療救助以及退伍軍人的醫療保障)外，其他公民的醫療保險主要靠公民自身購買。因此，美國沒有任何醫療保障的人群占比不小。為了保障公民健康，2010年，奧巴馬政府推行《可負擔醫療法案》()，“由于該法的積極作用，沒有保險的人口數量占比從2010年的16%下降到2015年的9.1%”。由此可見，政府在保障公民健康方面所起的積極作用。我國的醫療改革也經歷了一段曲折。改革開放之后隨著市場經濟的發展，政府逐漸放權，更多的讓市場自我調節，因此政府在醫療保障中的責任也相較之前有所下降。直到2009年，《中共中央 國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》明確規定強化政府在醫療衛生發展中的責任。此后，我國的醫療衛生事業及公民健康保障不斷優化，在政府主導下基本形成“全民醫保”的新樣態，特別是在抗擊新冠肺炎疫情中，政府作為首要責任主體，切實讓每一位公民都感受到了國家和政府的擔當。這也從側面體現了公民健康保障離不開行政機關。在綜合借鑒其他國家健康保障理論、制度、實踐的基礎上，立足我國國情，憲法中的健康條款所指向的行政權主要體現在：消極的不作為(尊重、不干預)義務、積極的健康保障(保護、實現)義務、環境健康保障等方面。

第三，指向司法權。公民健康保障想要達到“實現”的效果，需以現實需求為依據，以憲法中健康條款為準繩，秉持積極保護的司法觀。從實踐經驗來看，司法節制未必能有效緩解現實中健康救濟困境的現狀。司法權具有平衡社會各方利益的功能。司法介入公民健康保護場域，能有效平衡公民健康權保障和國家公權力之間的進退。在我國，健康權的司法救濟大多集中在民事、刑事、國家賠償方面，且大部分是民事案件，以侵害公民個人的健康權為訴訟請求。如果從公共健康的角度出發(其實更符合憲法中健康條款的規定)，公民健康受到侵害時如何救濟？李廣德在《健康權如何救濟？——基于司法介入程度的制度類型化》一文中分析了三種健康權的司法救濟模式，即“強司法救濟”“弱司法救濟”“準司法救濟”，但作者也僅僅是通過制度結構分析和案例梳理的思路對三種救濟模式進行介紹說明，仍停留在“制度比較”的初級階段。在公共健康領域，公民的健康權遭受侵害時如何救濟？這顯然是一個急需解決的問題。依據健康權的規范構造，它是一項權利，是權利就會有救濟。而且公共健康領域涉及公共權利，這不免會引人思考，對健康權的侵害可否進行行政公益訴訟？借鑒我國環境公益訴訟的成果，筆者認為也不是不可，但是訴訟主體的限制也是一個前置性問題。憲法中的健康條款指向的司法權中，除卻個人健康權救濟之外，對與醫療衛生保障中的侵權行為的救濟也是必須要解決的問題。

2.對公民健康權的保障

在公民的健康保障中，健康利益是最重要的訴求。近年來，也有學者主張將健康權寫入憲法。但是，健康權入憲無論是倫理上還是實踐中都還有很大困難，但我們可以轉換視角，通過有效發揮憲法中的健康條款的功能價值，為保障公民健康提供間接的倫理和制度支撐。因此，筆者認為憲法中的健康條款其實已包含健康權。當然，對健康權保障的解釋應以有限的“文義的射程”為前提。對健康權的憲法解釋應充分以《憲法》第21條、第33條第3款、第45條為直接依據，并以第26條第1款、第36條第3款、第38條為補充，具體實施結合國情而為之。

第一，人權條款——健康權的權利基礎。“現代憲法權利倫理認為，國家對人權的尊重與保障義務并不僅僅限于公民政治權利，對于經濟、社會、文化權利，國家同樣負有義務。”雖然，健康作為一項人權被提出來是二戰以后的事情，但自此健康權作為一項基本人權在國際法與國內法中得到普遍承認。因此，我國《憲法》第33條第3款的人權條款是公民健康權保障的權利基礎。

第二，人格尊嚴條款——健康權的價值基礎。我國《憲法》第38條明確規定公民的人格尊嚴不受侵犯。雖然，憲法使用的是“人格尊嚴”不是“人的尊嚴”，但人格尊嚴包含于人的尊嚴之中，也是人享有尊嚴的具體表現。由此，從人的主體性價值角度對人格尊嚴做擴大解釋可以將憲法中的人格尊嚴解釋為人的尊嚴。而健康地活著是人享有尊嚴的前提，很難想象一個奄奄一息的人或是受病痛折磨的人會享有足夠的尊嚴。因此，人格尊嚴為健康權提供權利正當的價值基礎。

第三，健康條款——健康權的制度基礎。針對自由權層面的健康權保障，主要是防御國家對公民健康權的侵害。傳統上，基本權利規范中公民與國家之間的法律關系是典型的自由權代表，其最重要的規范含義是：國家不得侵犯公民的權利。因此，其保障僅需要依據條款即可。社會權層面健康權的憲法保障，更多的是要求國家承擔實現公民權利的義務。健康權作為一項社會權，它的實現不僅需要憲法條款規定，而且需要更多的基本國策條款的助推。《憲法》第21條、26條第1款、第45條等都規定了通過“國家發展”“國家保護”特定事業來保障公民的健康權利，為實現公民健康訴求提供制度基礎。

第四，健康義務——健康權保障的理性補充。按照主體單一和多元，健康權的主體可以是個人，也可以是群體。因此，當群體作為健康權的主體時其核心健康利益自然包括公共利益，這需要所有人共同維護。不管是尊重、保護還是實現，都是為了公民更好地享有健康權，但也應該平等地履行相應的義務。從基本權利倫理出發，健康權利本身就包含尊重的義務。義務的合理履行不僅不會影響權利的享有，而且能有效補強權利的保障。公民的健康義務可以從以下兩方面談起：一方面，公民應積極學習健康知識、樹立健康理念、提高健康素養，做自己健康的合格管理者。另一方面，公民在享有自己健康權利的同時不得侵害他人的健康權和社會、國家的公共利益。這兩方面的義務不僅需要公民提升自己的健康素養，而且需要積極貫徹保障他人健康，由此權利與義務之間才能和諧相處，實現健康。

結語

憲法最大的魅力來源于它的法律力量。在健康法治和依憲治國的現實背景下，及時、合理啟動憲法中的健康條款，具化其在部門法中的指引功能和適用上的制度交互，能使國家和社會真正重視憲法的實施和運行。同時，憲法中的健康條款具備的規范性表達了我國特殊的健康觀——公共健康觀，它在保障公民健康權方面經歷了從規范、理論走向實踐，帶領健康權奔赴在法治的道路上。當下，由于疫情的“全球化”，構建人類衛生健康共同體勢在必行，這都需要依據本國的憲法健康精神給予指導。“天下之事不難于立法，而難于法之必行”，在厘清我國憲法中健康條款的規范構造與適用的基礎之上，期冀通過憲法的實施推動健康中國建設，保障公民健康。